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Texto Opinión Jurídica 098
 
  Opinión Jurídica : 098 - J   del 30/11/1998   

OJ - 098-98


San José, 30 de noviembre de 1998


 


Licenciada


Mónica Nagel Berger


Ministra de Justicia y Gracia


San José


Señora Ministra:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio de 03 de noviembre de 1998 donde se consulta en torno a lo siguiente:


"En días pasados nos llegó un documento de la oficina del señor Presidente de la República, en el cual unos ciudadanos se quejan de los atropellos sufridos por parte de "guardas de carros" que ejercen este oficio sin ningún control, causando perjuicio a quienes se niegan a aceptar su servicio. En el presente caso se trataba de usuarios del INS quienes, al negarse a aceptar la vigilancia por parte de uno de los individuos que cuidan automóviles en esa zona, fueron perjudicados por actos aparentemente provenientes de este último.


Me permito respetuosamente hacerle traslado del documento a fin de conocer la opinión del órgano que usted representa sobre el status de tales personas, si hay alguna norma que ampara estos servicios improvisados y qué medidas hay al respecto o podrían ser aprobadas para evitar situaciones como estas".


En razón de la competencia de la Procuraduría, la naturaleza de la materia consultada, la opinión que se vierta, siendo técnica, no tiene el carácter vinculante propio de los dictámenes.


En la consulta existen varios aspectos a considerar, como la actividad de los "guardas de carros", su responsabilidad y la posible regulación de su actividad.


I.         LA ACTIVIDAD DE LOS "GUARDA CARROS"


Evidentemente que entre el guarda carros y los conductores o dueños de vehículos existe un "convenio". El primero se compromete verbalmente a cuidar el vehículo dejado bajo su custodia a cambio de una suma determinada o indeterminada de dinero. Es claro que si no existe ese "acuerdo" ninguna de las dos partes asume ninguna responsabilidad: el guarda carros no cuida el vehículo ni el dueño o conductor de éste debe pagar suma alguna. Sin embargo, el problema planteado conduce a la clasificación jurídica de esa actividad, atendiendo no sólo al "convenio" entre las partes, sino a la licitud del mismo y sus efectos, considerando que la actividad se desarrolla en el dominio público (calles y aceras públicas) y que el "guarda carros" no ostenta ninguna autorización previa administrativa que legitime su accionar. Es decir, el ordenamiento jurídico no contiene ninguna normativa que regule la actividad de los guarda carros. En el dominio social, la actividad de estas personas resulta de la tolerancia de particulares y autoridades públicas. El guarda carros no tiene ningún "status" reconocido jurídicamente.


II.        LA RESPONSABILIDAD DE LOS GUARDA CARROS.


El contrato es un acuerdo para producir efectos jurídicos de naturaleza patrimonial y sirve para conciliar intereses. En el caso consultado habría dos intereses: el conductor del vehículo o el dueño de éste tiene interés en que su bien esté protegido durante un determinado tiempo; y el guarda carros desea percibir un ingreso por el servicio que presta en la calle y aceras públicas. Este cuadro fáctico hace suponer que estamos en presencia de una figura contractual porque existe un "consenso" entre las partes (Art. 1022 del Código Civil). No obstante, ha de considerarse que la autonomía de la voluntad tiene por límite el interés social y el orden público. Además, la voluntad no es en sí misma la fuente del derecho, sino que es un instrumento para alcanzar un fin lícito. Por ello la voluntad tiene protección en el derecho, en tanto el fin sea lícito. Ninguna persona tiene derecho sino se encuentra dentro de los presupuestos del derecho. "Proclamar la libertad absoluta de la convenciones desde ese punto de vista, tener todo contrato por válido por el solo hecho de que habría sido consentido regularmente en apariencia, sería consagrar en muchos casos el triunfo de la fuerza, de la astucia o de cualquiera otra superioridad de hecho (...)". (MAZEAUD (Henry, Léon y Jean). Lecciones de Derecho Civil. Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, parte segunda, volumen I, 1978, p. 142).


En el caso de los guarda carros, no parecen darse todos los elementos definitorios del contrato. Si bien el contrato no requiere forma escrita para su formación, pues basta inicialmente el consentimiento, si requiere que los "efectos" que se van a producir sean lícitos, tomando en consideración las características particulares del dominio público (Cód. Civil, art.835). La Sala Constitucional se refiere ampliamente al régimen jurídico de los bienes que forma para del dominio público en el Voto 2306-91:


"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometido a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravámenes en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.


Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se pueda adquirir un derecho de aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos de los particulares, es del dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.


La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la Administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público ... los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen". (Voto 2306-91)


En el caso de los guarda carros, aunque haya consentimiento, si los efectos son ilícitos, no estamos en presencia de un contrato regido por el derecho. Y estos efectos no pueden ser lícitos, por cuanto actualmente estos convenios no están autorizados para producir efectos en el dominio público.


III.      LOS GUARDA CARROS NO ESTAN AUTORIZADOS.


En la actividad de los guarda carros hay que considerar, como complemento a la simple expresión de la voluntad de las partes, la autorización para ejercer la actividad en el dominio público.


Podría pensarse que ese tipo de actividad está comprendida en el párrafo segundo del artículo 28 constitucional, conforme al cual toda acción privada que no lesione la moral o el orden público o que no perjudique a tercero están fuera de la acción de la ley ordinaria. Este párrafo segundo contiene una regla constitucional de cierre del sistema jurídico, basado en un espacio de libertad donde es lícito lo no regulado, cumpliéndose así con la plenitud del ordenamiento jurídico.


Empero, habría que determinar si la actividad de los guarda carros está fuera de la acción de la ley; o más explícitamente, si el legislador ordinario carece de competencia para someter a regulación tal actividad.


En primer término, el guarda carro asume el control de una calle y acera dentro del dominio público sin autorización administrativa previa. Y en segundo lugar, no tiene ningún autorización para ejercer la actividad en esa parte del dominio público controlada por él.


Por tratarse del dominio público, la actividad del guarda carros sí está afectando el "orden público" comprensivo de tres elementos esenciales: salubridad, seguridad y tranquilidad. En el caso consultado, al no aceptarse los servicios del guarda carros, y manifestar éste que no se hacía responsable del vehículo, el mismo fue "rayado", lo que afectó tanto la seguridad del bien, como la tranquilidad de los afectados.


En cuanto a la actividad en sí misma, no existe ninguna normativa específica al efecto que la autorice, razón por la cual, y por existir un interés público, podría ser regulada por el legislador, pues los guarda carros desarrollan actualmente sus actividades en todos los centros importantes de población. De esta manera, habría una Acreditación, se exigirían determinados requisitos para el ejercicio de esa actividad, se haría lícita la producción de los efectos jurídicos, y podría exigirse responsabilidad por daños ocasionados. Se comprende que tal normativa debe ser regular, es decir conforme con las normas y principios constitucionales. En este orden de ideas, la regulación de este servicio de vigilancia no podría ser impuesto a los eventuales usuarios, sino que requeriría de su consentimiento voluntariamente expresado.


A la actividad de los guarda carros, por no estar regulada, le es aplicable lo dispuesto en el numeral 129 constitucional conforme al cual: "Las leyes son obligatorias (...). Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo los casos que ella misma autoriza. No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos si las mismas leyes no disponen otra cosa. La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario". Conforme a esta norma, no puede alegarse que el desuso, la costumbre o la práctica en contrario, legitimen una actividad privada que se ejercer en el dominio público.


En relación al dominio público, referido a los caminos públicos, existen regulaciones en cuanto a su propiedad y a determinados usos. La Ley General de Caminos Públicos (No. 5060 de 22 de agosto de 1972) señala lo siguiente: "Artículo 2. Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. (..)". "Artículo 28. Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas. (...)".


En la regulación de estacionamiento, tarifas y libre circulación vehicular, relativa al dominio público, se promulgó la Ley 3580 de 13 de noviembre de 1965 (Ley de instalación de estacionamientos (parquímetros))"; que fue reglamentada mediante Decreto Ejecutivo No. 2047-G de 15 de octubre de 1971. El ordinal 1 de esta Ley 3580 dispone lo siguiente: "Autorízase a las municipalidades a cobrar un impuesto cuando el tránsito así lo requiera, por el estacionamiento en las vías públicas". Y en el "Considerando" del DE-2047-G se lee: "1. Que las calles de la ciudad de San José forman parte del patrimonio municipal y que si bien son de uso común en cuanto a su utilidad para el tránsito, su aprovechamiento por particulares para estacionamiento de sus vehículos no debe ser gratuito. 2. Que para el cobro de tal estacionamiento en forma justa e impersonal la Comisión de Tránsito y Urbanismo recomendó la compra e instalación de parquímetros de acuerdo con los planos adjuntos (...). 4) Que este estacionamiento en las calles debe ser más barato que el de los predios destinados al efecto, pero debe ser suficiente para impedir el estacionamiento inmotivado ya que éste va contra la fluidez del tránsito, fin esencial de las vías públicas".


Es posible regular determinada conducta en el dominio público mediante ley ordinaria. Pero la actividad de los guarda carros aún no ha sido objeto de consideración por el Parlamento.


IV.      NO EXISTE RESPONSABILIDAD ESTATAL NI MUNICIPAL POR DAÑOS OCASIONADOS A LOS VEHICULOS.


En cuanto a los daños ocasionados a un vehículo en las condiciones de la consulta, jurídicamente no resultan indemnizables ni por el Estado ni por las municipalidades, en virtud de la inexistencia de un nexo de causalidad entre el daño y el o los entes públicos. No obstante, el afectado con una acción dañina de origen privado, encuentra protección en el artículo 1045 del Código Civil que establece lo siguiente:


"Todo aquel que por dolo, falta, negligencia o imprudencia, causa a otro un daño, está obligado a repararlo junto con los perjuicios".


Conforme a esa norma, deberá probarse la comisión del hecho dañino ocasionado por el guarda carros, para que el Juez jurisdiccional competente, establezca las responsabilidades del caso. Opinión jurídica Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República rinde la siguiente opinión jurídica:


Primero. La actividad que realizan los guarda carros en las aceras y calles públicas no está regulada específicamente por el ordenamiento jurídico.


Segundo. El acuerdo de voluntades que se produce entre el dueño del vehículo o el conductor de éste, y el guarda carro, no califica como contrato por cuanto el guarda carros no está autorizado para ejercer su actividad en las aceras y calles del dominio público.


Tercero. Los daños ocasionados a los vehículos por los guarda carros en esas aceras y calles públicas no son indemnizables por el Estado ni por las municipalidades.


Cuarto. El dueño del vehículo está legitimado, conforme al artículo 1045 del Código Civil, en la vía jurisdiccional correspondiente, para obligar al guarda carros en su carácter personal, a repararle daños que le haya ocasionado a su vehículo junto con los perjuicios.


Quinto. El Estado puede regular jurídicamente la actividad de los guarda carros, siempre que tal normativa sea regular, es decir conforme a las normas y principios constitucionales.


De la señora Ministra de Justicia y Gracia, con toda consideración,


 


Dr. Odilón Méndez Ramírez


Procurador Constitucional


Sección Segunda