C-257-98

San José, 30 de noviembre de 1998

Licenciada Sandra Piszk Feinzilber

Defensora de los Habitantes de la República

S. O.

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. DH-864-98 de 23 de octubre último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General respecto de la competencia de la Comisión Nacional de Emergencia en materia de prevención.

   Señala Ud. que han existido discrepancias con la citada Comisión, porque la Defensoría le ha solicitado que actúe en situación de prevención y la Comisión ha considerado que carece de competencia para prevenir. De allí que consulte si:

"¿Está la Comisión Nacional de Emergencias imposibilitada legalmente para actuar en situaciones de prevención, siendo necesario, tal y como se nos informara, una reforma a la Ley que les rige para que actúe en dicha situación?".

   Acompaña a su consulta el oficio N. RSC-297-98 de esa misma fecha, mediante la cual el Director de Asuntos Jurídicos de la Defensoría, señala que el artículo 6 de la Ley de Emergencias otorga responsabilidad a la Comisión para realizar "actividades de protección". Agrega que el dictamen N. C-154-96 de la Procuraduría señala que la Comisión tiene competencia exclusiva en materia de prevención, por lo que el citado dictamen resuelve el punto de la competencia de la Comisión. Agrega que la Sala Constitucional, en su resolución N. 3410 de 10 de noviembre de 1992, se ha referido a la competencia de la Comisión en materia de prevención. Interpreta, al respecto, que las declaratorias de emergencias pueden realizarse siempre y cuando se ajusten a lo dispuesto por el artículo 180 de la Constitución. Se refiere al caso concreto, en el cual se pidió a la Comisión valorar el Condominio Damas y determinar la necesidad o no de reubicar a las familias que habitan algunos edificios. A pesar de que en condiciones similares, la Comisión ha recomendado la reubicación de familias que habitan viviendas en condición de riesgo, en este caso actuó diferente, alegando su incompetencia. Recalca el informe que el reglamento atribuye funciones a la Comisión para desarrollar y coordinar un Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, recomendar al Poder Ejecutivo medidas de orden y seguridad que deban tomarse en las zonas de peligro, para el resguardo de las personas y bienes y promover la identificación e investigación de las amenazas y situaciones potenciales de vulnerabilidad dentro del territorio nacional.

   Por concernir directamente la competencia de la Comisión, en oficio de 10 de noviembre, esta Procuraduría le dio audiencia por el término de ocho días para que se refiriera al punto objeto de consulta. No obstante, la Comisión no contestó la referida audiencia.

   De previo a referirnos a las facultades de la Comisión, resulta de interés señalar algunos aspectos en torno a la competencia administrativa. Asimismo, es de advertir que excede el ámbito de la competencia consultiva que ha sido atribuida a la Procuraduría el análisis del caso concreto que ha motivado la consulta, es decir, si la Comisión de Emergencia está obligada a declarar inevacuable un inmueble y a reubicar las familias que allí habitan.

A-. EN ORDEN A LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

   La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. Es la aptitud legal para actuar, concretizando los fines que justifican su creación. Es por ello que se considera que la competencia es un poder- deber, ya que debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. Por ende, la autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado.

   Uno de los aspectos más importantes en torno a este tema, está dado por la normativa que debe regularlo. De lo argüido por la Comisión Nacional de Emergencia pareciera desprenderse la afirmación de que la competencia es reserva de ley, de forma tal que si ésta no ha atribuido el poder de actuar, la autoridad administrativa está impedida para hacerlo. Esta afirmación no es, sin embargo, absoluta. El principio es, en efecto, que la competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. Procede, recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:

"Art. 59.-1.La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

"Art. 124.- Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".

   El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.

   Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:

"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".

   La resolución N. 6362-94 de 1º de noviembre de 1994 de la Sala Constitucional señala al respecto:

""...la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por lo que, ante el vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes y necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador –y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones y potestades para ello...".

   El poder para actuar en un caso concreto y de una manera determinada puede ser, entonces, consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han asignado a un ente. Todo lo cual evidencia que no en todo supuesto, la competencia debe ser atribuida por ley.

B-. TITULARIDAD DE UNA COMPETENCIA DE PREVENCION

   Aplicando lo anteriormente señalado a la Comisión Nacional de Emergencia, procede afirmar que ésta es competente para ejercer los poderes que le hayan asignado las leyes y los reglamentos en la materia.Su ámbito de actuación, entonces, no deriva sólo de la ley, sino también del reglamento, que será válido en el tanto en que no atribuya potestades de imperio.

   ¿Atribuye la Ley competencia a la Comisión para realizar actividades de prevención?

   Pues bien, desde el punto de vista legal las competencias de la Comisión derivan de lo dispuesto en los artículos 4, 6 y 8 de la Ley N. 4374 de 14 de agosto de 1969, sus reformas y de lo dispuesto en la resolución N. 3410-92 de las 14:05 hrs. del 10 de noviembre de 1992 de la Sala Constitucional. Interesan particularmente los artículos 6 y 8. El primero de dichos numerales preceptúa:

"Créase la Comisión Nacional de Emergencias organismo que será responsable del planeamiento, dirección, control y coordinación de los programas y actividades de protección, salvamento y reconstrucción de las zonas de desastre, así declaradas de conformidad con el artículo 1º de esta ley".

   La Comisión es responsable del planeamiento, dirección, control y coordinación de las actividades de protección de las zonas de desastre. Debe, entonces, planear, dirigir, controlar y coordinar toda actividad que trate de la protección de las zonas de desastre. Dos aspectos importantes de este artículo están dados por los términos "actividades de protección" y "zonas de desastre". El término "protección" no tiene un contenido jurídico determinado, por lo que estima la Procuraduría que debe entenderse a partir de los fines que justifican la creación y funcionamiento de la Comisión de Emergencias y de las potestades que se le atribuyen.

   Es de advertir que la circunstancia misma de que la Ley diferencie entre "actividades de protección", "actividades de salvamento" y "actividades de reconstrucción" indica que la protección no significa necesaria o exclusivamente salvar personas o bienes, impedir que sufran daños o en su caso, reconstruir lo destruido. Por el contrario, existe una labor preventiva que tiende a evitar que las personas y bienes sufran daños por causa de la emergencia: se protege para evitar que sufran daños. Ciertamente, la emergencia no puede evitarse pero sí pueden atenuarse sus efectos, para lo cual se requiere una labor de prevención

   La circunstancia de que el artículo 8º de la Ley enfatice las funciones de la Comisión en orden a las labores de salvamento, no puede llevar a desconocer que también le atribuye una competencia en tareas de protección, máxime que el propio artículo 8, inciso a) se refiere a la acción de "defensa" en áreas "en peligro" y si un área está en peligro es porque puede ser víctima de una emergencia; de allí la diferencia entre "área afectada" y "área o zona en peligro". Toca a la Comisión planificar, organizar, controlar y coordinar la acción de prevención en las áreas que corren peligro de sufrir un desastre. E igual razonamiento procede a la luz del inciso c ) del citado artículo:

"c) Recomendar al Poder Ejecutivo, las medidas de orden y seguridad que deban tomarse en las zonas de peligro, para el resguardo de personas y bienes, y ejecutar por delegación suya, la imposición de tales medidas".

   Es de recordar, además, que la regulación jurídica de la Comisión de Emergencias y, en general, el tratamiento de las emergencias, debe realizarse no sólo a partir de la ley y de los reglamentos, sino también de lo resuelto por la Sala Constitucional, en su resolución N. 3410-92 de las 14:05 hrs. del 10 de noviembre de 1992. En dicha resolución, el Tribunal Constitucional se refirió en forma expresa a las labores de prevención que corresponden a la Comisión, estimando que -a pesar de la declaratoria de inconstitucionalidad- debía continuar realizándolas. Decidió la Sala:

"XXX.- Los proyectos emprendidos para promover sistemas físicos, técnicos y educativos para la prevención de desastres naturales, forman parte integral de la función del Estado y por ello, pueden continuar desarrollándose en el seno de la Comisión Nacional de Emergencia, pero bajo los trámites ordinarios del ordenamiento jurídico, salvo los que ya se hubieren realizado y que se enmarcan bajo el concepto de contrataciones o actividades de buena fe, en los términos de esta sentencia".

   Observamos que la Sala califica la actividad de prevención como función esencial del Estado y reafirma que dentro de él, esa función es desarrollada por la Comisión de Emergencias. Esa actividad, empero, debe ser realizada conforme los "trámites ordinarios del ordenamiento jurídico". Lo que implica que, de resultar necesario contratar personal o suministros, estas contrataciones deben sujetarse a la Ley de la Contratación Administrativa.

   Por otra parte, el Decreto N. 25216 de 7 de junio de 1996, artículo 6º, desarrolla la competencia de prevención de dicho Órgano en los siguientes incisos:

"Constituirán atribuciones y responsabilidades primordiales de la Comisión nacional de Emergencia:

a) Desarrollar y coordinar un Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres;

b) Planificar, organizar, controlar y coordinar las acciones de salvamento y defensa de las áreas afectadas o en peligro; (....).

g) Recomendar al Poder Ejecutivo las medidas de orden y seguridad que deban tomarse en las zonas de peligro, para el debido resguardo de personas y bienes, y hacerse cargo, directamente, de las medidas que sean necesarias en aquellos casos en que así expresamente lo autorizare el Poder Ejecutivo; (....).

i)Promover la identificación e investigación de las amenazas y situaciones potenciales de vulnerabilidad dentro del territorio nacional;

j) Promover la participación de la población en los procesos de prevención y atención de emergencias, y en las estrategias y desarrollo de los planes de emergencia;

k) Fomentar la formación ciudadana en materia de desastres;

l)Promover la creación y el fortalecimiento de los comités regionales y locales de emergencia;

m) Promover las relaciones que sean necesarias con universidades y organismos, nacionales e internacionales, públicos o privados, especializados en estas actividades o en campos específicos de investigación, con el propósito de ejecutar planes cooperativos, recibir capacitación o transferencia tecnológica".

   Lo que nos indica que el ordenamiento obliga a la Comisión a actuar antes de que la emergencia se presente y no sólo a actuar, sino esencialmente a planear y tomar acciones para evitar que si ésta se presenta, produzca daños en personas y bienes. Es por ello que en el dictamen N. 154-96 de 20 de setiembre de 1996, esta Procuraduría expresó:

"De los términos de la Ley y de los diversos reglamentos que han regido la Comisión, se desprende claramente que ésta tiene una competencia exclusiva en materia de planificación, prevención, coordinación de emergencias, así como realización de actividades necesarias para hacer frente a esas situaciones (artículo 6 de la ley)".

   Y es que la imprevisión, es decir el no prever que X situación puede producirse y actuar para evitarla, entraña un riesgo para la vida, salud y seguridad de las personas y los bienes de éstas y si se comprende que ninguna Administración Pública puede evitar que una calamidad pública se produzca, sí puede imputársele responsabilidad por no prever las consecuencias que esa calamidad genere. Considera, entonces, la Procuraduría que la disposición del artículo 6º del Reglamento es legal y tiene fundamento en los artículos 6 y 8 de la Ley. En consecuencia, procede concluir que el ordenamiento ha atribuido a la Comisión una competencia en materia de prevención.

   Ahora bien, es claro que esa función de prevención se ejerce respecto de las "emergencias", término que debe ser comprendido tomando en cuenta lo dispuesto por la Sala Constitucional en su resolución N. 3410-92 de 10 de noviembre de 1992. En lo que interesa, dicha sentencia indica:

"De manera que la norma constitucional bajo análisis, sanciona expresamente las circunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública", como las que pueden ser objeto de su propio tratamiento de excepción y que deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, como los terremotos y las inundaciones, o de la acción del hombre, como tumultos populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, previsibles, inevitables; se trata, en general, de situaciones anormales que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno.

De manera que la "emergencia" que ha contemplado el artículo 180 constitucional resulta ser un concepto jurídico indeterminado, porque no se determinan exactamente sus límites, precisamente a causa de que se está refiriendo a un supuesto de la realidad, que permite concreción o precisión al momento de aplicarse y que se opone, frontalmente, al concepto de la simple urgencia".

   De lo que se desprende que la Comisión no está obligada a realizar una labor de prevención respecto de situaciones que no se conforman con el concepto de emergencia y, por ende, que no está habilitada por el ordenamiento para sustituirse en el ejercicio de la competencia que ha sido asignada a otras organizaciones públicas. No todo riesgo configura una emergencia en los términos antes señalados; en consecuencia es el riesgo, el peligro provocado por la posibilidad de una conmoción interna, calamidad pública lo que debe ser prevenido por la Comisión.

   Se ha utilizado el término "no está obligada" porque el Considerando XXXI de la sentencia de repetida cita, señala que la Comisión puede realizar acciones para atender meras urgencias, pero que éstas también deben someterse a la legislación ordinaria, incluso en lo que atañe a procedimientos de contratación:

"XXXI Los demás asuntos administrativos, como el presupuesto anual de ingresos y egresos de la Comisión Nacional de Emergencia, la atención de emergencias locales menores, que aún constituyendo "estados de necesidad y urgencia", sólo afectan a pocas personas o bienes y que no ameritan una declaratoria de trascendencia nacional o regional, las ayudas directas del Estado en casos particulares, la forma de coordinar los esfuerzos de los entes públicos involucrados en la emergencia y en general, todo lo que sea necesario para el correcto funcionamiento del sistema integral de emergencias, se deberá regular conforme lo determine el legislador y los reglamentos que emita el Poder Ejecutivo".

   Es claro que situaciones como la que se indica en su consulta pueden configurar situaciones de urgencia, pero que no adquieren el carácter de lo que para la Sala Constitucional califica como emergencia.

   Es de advertir, además, que el supuesto de incompetencia de la Comisión para actuar en situaciones de "urgencia" provocadas por imprevisión, negligencia, dolo no significa un desconocimiento de los derechos que a esas personas o a los propietarios de los bienes les asiste. Simplemente, la tutela y protección de esas personas y bienes ha sido confiada por el ordenamiento a otras organizaciones. Corresponderá por ejemplo, al Ministerio de Salud declarar inhabitable un inmueble cuando no reúna las condiciones necesarias para ser habitado; a las municipalidades velar porque las construcciones que se hagan en el Cantón respectivo reúnan las condiciones correspondientes en cuanto a requisitos técnicos y calidad de construcción. Ibid. Para el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, etc. Si cada entidad cuya competencia incide en la materia, actúa como lo prevé el ordenamiento, podría descartarse que se presente una "situación de urgencia" que ponga en peligro personas y bienes.

CONCLUSION:

   De lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a) La Comisión Nacional de Emergencias tiene entre sus competencias el poder-deber de realizar acciones de prevención, que protejan las personas y bienes, en situaciones de peligro.

b) Esas situaciones de peligro están enmarcadas dentro del concepto de "emergencia" y, por ende, deben originarse en los motivos que constitucional y legalmente causan una situación de emergencia o, como ha dicho la Sala Constitucional "estado de necesidad y urgencia".

   De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

CC. Msc. Ing. Rafael Villalta Fernández

Director General

Comisión Nacional de Emergencia