C-017-94

San José, 26 de enero de 1994

Sr.

Lic. Carlos Múñoz Vega

Ministro de Hacienda

S.D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DM-019-94 de 7 de enero del presente año, recibido en este Organismo el 11 del mismo mes, mediante el cual consulta sobre la posibilidad de mantener a servidores públicos el derecho a percibir sumas por concepto de gastos de representación personales. Se considera que dichos funcionarios tienen un derecho adquirido que prevalece frente a la norma que lo suprime.

Circunstancia que obliga a referirse a la naturaleza de esa remuneración y a su eficacia frente al cambio normativo operado.

I-. UNA REMUNERACION DE CARACTER SALARIAL

Los gastos de representación constituyen una asignación complementaria del sueldo que perciben ciertos funcionarios (generalmente los que ocupan puestos en la Alta función pública) para facilitar el desempeño del cargo con el decoro que las circunstancias demanden y que puedan brindar atención oficial a otras personas; es decir, para cubrir gastos de carácter personal originados por el desempeño del puesto.

Se ha discutido en doctrina y jurisprudencia (judicial y administrativa) la naturaleza de los gastos de representación.

Como es sabido, los gastos de representación pueden ser personales o bien, institucionales.

Se considera que los gastos de representación son personales cuando se acuerdan como una suma fija, generalmente mensual, no sujeta a liquidación. En virtud de lo cual, el monto previsto por este concepto queda en poder del funcionario que dispone de él y lo disfruta sin que para tal efecto deba presentar comprobantes. En ese sentido, el gasto de representación se establece en favor del funcionario. Tal es la situación que normalmente se presenta en el Gobierno Central.

Por el contrario, los gastos de representación son institucionales cuando no constituyen una remuneración fija, sino una contraprestación ocasional, sujeta a liquidación con presentación de las facturas correspondientes. Se trata de erogaciones que hace al Estado para resarcir a un funcionario de los gastos concretos en que haya incurrido con motivo de la función desempeñada, pero sin que pueda considerarse que la previsión de una cantidad X origine el derecho del servidor a percibirla.

Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de esos emolumentos, la jurisprudencia de los Tribunales laborales señala que en la medida en que dichos gastos sean personales tienen naturaleza salarial, y como tal constituyen una asignación complementaria del salario; un accesorio en virtud de la función desempeñada y a efecto de cubrir las erogaciones exigidas por el desempeño del cargo (Así, Tribunal Superior de Trabajo, N. 955 de las 13:00 hrs. del 8 de octubre de 1992). Dicha naturaleza se encuentra también amparada en la resolución de la Sala Constitucional N. 550-91 de las 18:50 hrs. del 15 de marzo de 1991. Consideró el Tribunal Constitucional:

"Es precisamente el hecho de que la asignación y los gastos de representación acordados por el artículo 2° párrafo 1° de la Ley constituyen conjuntamente la remuneración o salario de los diputados, lo que hace que esas disposiciones no sean inconstitucionales, ya que, de lo contrario, constituirían privilegios o ventajas ajenos a la prestación misma de su servicio y, por ende, caerían en las mismas prohibiciones a las que se refirió la sentencia dicha N. 969-90".

Cabalmente, por esa naturaleza salarial, el Tribunal anula la disposición que establecía el carácter no salarial de las dietas y de los gastos de representación de los señores diputados.

En cuanto a criterios administrativos, tenemos que la Contraloría General de la República ha afirmado que:

"...el rubro de gastos de representación sí constituyen (sic) parte del salario del servidor en caso de tratarse de sumas fijas no sujetas a liquidación posterior, (véase el oficio 16226 de 22 de diciembre de 1992, entre otros). Asimismo, si se conceden en forma ocasional al servidor y sujetos a liquidación, carecerán de naturaleza salarial" (Oficio 2974 de 16 de marzo de 1993, dirigido al señor Presidente de la República y el Ministro de la Presidencia).

Ese mismo criterio ha sido sostenido por este Órgano Consultivo. Puede citarse al respecto, por ser uno de los más recientes, el dictamen número C-137-92 de 28 de agosto de 1992, que señala que los citados gastos están sujetos al pago del Impuesto sobre la Renta.

La diferencia de naturaleza de los gastos de representación es importante porque permite determinar si su disfrute por el beneficiario constituye un derecho incorporado en su patrimonio.

II-. UNA REMUNERACION QUE INGRESA AL PATRIMONIO

Se afirma que existe un derecho adquirido a recibir gastos de representación no sujetos a liquidación. Lo que nos obliga a examinar dicho punto y las posibles consecuencias de la modificación normativa.

A-. Se está en presencia de un "derecho adquirido"

Como ha señalado la Procuraduría en otras ocasiones (entre ellas, dictamen C-065-92 de 13 de abril de 1992), el concepto de "derecho adquirido" es equívoco y controversial. Sin embargo, puede entenderse que son derechos adquiridos los "adquiridos" en firme por la vigencia de una norma, sentencia judicial, convención, etc., que en virtud de su firmeza se incorporan al patrimonio del beneficiario. Por lo que puede comprenderse por tales:

"...todos aquellos comprendidos dentro del conjunto de bienes de una persona, considerados éstos, como una universalidad jurídica". Sala Constitucional, N. 351-91 de las 16:00 hrs. de 12 de febrero de 1991.

Para que estén comprendidos dentro del patrimonio de la persona deben ser válidamente constituidos y haber sido consolidados al amparo de una determinada legislación. Ello implica, en nuestro caso, que debe existir una norma de rango legal que autorice expresamente a determinados funcionarios a recibir la remuneración con las características antes señaladas. En el tanto en que ello sea así, procede concluir que constituyen parte del patrimonio del servidor las remuneraciones salariales establecidas por la ley en su favor.

Consecuentemente, en tanto parte del patrimonio, el salario establecido por un acto válido conforme al ordenamiento, no puede ser modificado por vía general.

Lo que significa que el percibir gastos de representación personales constituye, para el funcionario beneficiado, un derecho adquirido. Lo que no sucede respecto de los gastos de representación institucionales, que por no formar parte de la remuneración del funcionario, no ingresan a su patrimonio.

Lo anterior implica que si normas jurídicas anteriores establecieron que ciertos puestos serían remunerados adicionalmente por una suma por concepto de gastos de representación personales, ese derecho ha ingresado en el patrimonio del funcionario y subsiste a los cambios de naturaleza del régimen en el tanto se ocupe el puesto correspondiente y por el monto que haya ingresado al patrimonio. De lo contrario se le menguaría al beneficiario su remuneración salarial, en la medida en que ésta comprendía una suma fija, de la que disponía a su entera discreción y que formaba parte del patrimonio; mientras que al pasar a ser gastos institucionales, sólo se devengarán los gastos efectivamente incurridos en atención a otras personas, aspecto que también queda sujeto a fiscalización.

B-. Dicho derecho se mantiene a pesar de los cambios

El cambio de naturaleza de los gastos de representación deriva, en criterio de esta Procuraduría, de la última frase de la Norma General N.4 del Presupuesto en vigencia, que constituye una adición respecto de las Normas Generales de los Presupuestos de años anteriores.

La frase en cuestión establece:

"...Los funcionarios que hayan venido disfrutando de gastos de representación deberán cumplir con los procedimientos establecidos por la Contraloría General de la República".

La citada frase no establece que los gastos de representación dejarán de ser girados como una suma fija y periódica. Pero en la medida en que el funcionario debe cumplir con los procedimientos de fiscalización establecidos por el Órgano Contralor, eso significa una modificación en la percepción y disfrute de los gastos. Especialmente, porque el funcionario debe dar cuenta de las erogaciones incurridas y, aunque no se diga expresamente, eso conlleva la eliminación del derecho a percibir el gasto de representación con carácter salarial. Lo que implica una reforma en la naturaleza de la remuneración que accesoriamente se recibe.

Ese cambio de naturaleza de los gastos de representación, dispuesto normativamente y la sujeción a los procedimientos establecidos por la Contraloría General de la República, implicarían -como se dijo- una alteración de la situación patrimonial de los funcionarios que devengaban gastos de representación personales.

Situación amparable por el ordenamiento en tanto que la percepción tenga origen en la ley; por lo que de conformidad con el artículo 34 de la Constitución, debe concluirse que la frase antes transcrita de la Norma General N. 4 no les es aplicable. Por el contrario, se aplicará a quienes ocupen los puestos correspondientes, a partir de la vigencia de la nueva norma.

CONCLUSION:

De lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Los funcionarios que con anterioridad a la vigencia de la Ley de Presupuesto para 1994 devengaban -por disposición legal- gastos de representación personales tienen un derecho adquirido a percibir las sumas correspondientes devengadas como sumas fijas y periódicas, en tanto ocupen los puestos correspondientes.

2-. La nueva disposición en orden a la naturaleza de los gastos de representación rige para quienes ocupen los cargos respectivos a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Presupuesto para 1994.

Del señor Ministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

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