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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 087
 
  Dictamen : 087 del 04/06/1997   

C-087-97


San José, 4 de junio de 1997


 


Señor


Ing. Rodolfo Silva Vargas


Ministro de Obras Públicas y Transportes


S. O.


 


Estimado señor:


 


   Con la aprobación del Procurador General Adjunto me refiero a su consulta, planteada mediante oficio número 971922 de 7 de febrero de este año.


 


OBJETO DE LA CONSULTA


 


   Se requiere pronunciamiento:


  


   "...sobre procedimiento para reinstalación y/o demolición de Vallas Publicitarias ilegales en terrenos privados."


           


   Y se precisa en el oficio indicado:


 


"...es indispensable establecer el procedimiento legal a seguir para demoler o reinstalar dichas estructuras en fundos privados.


En este sentido es claro que el artículo 45 de nuestra Constitución Política prescribe que la propiedad es inviolable sino es por interés público legalmente comprobado, por lo que el eventual ingreso de nuestros funcionarios podría ser inconstitucional, pues es criterio reiterado de la Sala Constitucional la inviolabilidad de la propiedad privada, por ser precisamente una garantía de rango constitucional, al respecto véanse entre otros los Votos Nº 4266-93 y 5097- 93.


Asimismo, es claro que la Administración Pública debe actuar sometida a nuestro ordenamiento jurídico, tal y como lo estipulan los artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública, por lo que no pretendo desconocer de ninguna forma toda esta normativa, sin embargo, cualquier acto para fiscalizar lo ya indicado podría acarrear responsabilidades -incluso penales- a nuestros funcionarios por lo que es indispensable su criterio al respecto. Todo a pesar de que el numeral 19 de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 y sus reformas establece que no se podrán hacer construcciones o edificaciones frente a las carreteras existentes o en proyecto sin la previa autorización de este Ministerio.


Por esta circunstancia es indispensable recalcar el interés de esta Institución en fortalecer la fiscalización de las vallas publicitarias, ya que las empresas que se dedican a esta actividad mercantil se han aprovechado de esa situación para instalar esas estructuras sin el permiso correspondiente y para desacatar las medidas de estas, pero -insisto- al encontrarse en terrenos privados nos hace actuar en forma muy prudente, no obstante que el artículo 30 del Reglamento de Instalación de Vallas Publicitarias Decreto Ejecutivo Nº 21671-M.O.P.T. (publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº227 del 25 de noviembre de 1992) dice que este Ministerio puede cancelar los permisos por diferentes motivos, previo plazo de 15 días hábiles para que el rótulo o la valla sea retirado, sin embargo de no actuar la empresa -que es lo normal- se nos imposibilita el ingreso a dichos fundos por las limitaciones arriba indicadas, pues presuntamente violentaríamos el derecho de la propiedad privada de los dueños de los terrenos donde se encuentran las vallas, quienes por lo general se oponen a que mis colaboradores entren a sus fundos.


 


Toda esta relación fáctica y normativa descrita, nos obliga a actuar para cumplir en especial el citado Decreto (se encuentra vigente y no ha sido impugnado), y es aquí donde me encuentro en una disyuntiva, pues si se procede conforme al Reglamento eventualmente se podría incurrir en los ilícitos de Abuso de Autoridad y/o Violación de Domicilio; en caso contrario, o sea seguir tal y "como se ha fiscalizado" esta actividad sería el tipo penal de Incumplimiento de Deberes el que nos podría responsabilizar..."


 


PRONUNCIAMIENTO


 


A. La Potestad de Policía


 


1. El concepto en la doctrina


 


   La elaboración doctrinaria atribuye al contenido de esta potestad diversas especificidades (1), todas, sin embargo, tienen un mismo elemento de referencia: el efecto limitante en los derechos constitucionales en función del interés público. Por ello, ya sea que se analice como conjunto de reglas, como forma de actividad o, bien, en relación con los agentes o funcionarios públicos que se encargan de ejecutar las reglamentaciones restrictoras (2), dicha proyección concreta es lo que verdaderamente determina el contenido de esta potestad, la cual, en forma congruente explica Dromi diciendo:


 


"...Las limitaciones a los derechos individuales, en razón del interés público, se denominan policía y poder de policía. Dentro de la función administrativa, se inserta una modalidad de obrar, de contenido "prohibitivo y limitativo", llamada policía. Dentro de la función legislativa, se incorpora una modalidad reglamentaria de derechos, llamada poder de policía...tanto la "policía" como el "poder de policía" se reducen en su régimen jurídico íntegramente al previsto por el derecho público (administrativo, constitucional y fiscal) para el actuar administrativo y legislativo del Estado. No hay especificidad jurídica de medios ni de fines que justifique una especificidad de principios y formas jurídicas. Por ello su estudio está más vinculado a las limitaciones a los derechos, y límites a las limitaciones, que vinculado a un pretendido sistema jurídico policial autónomo..."(3)


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(1) Véase Issa, Henry y Arias, María Gerarda. Derechos humanos en el sistema penal Editorial Universidad Estatal a Distancia, San José, 1996, págs.. 55 y sigts.


(2) Ideas conceptuales desarrolladas por Benoit, Francis Paul en El Derecho Administrativo Francés. Instituto de Estudios Administrativos, 1977, págs. Págs. 897 y sigts…


(3) Dromi, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1987, Tomo 2, pág.37.


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   Es claro que la Administración Pública tiene como uno de sus cometidos la protección de la seguridad de las personas y las cosas y, derivado de esa finalidad el poder de controlar y fiscalizar la actividad privada de los particulares, dentro de los límites que determina el mismo Ordenamiento Jurídico.


 


2. El concepto de "Poder de Policía" en nuestro ordenamiento


 


   Según lo ha definido la Sala:


 


"...las medidas que el Estado adopta para proteger la sociedad su organización moral, política, social y económica, son de interés público social, y se manifiesta por medio del llamado "Poder de Policía", entendido como la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales; o mejor aún, como "el derecho incontrovertible de toda sociedad jurídicamente organizada, esencial a su propia conservación y defensa, y pertenece a todo gobierno constituido para asegurar el logro de los fines sociales mediante el uso de los medios que a ese efecto sean adecuados", como lo define la doctrina del Derecho Administrativo. En su sentido más amplio, el Poder de Policía comprende las medidas tendientes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad públicas, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma..."(Sentencia Nº5547-95, de las quince horas nueve minutos del once de octubre de mil novecientos noventa y cinco - El uso de la negrita no se hace en el texto original).


 


3. Las limitaciones de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento


 


   La legitimidad de las restricciones de los derechos en función del bien común es un fenómeno normativo de aceptación generalizada.


   En nuestro derecho positivo encontramos expresada la voluntad legislativa limitante referida a diversas áreas de la vida civil. Voluntad cuya legitimidad ya la Sala Constitucional ha tenido oportunidad de examinar en múltiples ocasiones.


 


a. Según la jurisprudencia constitucional


 


   Las dudas que plantea el órgano consultante tienen como realidad referencial la protección de derechos fundamentales, entre ellos, especialmente, el derecho de propiedad. En consecuencia, es importante considerar que reiteradamente la Sala se ha pronunciado sobre la posibilidad de la limitación de los derechos fundamentales, dentro de los límites de la razonabilidad. En este sentido, y con referencia específica a la libertad de comercio y al derecho de propiedad consideramos de trascendencia, entre otras, las resoluciones que, a continuación, se transcriben, en forma parcial.


 


a.1. Sobre los límites intrínsecos de los derechos fundamentales


 


"...III. Tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional han señalado que los derechos fundamentales pueden ser objeto de limitaciones en lo que a su ejercicio se refiere, como se indicó en la sentencia número 3173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres en que esta Sala expresó:


 


"Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites intrínsecos a su propia naturaleza. Estos límites se refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino únicamente, de precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión.


 


Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuales no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislado para imponerlas en determinadas condiciones.


 


II. Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral", concebida como el conjunto de principios y creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofenda gravemente a la generalidad de sus miembros- y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones y los derechos fundamentales..."..."(Sentencia Nº4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto del año en curso, jurisprudencia reiterada en, entre otras resoluciones, el voto Nº6273-96, de las quince horas treinta minutos del diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y seis.).


 


a.2.Sobre los límites de la libertad de industria y comercio


 


"I. Alega el accionante que las normas impugnadas resultan contrarias a las disposiciones constitucionales, específicamente el artículo 46, por cuanto es prohibido cualquier acto que amenace o restrinja la libertad de comercio, aunque fuere originado en una ley. De este modo, se crea un haz intangible de libertades y atributos del empresario para el manejo de su negocio o actividad comercial, y prohíbe al legislador dar potestades a la Administración, que sean incompatibles con un núcleo irreductible de derechos y facultades del ciudadano, cuando quiera emprender o trabajar en una determinada actividad, núcleo que no sólo debe existir o darse, sino que, a su vez, no puede ser disminuido so pena de que se produzca la cesación o inexistencia de dicha garantía constitucional.


 


Además -alega que- las normas impugnadas restringen, de alguna mera la propiedad privada, siendo que tales no fueron aprobadas mediante votación calificada...Sin embargo, como lo ha expresado esta Sala en reiteradas ocasiones, la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto-precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad que impone una carga tributaria para colaborar con los gastos públicos...por ello, el cierre de negocios comerciales dispuesto en ellas no resulta inconstitucional, ya que cualquier persona puede desarrollar su comercio libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley, y lo haga cumpliendo las exigencias para el comercio de que se trate (ver entre otras en este sentido, la resolución número 1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y uno..."(Sentencia Nº0143-94 de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro, reiterada en, entre otras resoluciones, el voto Nº6273-96, de las quince horas treinta minutos del diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y seis).


 


a.3. Sobre los límites del derecho de propiedad


 


"...IV. EVOLUCION DEL CONCEPTO DE LIMITACION A LA PROPIEDAD PRIVADA. Con fundamento en lo anterior, cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que la esencia misma del orden jurídico es articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido por la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada y para la utilidad social en el caso de la propiedad pública...el sistema de limitaciones externas de la propiedad conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional... Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad privada no son indemnizables... Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos-, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no sólo su destinatario, sino también el supuesto hecho de aplicación de la misma..." (Sentencia Nº4205-96, ya citada).


 


 


"...Tradicionalmente se ha dicho que el derecho de propiedad pertenece a la categoría de derechos de la persona, en cuanto forma parte de una comunidad socio- económica. Esta categoría otorga a los particulares una serie de derechos que les permite desarrollarse, por una parte, como empresarios y, por otra, como beneficiarios de una serie de prestaciones que le brinda el Estado, con el fin de buscar un equilibrio social adecuado. Pero ese derecho, está integrado por una serie de regulaciones normativas, cuya característica esencial es el establecimiento de prohibiciones o la imposición de deberes a sus titulares, sobre todo en relación con el ejercicio de facultades o poderes que integran ese derecho (uso, transformación, usufructo, disposición, etc.). Por tanto, tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado...Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio-económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho a la propiedad no escapó a tal situación..." (Sentencia Nº 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco).


 


b. Sobre la trascendencia de las regulaciones de la actividad publicitaria en relación con la seguridad en las vías públicas


 


   El Estado debe garantizar la promoción y el respeto de los derechos fundamentales.


   Las vías públicas constituyen un instrumento de gran trascendencia para la promoción y protección de la mayoría de los derechos fundamentales, aún más, la vida en sociedad no puede concebirse con prescindencia de las vías públicas. Consecuentemente, el Estado debe no sólo garantizar la libertad de tránsito en igualdad de condiciones, sino, correlativamente, la seguridad en el uso de las vías públicas, en resguardo tanto de los bienes materiales como de la integridad física de las personas, y sobre todo de este último y fundamental bien jurídico.


   El derecho a la vida es un derecho fundamental cuya relevancia se hace manifiesta no sólo ( y no tanto) en cuanto se garantiza constitucionalmente sino, en cuanto que, por sí mismo es de tutela pública imprescindible y previa para el amparo y goce de cualquier otro derecho.


   Respecto a este bien, el Estado no sólo debe proveer los mecanismos para su defensa y garantía sino que está obligado a velar directamente, en forma inmediata, ejerciendo el Poder de Policía.


   Dentro de este marco, el control de la publicidad en función de la seguridad en las vías públicas, adquiere extrema importancia pues es la vida, la integridad física, emocional y psíquica de las personas lo que ingresa en el terreno del riesgo, cuando se trata del uso de dichas vías. El Estado no sólo debe proveer de vías de comunicación sino que, igualmente, debe garantizar la seguridad en el uso de esas vías y para ello debe tomar los recaudos necesarios.


   Es comprobable, aplicando las reglas de la sana crítica (de la lógica, la psicología y la experiencia), que dos de los factores fundamentales para el tránsito seguro (como peatón o como conductor) sobre una vía pública lo son la visibilidad sobre la vía y la atención o concentración en relación con el desplazamiento que se hace. Y es la concurrencia de estos factores, precisamente, la que se menoscaba con una actividad publicitaria, dirigida a quienes transitan por dichas vías, dejada al mero arbitrio del interés económico en formar la personalidad consumista.


   Por lo demás, las regulaciones concernientes a la actividad publicitaria, proveen a la garantía del disfrute de un bien público: el medio ambiente.


  


   Dentro del tema de los límites del derecho de propiedad, la Sala se ha pronunciado reiteradamente sobre la existencia de un derecho fundamental a la protección y disfrute del medio ambiente. Así, en la sentencia Nº5893-95 de fecha ya indicada, entre otras resoluciones, en la que consideró:


 


"...Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras. Así por ejemplo, en la Conferencia de Estocolmo se afirma que "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras." No debe perderse de vista que el suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje CONFORMAN EL MARCO AMBIENTAL SIN EL CUAL LAS DEMANDAS BÁSICAS COMO ESPACIO VITAL, ALIMENTACIÓN, ENERGÍA, VIVIENDA, SANIDAD Y RECREACIÓN SERÍAN IMPOSIBLES..." (El uso del subrayado y las mayúsculas no se hace en el texto original).


 


B. El ejercicio de la Potestad de Policía en relación con la seguridad en las vías públicas


 


   El Ordenamiento se ocupa en forma expresa de lo concerniente a la existencia, permanencia y condiciones de eficiencia y seguridad de las vías públicas.


 


   En este sentido, entre otros imperativos importantes, el Legislador dispuso, mediante el artículo 19 de la Ley Nº5060 (Ley General de Caminos Públicos):


 


"No podrán hacerse construcciones o edificaciones de ningún tipo frente a las carreteras existentes o en proyecto sin la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ni al frente de los caminos vecinales y calles sin la aprobación escrita de la Municipalidad correspondiente. Las Municipalidades coordinarán los alineamientos frente a los caminos vecinales con el Ministerio quien será el que establezca la política, más conveniente al interés público. En las carreteras de acceso restringido o unidireccional, los colindantes sólo podrán tener acceso a la carretera en los sectores previamente señalados para ese fin o mediante caminos marginales aprobados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Las personas que incumplan el presente artículo estarán sujetas a las multas que indique la presente ley y tendrán un plazo improrrogable de 15 días para quitar por su cuenta la obra realizada, transcurridos los cuales el Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá eliminar las construcciones hechas, sin que por tal motivo tenga que reconocer suma alguna por daños y perjuicios..."


El Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá quitar, e inclusive decomisar, poniéndolo a la orden de las autoridades competentes, cualquier bien que se encuentre dentro del derecho de vía con el propósito de hacer uso indebido de éste. Lo ordenado por el Ministerio se notificará mediante aviso publicado en el Diario Oficial. Si los que estrechan o hacen uso impropio del derecho de vía son propietarios de establecimientos comerciales o industriales, el Ministerio podrá además, pedir a las autoridades administrativas correspondientes la cancelación de la patente y el cierre del establecimiento y éstas cumplirán debidamente esa gestión. La sanción quedará sin efecto una vez que el responsable pague la multa e indemnice convenientemente al Estado los daños y perjuicios que hubiere causado a los bienes públicos.


Las lecherías situadas a la orilla de vía pública, deberán proteger las secciones de vía por donde pase el ganado en su movimiento diario con empedrados bien hechos o por cualquier otro medio adecuado que apruebe el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


Los expendios de gasolina deberán tener, dentro del área de su propiedad, una sección de estacionamiento de vehículos y sus propietarios estarán obligados a reparar por su cuenta el pavimento que resulte dañado al frente del negocio como consecuencia de su comercio.


Los postes utilizados en la transmisión de fuerza eléctrica y los que soporten hilos telegráficos o telefónicos, no podrán colocarse a una distancia menor de seis metros del centro de los caminos. Los que estuvieren colocados a menor distancia u obstaculicen futuras ampliaciones, deberán ser trasladados en cuento se produzca requerimiento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades. Para la colocación de una nueva postería para la trasmisión de fuerza eléctrica o para telégrafos o teléfonos, se debe pedir autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o a la respectiva Municipalidad, según se trate de carreteras o caminos vecinales.


De no cumplirse el requerimiento del Ministerio, este podrá hacer los trabajos que sean necesarios por su cuenta cobrando al responsable el valor de aquéllos más de un 50% como recargo, sin perjuicio de la multa que fuere aplicable."


 


   En igual sentido y con referencia específica y expresa a la seguridad en las vías públicas, el legislador también dispuso, dentro de la "Ley de Tránsito por vías públicas y terrestres", y en lo que interesa:


 


"Artículo 1. La presente ley regula... Igualmente, regula todo lo relativo a la seguridad vial...


 


Artículo 2. La ejecución de esta ley compete al Ministerio de Obras Públicas y Transportes...


 


Artículo 205. Los anuncios y rótulos colocados con fines publicitarios en los terrenos adyacentes a las vías públicas y en lugares que puedan afectar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica, sólo pueden colocarse fuera del derecho de vía de la carretera y en estricto apego a lo que dispone el reglamento en esta materia..."


 


a. La competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes


 


   La ejecución de las normas mediante las cuales se regula esta potestad en cuanto la seguridad en el uso de las vías públicas, con relativas salvedades (en beneficio de las potestades municipales), es encargado por el Legislador al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, tanto en relación con lo que es el tránsito mismo de vehículos y peatones como en relación a condiciones materiales específicas que determinan la seguridad de las vías mismas como medios de comunicación.


 


   Es claro que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con la excepción dicha, es el órgano que tiene la competencia en relación con la seguridad en las vías públicas y, consecuentemente, no sólo tiene el deber vigilar y fiscalizar el cumplimiento de las reglamentaciones propias de la materia sino, igualmente, el deber de hacer cumplir, en forma directa, la Ley. Competencia que, además de la atribución que se hace en el artículo 2 de la "Ley de Tránsito por vías públicas y terrestres", y en lo que interesa, se define en el Decreto Ejecutivo Nº21671-MOPT, en el que, en lo que interesa, se dispone:


 


"Artículo 1º.- El presente reglamento tiene por objeto regular todo lo concerniente a la instalación, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, avisos en terrenos privados, terrenos adyacentes a los derechos de vía de las carreteras al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, quien será la única autoridad competente en esta materia, atendiendo la distribución de competencias del artículo 1º de la Ley General de Caminos Públicos y el Reglamento Nº 13041 sobre la clasificación funcional de los caminos públicos..."


 


b. La Legalidad del Procedimiento para reinstalación o demolición de vallas publicitarias ilegales en terrenos privados


 


   Como ya advertimos, las limitaciones a los derechos fundamentales se encuentran autorizadas implícitamente por la misma Constitución. Ello, previo cumplimiento del debido proceso. Este debido proceso lo encontramos regulado en lo fundamental, en el mismo artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos y desarrollado en el Decreto Ejecutivo Nº21671-MOPT, en el que se dispone:


 


b.1.Desarrollo normativo de las restricciones legales en ejercicio de la Potestad de Policía en relación con la "...instalación, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, avisos en terrenos privados..."


 


   En lo que interesa para el objeto de este pronunciamiento, se dispone en el Decreto Ejecutivo Nº 21671-MOPT


 


"Artículo 1º.- El presente reglamento tiene por objeto regular todo lo concerniente a la instalación, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, avisos en terrenos privados, terrenos adyacentes a los derechos de vía de las carreteras al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, quien será la única autoridad competente en esta materia, atendiendo la distribución de competencias del artículo 1º de la Ley General de Caminos Públicos y el Reglamento Nº 13041 sobre la clasificación funcional de los caminos públicos; además su espíritu es proteger la inversión, promover la seguridad y el valor recreacional del usuario de las carreteras y sobre todo para preservar la belleza natural del paisaje..."


 


Artículo 2º.- La instalación y colocación de anuncios y rótulos en los terrenos adyacentes al derecho de vía de las carreteras y caminos públicos, a excepción de las calles dentro del cuadrante de un área urbana, en aquellos lugares que por su especial situación afecten la visibilidad y seguridad, se regirán por las disposiciones del presente Reglamento. Para la instalación, construcción, relocalización, traslado y exhibición de casetas, anuncios o rótulos por parte de personas públicas o privadas a excepción del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en las fajas de doscientos (200) metros de ancho, adyacentes a ambos lados de la línea centro de las carreteras y caminos o en aquellos lugares que en alguna forma tengan incidencia sobre la seguridad o la visibilidad se requerirá permiso de dicho Ministerio.


...


Artículo 4º.- El permiso se otorgará hasta por tres años, transcurridos los cuales podrá solicitarse su renovación. El permiso será otorgado a la estructura y en ella se debe adherir la placa con el número asignado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


Cada vez que se sustituya el anuncio manteniendo la estructura, deberá notificársele por escrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes con la presentación del nuevo diseño para su aprobación.


El incumplimiento de esto último será suficiente para que el Ministerio deje sin efecto la autorización dada a la estructura, lo que originará el acto de destrucción de la misma por los trámites establecidos.


 


Artículo 5º.- El interesado en el otorgamiento del permiso a que se refiere el artículo anterior, deberá dirigirse al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Dirección General de Ingeniería de Tránsito, presentando:


a) Solicitud escrita debidamente autenticada por un abogado si no es el interesado o representante legal con poder suficiente quien la presenta:


b) Descripción detallada del anuncio o rótulo, con indicación de la clase o tipo de medidas, ubicación, lectura, iluminación, distribución de cargas, estructura y demás características del mismo.


c) Localización exacta, con señas si es necesario, del sitio donde se proyecta colocar, instalar, reconstruir o trasladar el anuncio, señalando la altura media del terreno sobre la vía pública y la distancia libre a cada lado del sitio escogido para la erección.


d) Planos o croquis acotados de las estructuras y los dibujos con todos los detalles y especificaciones de los materiales que se vayan a emplear, las uniones, los anclajes, etc.


En zonas urbanas sólo se autorizará el empleo de metal y poste de concreto en el levantamiento de estructuras. El uso de maderas tratadas con preservantes o no, sólo se autorizará en zonas rurales y especialmente cercanos al mar.


e) Autorización escrita del propietario del inmueble dentro del cual se instalará el anuncio o rótulo en su caso, manifestando su aquiescencia para que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes lleve a cabo la inspección que estime conveniente o retire el anuncio o el rótulo por razones de incumplimiento del permisionario o por causas de interés público comprobadas.


 


Artículo 6º.- El tamaño de los rótulos o anuncios se determinará con base en el área comprendida dentro del perímetro exterior del texto del rótulo.


Cuando el anuncio o rótulo contenga aditamentos de iluminación u otra clase de figuras para enmarcar las letras que formen parte del rótulo en sí, su área será aquella dentro de la cual estén incluidos tales aditamentos o figuras.


El tamaño máximo de cada valla será de veintisiete (27) metros cuadrados, si está colocada hasta los 60 (sesenta) metros a partir de la línea centro de la carretera a ambos lados de ella y un mínimo de 10 metros fuera de la línea del derecho de vía.


El Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá autorizar la colocación de rótulos con tamaños superiores a los establecidos anteriormente, en zonas que considere de fácil conducción y donde no se entorpezca la visibilidad, tanto del paisaje como de la carretera misma, siempre fuera del derecho de vía. Esos rótulos más grandes que el tipo (3 m. por 9 m.) se podrán autorizar hasta en un 10% del número que cada empresa tiene autorizados en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que las dimensiones máximas superen 64 m2 (sesenta y cuatro metros cuadrados).


 


Artículo 7º.- Todo anuncio o rótulo que por sus dimensiones y/o posición se considerará peligroso por las cargas a que esté sometido, por la carga que este represente en caso de que se coloque sobre construcciones existentes u otras razones de seguridad semejantes, podrá requerirse para su autorización la aprobación de planos y diseño de parte de un profesional responsable en Ingeniería Civil o Mecánica. Los anuncios o rótulos deberán estar adheridos a los edificios o donde su instalación permita, por medio de anclajes de metal, pernos o tornillos de expansión. No se permitirá que sean clavados a listones incrustados en la mampostería u hormigón.


 


Artículo 8º.- No se considerará alteración, la sustitución de partes removibles o la pintura de un rótulo o anuncio que haya sido autorizado.


 


Artículo 9º.- Los anuncios, rótulos o vallas frente a carreteras, podrán instalarse, con una densidad máxima de 20 rótulos por kilómetros en el caso de las carreteras de acceso restringido y de 40 rótulos en las demás, en cualquiera de las disposiciones siguientes: individuales o dos en V (tándem, horizontal o vertical), con un rótulo por cara o en doble tándem (4 en V) con dos rótulos por cara, debiendo respetarse los tamaños máximos establecidos para cada franja en el artículo 6. En cualquier caso, la separación mínima entre conjuntos de rótulos no será menor de 50 m. en los casos de las carreteras de accesos restringidos y de 25 m. en las demás.


 


Artículo 10.- Los rótulos ofreciendo en venta o alquiler la misma propiedad en donde se encuentran instalados, no excederán el tamaño de 1,80 x 2,70 metros.


 


Artículo 11.- Los rótulos o anuncios, ubicados en las zonas de retiro de las carreteras, establecidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, no pondrán tener iluminación intermitente. Podrán tenerla aquéllos que se encuentren en las zonas de retiro, calles o carreteras nacionales que crucen poblaciones y frente a caminos públicos siempre que se localicen a una distancia que no afecte la seguridad del tránsito.


 


Artículo 12.- En edificaciones situadas frente a vías o carreteras clasificadas como de acceso restringido, se observarán, además, las siguientes normas:


a) La instalación de rótulos sobre o bajo alero se hará con la parte interior de rótulo a una distancia mínima vertical de 2,50 metros desde el nivel del terreno o piso; y en los balcones fijados totalmente en ellos. La instalación de rótulos en pretiles de hormigón o mampostería, no podrán exceder, de 2,60 metros de altura, no se extenderán sobre el nivel superior del pretil.


b) En establecimientos comerciales se podrán instalar rótulos frente a la carretera. Cuando se trata de rótulos a nivel de techo, la parte inferior de los mismos deberá estar a una distancia mínima vertical de 2,50 metros desde el nivel del terreno o piso.


c) Como excepción a las presentes disposiciones, se podrá autorizar la colocación de rótulos y avisos en las casetas que autorice el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, conforme con los términos de su definición estipulada en el artículo 1º de este Reglamento.


 


Artículo 13.- Para aquellas carreteras que no son de acceso restringido y caminos públicos bajo jurisdicción del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pero que se encuentran comprendidas dentro del cuadrante de un área urbana, regirán las siguientes disposiciones:


a) Se permitirá la instalación de rótulos que se proyecta más allá de la línea de construcción del edificio, con una separación de la acera del mismo ancho que esta, colocados a una altura mínima de 2,50 metros sobre el nivel de la acera.


b) Deberá tener un retiro mínimo de 0,25 cm. de la línea del cordón del caño.


c) Se permitirán rótulos instalados bajo las marquesinas a una altura mínima de 2,25 metros, siempre que no se proyecten más de dos terceras partes del ancho de la acera.


 


Artículo 14.- Frente a ninguna vía se permitirá la instalación de rótulos en edificaciones destinadas a habitación, excepto aquéllos que anuncien servicios profesionales u ocupaciones domiciliarias, y rótulos sobre venta o alquiler de edificios.


 


Artículo 15.- Todos los anuncios o rótulos deberán presentar un satisfactorio aspecto estético y no contendrán expresiones obscenas o contrarias a la moral, al orden público o a las buenas costumbres, ni términos que directa o indirectamente dañen o injurien los derechos consagrados en la Constitución o las leyes.


 


Artículo 16.- Solamente se permitirá para cada actividad comercial o de otra índole, servicio y recreación, la localización de rótulos direccionales dentro de un radio de cinco kilómetros del sitio donde se ubican tales actividades. El número de rótulos no será mayor de cinco, ni podrán éstos ubicarse a espacios menores de 500 metros.


 


Artículo 20.- El contenido de los rótulos y anuncios de obras en construcción no podrán tener iluminación intermitente. El contenido de ellos solo incluirá una indicación de la obra, materiales que se usarán en su construcción, de los contratistas, de los ingenieros y de los arquitectos que intervienen en la obra. Serán ubicados únicamente sobre el terreno, en los edificios provisionales utilizados para oficina o almacenaje o en las verjas o cercas provisionales de los productos en construcción y en un todo de acuerdo con las instrucciones que señale el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


 


Artículo 21.- Los rótulos y anuncios de obras en construcción que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes autorice, serán instalados por el tiempo que dicha entidad considere procedente, de conformidad con la importancia de la obra y duración de la misma.


 


Artículo 22.- No se permitirá instalar ningún rótulo, anuncio o caseta que a pesar de reunir los requisitos de este Reglamento, pueda ser una amenaza para la seguridad pública de acuerdo al criterio técnico del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Entre los objetables pueden incluirse los siguientes:


 


a) Todos los que obstruyan la visibilidad de los conductores y la seguridad del tránsito, según las normas establecidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes;


b) Los que tengan reflectores que puedan deslumbrar a los conductores;


c) Los que tengan luces que despidan rayos o aquéllos de iluminación intermitente que afecten a los conductores;


d) Los que exhiban la forma de una flecha o la forma y diseño similares a semáforos y señales de tránsito;


e) Los que estén situados en tal forma, fuera de los 100 metros de prohibición, con referencia o cruces de ferrocarril, intersecciones de carreteras o intersecciones de caminos de acceso, reduzcan la visibilidad bajo la fijada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En intersecciones múltiples de los 100 metros de prohibición se tomarán a partir del borde externo de las intersecciones exteriores del conjunto.


En el caso de rotondas, los 100 metros de prohibición se tomarán a partir de cada entronque entre radial y el borde externo del área de circulación, no desde el centro de la rotonda.


f) Los que estén cerca de un río o arroyo y que puedan ser arrastrados por las corrientes, dando lugar a que se formen represas o a que en alguna forma se obstruya el paso libre en estos ríos o arroyos por puentes o alcantarillas;


g) Los que estén situados en tal forma que al proyectar sombras sobre las carreteras puedan constituir una amenaza para la seguridad del tránsito;


h) Los que estén situados en laderas o terrenos de un nivel mucho más alto que la carretera y en tal forma que puedan caerse o ser arrastrados por los vientos sobre las carreteras;


i) Los que contengan material escrito que no puede leerse al viajar a la velocidad promedio autorizada para los vehículos automotores;


j) Los que se sitúen en curvas horizontales con radios menores de 200 metros.


...


Artículo 24.- En ningún caso podrán instalarse estructuras, anuncios o rótulos a distancias menores de 100 metros de cruces de ferrocarriles, intersecciones, pasos superiores, a nivel, e inferiores o entronques de caminos principales y puentes en curvas peligrosas, todo de conformidad con lo que al respecto señale el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


 


Artículo 25.- No podrán colocarse obras con fines propagandísticos ni pintarse anuncios o rótulos sobre piedras o árboles. Tampoco podrán colocarse rótulos, anuncios o vallas en tramos de carreteras escénicas que así sean determinadas por el mismo Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


 


Artículo 26.- Queda prohibido erigir o pintar rótulos, anuncios, y en general cualquier obra con fines de publicidad, en forma tal que por la combinación de los colores, por las dimensiones, por los símbolos o por cualquier otro motivo, puedan confundirse con las señales de tránsito adoptadas en cumplimiento de tratados o convenios internacionales, o por disposición interna con el propósito de obtener la mayor seguridad y el mejor uso y funcionamiento de los caminos.


 


Artículo 27.- En los textos de los anuncios y rótulos no se permitirá el uso de las palabras tales como "Alto", "Peligro", "Precaución", "Pare", "Cruce", "Atención" y otras análogas que pueden provocar confusión o sobresalto en los conductores de vehículos.


 


Artículo 28.- No se permitirá instalar anuncios o rótulos que por tener reflectores o luces directas de color rojo o verde, despidan rayos deslumbrantes o pinturas y otros medios que semejen las luces de los semáforos y que produzcan reflejos molestos a la vista de los usuarios de los caminos, así como aquellos que obstruyan la línea de visibilidad de los conductores de vehículos de acuerdo con las normas mínimas de diseño establecidas para cada tipo de camino por los departamentos técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


 


Artículo 29.- Todos los anuncios autorizados deberán exhibir en el ángulo inferior izquierdo el número de la licencia otorgada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El área estimada para colocar este número será de 0,30 por 0,45 metros..."


 


b.2. La ejecución de la Administración ante el incumplimiento de los administrados. Régimen sancionatorio


 


   Ante el eventual incumplimiento de los administrados, el Ordenamiento otorga a la Administración las atribuciones necesarias para lograr el cumplimiento de lo dispuesto en el Derecho Positivo.


 


   Se dispone en el mismo Reglamento:


 


"...


Artículo 30.- La Dirección General de Ingeniería de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes procederá a cancelar los permisos o autorizaciones que otorgue para la instalación de anuncios o rótulos, sin responsabilidad alguna para el Estado, previo informe del Departamento de Derechos de Vía y cuando ocurran las siguientes causas:


 


a) Cuando el interesado infrinja las disposiciones de este Reglamento.


b) Por haber cambiado las condiciones originales de los sitios en que se tuviera instalados los anuncios o rótulos, o de su diseño, o de cualquier otra característica especial de la autorización extendida.


c) Por la necesidad por parte del Estado de aprovechar, para fines públicos, los terrenos en que dichos anuncios o rótulos estuvieren localizados; y


d) Cuando el propietario del terreno se negare a permitir la entrada a los correspondientes funcionarios del Ministerio, encargados de inspeccionar y vigilar todo lo relacionado con el anuncio.


 


En cualquiera de estos casos, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes procederá a otorgar un término de 15 días hábiles, después de la notificación, para que el rótulo sea retirado por el anunciante. De no cumplir con dicho requerimiento, se enviará a demoler o retirar los anuncios o rótulos, sin responsabilidad alguna por el Estado, cobrando al infractor los gastos en que incurra, más el cincuenta por ciento (50%) de recargo, todo sin perjuicio de las acciones penales correspondientes.


 


Artículo 31.- Para efecto de este Reglamento, se considerará infractor a quien se le compruebe que ha hecho o mandado hacer por su cuenta la colocación de una estructura, anuncio o rótulo, en contravención con las disposiciones de este Reglamento.


 


Artículo 32.- El infractor de las disposiciones del presente Reglamento será sancionado conforme con las disposiciones contenidas en la Ley General de Tránsito y la Ley General de Caminos Públicos, según sea el caso.


 


Artículo 33.- El Departamento de Derechos de Vía del Ministerio de Obras Públicas y Transportes queda encargado de la vigilancia e inspección necesaria para el cabal cumplimiento de las disposiciones de este Reglamento y si para tal fin llegare a necesitar auxilio de la Fuerza Pública, podrá requerir a las autoridades del Ministerio de Seguridad Pública o de Gobernación y Policía para que éstas le presten dicha colaboración.


..."


 


   Autorizaciones similares se establecen en el Ordenamiento para la protección del interés público en otras áreas.


   Así, por ejemplo, en materia de salud pública se dan atribuciones a la Administración para que actúe directamente sobre la propiedad privada, para que se hagan valer los límites que se imponen "...con arreglo a los intereses de la colectividad..." (Sentencias de la Sala Constitucional números 6533-94, 5615-94. En relación con la procedencia de la emisión de una orden sanitaria, dadas las circunstancias de un caso concreto, puede consultarse la número 2247-91, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del cinco de noviembre de mil novecientos noventa y uno), previa notificación de la orden sanitaria y el debido proceso que se estima iniciado con dicha notificación.


    Igualmente, en materia de edificaciones, de conformidad con la Ley de Construcciones, se otorgan atribuciones similares a las municipalidades, atribuciones cuya constitucionalidad también ya ha sido examinadas por la Sala Constitucional, órgano que resolviendo un amparo con lugar por no haberse cumplido el procedimiento, mediante sentencia Nº 1582-93, de las quince horas cincuenta minutos del treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y tres, se pronunció diciendo:


 


"...De la ley de Construcciones se desprende claramente la competencia que le asiste a las corporaciones municipales para verificar las condiciones de seguridad y salubridad sobre las construcciones que en la jurisdicción de la misma se levante, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos...Es así como este deber de vigilancia y fiscalización debe también ejercerse con respecto a las edificaciones ya construidas sin que se hubiese cumplido con el procedimiento legalmente establecido para hacerlo. En estas circunstancias, la municipalidad correspondiente deberá levantar una información fijándole al propietario un plazo de treinta días "para que de cumplimiento a lo estatuido en esta Ley (Art. 93). La finalidad de esta norma es que el interesado en dicho plazo realice las gestiones que omitió hacer en su momento, sea, solicitar licencia de construcción a la Municipalidad, presentar el Proyecto de Construcción, etc. En el caso de que la orden no sea cumplida, se deberá levantar una nueva información...una vez vencidos los plazos, y ante la insatisfacción de los requisitos, la Municipalidad tiene la potestad de ordenar la demolición de la construcción, o bien, lo podrá hacer por cuenta del propietario ... En el caso que se examina, se observa que el debido proceso ha sido violentado, pues... la autoridad en cuestión ordenó proceder a la demolición de la construcción en los plazos que la misma Ley establece para que el particular subsanara los defectos en su construcción. La Municipalidad hizo caso omiso de las normas procedimentales aplicables en este tipo de casos, violentando el principio de legalidad..."(El uso de la negrita no se hace en el texto original).


 


D. Sobre las presuntas adecuaciones penales


 


   Sin dejar de advertir que este es un órgano consultivo técnico-jurídico, de naturaleza administrativa, y que son los órganos judiciales los que tienen la competencia (según la materia y los casos establecidos procesalmente), para pronunciarse sobre adecuaciones penales, dados los términos de la consulta es importante aclarar que el eventual cumplimiento de las disposiciones del Decreto Ejecutivo Nº 21671 -M.0.P.T. en los términos señalados en el mismo, es decir, con observancia del debido proceso, no podría adecuarse al tipo penal de "Abuso de autoridad", ilícito que supone precisamente la realización de una conducta arbitraria, es decir, no autorizada por el Ordenamiento Jurídico o contraria a sus disposiciones (artículo 329 del Código Penal).


 


   Igualmente, el estricto cumplimiento de dichas disposiciones no implica necesariamente la realización de actos eventualmente adecuables a los tipos penales de "Violación de domicilio" y "Allanamiento ilegal".


 


   De conformidad con las reglas de la experiencia, no resulta probable la indispensabilidad concreta de la entrada a una morada, domicilio o ámbito privado (en los términos de los artículos 204 y 205 del Código Penal) para cumplir con las disposiciones de la reglamentación citada.


 


   Mas, en todo caso, en la rara hipótesis de que ello técnicamente fuere indispensable, es claro que el Ordenamiento Jurídico no autoriza el allanamiento para el cumplimiento de los fines que se persiguen con esta especie de actividad administrativa (artículos 23 de la Constitución Política y 210 a 213 del Código de Procedimientos Penales).


 


   Finalmente, es importante señalar que, las conductas omisivas en cuanto los imperativos jurídicos específicos en esta materia sí podrían eventualmente adecuarse al tipo penal de "Incumplimiento de deberes", previsto en el artículo 330 del Código Penal.


 


Atentamente,


 


Licda. María Gerarda Arias Méndez        Lic. Vivian Ávila Jones


PROCURADORA DE HACIENDA                   ASISTENTE


 


MGAM/