C-088-97

5 de junio de 1997

Señor

Lic. Rolando Barrantes Muñoz

Secretario Ejecutivo

Consejo Nacional de Cooperativas

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos complace referirnos a la gestión contenida en su oficio del pasado 9 de mayo, mediante el cual interpone "... recurso de reconsideración contra el pronunciamiento PC-008 de 30 de abril de 1997, a fin de que sea sometido por el Procurador General a la Asamblea de Procuradores, para reconsiderarlo ...".

   En primer término, cabe recordar que a través de oficio nº SE 69-97, de 24 de abril de 1997, solicitó usted que la Procuraduría General de la República dictaminara sobre una serie de temas relacionados con las cooperativas escolares y juveniles. Dicha solicitud fue rechazada en el documento cuya reconsideración ahora se solicita, el cual, luego de hacer ver que el artículo 5º de nuestra Ley Orgánica declara como no susceptibles de consulta todos aquellos asuntos propios de órganos administrativos con una jurisdicción especial establecida por ley, concluye:

"Ahora bien, según consta en la consulta presentada y en la opinión jurídica que la acompaña, los aspectos consultados no tienen su origen en un conflicto normativo, sino más bien en el hecho de que no están expresamente regulados en el ordenamiento jurídico cooperativo, de suerte tal que más bien correspondería al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, quien por disposición expresa del inciso n) del artículo 156 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, tiene carácter de organismo consultivo nacional en materias relacionadas con la filosofía, doctrina y métodos cooperativos, y más aún por ser el obligado de conformidad con el artículo 139 de la Ley, a elaborar la clasificación oficial del modelo cooperativo al cual pertenecen las cooperativas escolares y juveniles, a fin de acreditar a los delegados en el sector correspondiente. Es decir, que por las atribuciones que le asigna la Ley al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, correspondería a éste decidir, si tales cooperativas pueden participar, y de qué modo en las Asambleas sectoriales a que refiere el artículo 139 de la ley en el proceso de integración del Consejo Nacional de Cooperativas".

I. LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA COMO ORGANO CONSULTIVO:

   De acuerdo con su Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República -aparte de ser el personero judicial del Estado- constituye "... el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública ..." (art. 1º); naturaleza de la cual deriva la atribución legal de "b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales ..." (art. 3º).

   Dichos dictámenes y pronunciamientos sólo se emiten cuando sean requeridos por los jerarcas de los diferentes niveles administrativos (art. 4º), a los que en principio corresponde valorar en forma discrecional la oportunidad de efectuar dicho requerimiento consultivo (la consulta resulta obligatoria sólo en la hipótesis previstas en el segundo párrafo del artículo 4º de la referida Ley Orgánica y en los numerales 173 de la Ley General de la Administración Pública y 175 del Código Municipal). No obstante, una vez dictados "... constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública ..." (art. 2º).

   La anterior caracterización legal de una de nuestras principales funciones, permite calificar a la Procuraduría como un típico órgano consultivo -dentro de la clasificación doctrinal que los distingue de los órganos activos y de los contralores-, en este caso de carácter permanente y técnico-jurídico.

   Es bien conocido que dichos órganos consultivos "... son aquellos que desarrollan una función consultiva, asesorando a los órganos activos, preparando así la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la formación de la voluntad del órgano llamado a actuar. La función consultiva se desarrolla mediante dictámenes ..." (Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", t. I, Barcelona, BOSCH, 1970, pág. 128 y 129).

   Dichos dictámenes, cuyo dictado sólo puede darse a solicitud del órgano activo, constituyen "actos jurídicos de la Administración, emitidos por órganos competentes que contienen informes y opiniones técnico-jurídicas preparatorias de la voluntad administrativa" (José Roberto Dromi, "Instituciones de Derecho Administrativo", Buenos Aires, Editorial Astrea, 1973, pág. 311).

   Los dictámenes pueden ser facultativos, obligatorios o vinculantes. Tienen esta última condición los que provienen de la Procuraduría, sin perjuicio de las simples opiniones jurídicas - de naturaleza facultativa- que emite en ejercicio de su genérica función de asesoramiento y que se identifican con las siglas "O.J." (por oposición con la "C" que particulariza a los dictámenes, colocada antes del número correspondiente).

II. IMPUGNACION DE LOS ACTOS CONSULTIVOS:

   De lo dicho hasta ahora queda claro que, en general, los órganos consultivos desarrollan una actividad de colaboración con los órganos activos, de carácter preparatorio en relación con las decisiones que corresponde adoptar a los últimos; actividad de naturaleza interna, en el sentido que el parecer del órgano consultivo no se forma con la intervención de los interesados en la emisión del acto administrativo que, en uno u otro modo, prepara (sobre esto último puede consultarse a Manuel María Diez, "Derecho Administrativo I", Editorial Bibliográfica Argentina S.R.L., Buenos Aires, 1963, pág. 172 y 173).

   Esto explica que, en vía de principio, los actos consultivos no sean susceptibles de impugnación, tal y como apunta Dromi:

"Los actos consultivos ... son meramente preparatorios de la voluntad administrativa. No constituyen un acto administrativo en sentido estricto en tanto no producen un efecto jurídico inmediato, sino que posiblemente tendrán un efecto jurídico en unión con otros elementos.

Por esa razón apuntada justamente, de carencia de efectos jurídicos directos e inmediatos, los dictámenes en principio no son impugnables por recursos administrativos ni judiciales, aunque adolezcan de algún vicio" (op. cit., pág. 321).

   Tratándose, según lo visto, de una actividad de colaboración que se produce a instancia de parte, tampoco resulta admisible que el órgano consultante pueda formular recurso o reclamación alguna contra el pronunciamiento del órgano consultivo, salvo que la ley prevea lo contrario.

   En cuanto a esta última posibilidad y en lo que respecta a la Procuraduría General de la República, su Ley Orgánica reconoce al órgano consultante legitimación para solicitar la "reconsideración", que deberá gestionar dentro de los ocho días siguientes a la emisión del pronunciamiento y que será resuelta por la Asamblea de Procuradores; gestión que opera como requisito de admisibilidad para poder solicitar ulteriormente al Consejo de Gobierno que autorice una excepcional dispensa de acatamiento del dictamen -con lo que resultaría matizado el carácter vinculante que es propio de todos los de su género- (art. 6º).

   Como se ve, únicamente resultan admisibles las solicitudes de reconsideración respecto de los dictámenes, que son los actos expresivos de la función consultiva a los que se reconoce fuerza vinculante. Tales peticiones de reconsideración deben ser rechazadas si se enderezan contra otros actos emanados de este órgano consultivo, respecto de los cuales se impone la regla general de inimpugnabilidad para la autoridad requirente. Así, v. gr., en una oportunidad anterior la Procuraduría hacía ver lo siguiente:

"El oficio de fecha 2 de mayo de 1991, elaborado por el Procurador Civil a.í, Dr. Rodolfo Saborío Valverde no es propiamente un dictamen que venga a expresar el ejercicio de la función consultiva técnico-jurídica que desarrolla esta Procuraduría General de la República, en los términos del artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, ni constituye jurisprudencia administrativa de carácter vinculante que pueda quedar cubierta por el párrafo segundo del artículo 6 iusibídem, a los efectos de proceder a iniciar el trámite correspondiente de una reconsideración ... Así las cosas, su gestión tendente a plantear reconsideración sobre lo manifestado por el Procurador Civil a.í. no es de recibo pues únicamente dicho instituto recursivo es aplicable a los actos emanados de esta Procuraduría que constituyen propiamente dictámenes y en el presente asunto no estamos en presencia de esa figura expresiva de nuestra función consultiva ..." (pronunciamiento nº C-008-92 del 15 de enero de 1992).

III. CONCLUSION:

   En el asunto que nos ocupa, el personero de CONACOOP pretende que la Procuraduría revise su decisión de rechazar una solicitud de pronunciamiento, mediante un recurso de reconsideración; es decir, no combate con éste un dictamen o pronunciamiento formal de la Procuraduría, sino su decisión de rechazar una petición consultiva previa.

   Encontrándose reservada dichas solicitudes de reconsideración para los casos en que la Procuraduría haya ejercido su competencia consultiva mediante la emisión de un criterio jurídico vinculante, es claro que la reconsideración solicitada es inadmisible y por ello debe también rechazarse.

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   Del señor Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Cooperativas, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO