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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 097 del 13/06/1997
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 097
 
  Dictamen : 097 del 13/06/1997   

C-097-97


13 de junio, 1997


 


Señores


Concejo Municipal de Liberia


Guanacaste


 


Estimados señores:


 


   Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a solicitud planteada por el señor Gad Amit K., en el sentido de definir si en las áreas declaradas de no aptitud turística en la zona marítimo terrestre se requiere de la existencia de un plan regulador para obtener una concesión.


 


   La cuestionante surge por cuanto, según se desprende de su nota, esa Municipalidad se ha negado a aprobarle una solicitud de concesión en Playa Cabuyal de Nacascolo mientras no exista un plan regulador sobre esa zona, declarada en ese sector de no aptitud turística.


 


   Aunque de ordinario la Procuraduría General de la República no contesta consultas jurídicas a particulares, ya que es un órgano técnico consultivo de la Administración Pública únicamente (artículo 4º de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); en cumplimiento de los deberes de defensa y control jurídico sobre la zona marítimo terrestre que los artículos 3º, inciso h), de la Ley No. 6815 y 4º de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 le asignan, y siendo este punto de especial relevancia para la protección de las zonas costeras de nuestros litorales, estimamos indispensable clarificar el tema planteado.


 


   Por tener injerencia en la materia se requirió el criterio de las siguientes instituciones: Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto de Desarrollo Agrario y el Instituto Costarricense de Turismo; de los cuales sólo este último contestó mediante Oficio No. DCO-841-96, suscrito por la Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza, Jefe del Departamento de Concesiones.


 


I.- USOS DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE. EVOLUCION HISTORICA


 


   La zona marítimo terrestre disfruta desde el siglo pasado de protección bajo el denominado régimen de dominio público. Así lo establece una normativa abundante y lo confirma nuestra jurisprudencia:


 


"La Sala acoge la tesis de que en efecto la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil... El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial y el Derecho Romano mismo recoge este status, como "res comunes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía."(Sala Constitucional, Voto No. 447-91 de 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991)


 


"La zona marítimo terrestre es y siempre ha sido, se repite, de dominio público. Su actual régimen jurídico es el establecido por la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, sus reformas, y su reglamento (Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977), siendo ésta la primera específica sobre la materia. Le son inherentes las características de inalienabilidad e imprescriptibilidad." (Sala Primera, Voto No. 7 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993).


 


   Ahora bien, no obstante gozar del atributo demanial, el uso de la zona marítimo terrestre no siempre ha sido enfocado de la misma forma. Es así como, por ejemplo, leemos en la Ley sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, que la totalidad de la franja pública, en ese entonces de 1672 metros de ancho, estaría dedicada a uso agropecuario, salvo los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria:


 


"Artículo 6º.- No podrán enajenarse baldíos situados en una zona marítimo-terrestre de 1672 metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, ni tampoco en una zona de 500 metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables, ni en una zona de 2000 metros de ancho a cada lado del trazado de la carretera panamericana. (...)"


 


"Artículo 62.- El Poder Ejecutivo podrá dar en arrendamiento mediante contrato y por un plazo de cuatro años, prorrogable a voluntad de las partes, las fajas de terreno de que se habla en el artículo 6º, en una extensión no mayor de doscientas cincuenta hectáreas si se dedica a la cría o engorde de ganado, y no mayor de ciento veinticinco hectáreas, si se destinan a cultivos agrícolas, pero reservándose siempre, dentro del límite indicado, una extensión de doscientos metros de ancho a lo largo de la costa, desde la pleamar ordinaria, y de cincuenta metros de ancho a lo largo de los ríos que el Poder Ejecutivo considere navegables. Esta reserva se hará con el objeto de dedicar esas secciones al uso de salineros, pescadores, navegantes, y para defensas, control fiscal, conservación de bosques, campos de aterrizaje, o cualquier otro destino que se repute de interés público."


 


   Como puede notarse, a estas alturas del siglo ni siquiera era mencionado el turismo o el crecimiento urbano como usos posibles de la franja de doscientos metros contigua a la pleamar ordinaria, y mucho menos en el resto del área demanial.


 


   En 1942 y 1943, con las Leyes Nos. 19 de noviembre y 201 de 26 de agosto, respectivamente, se reduce en los litorales atlántico y pacífico la zona marítimo terrestre a sólo los doscientos metros que hoy conocemos, desafectándose para efectos de apropiación particular el resto del área. Sin embargo, se sigue dando una connotación agropecuaria a su uso; véase en este sentido el siguiente texto que fundamenta el Decreto-Ley No. 188 de 28 de setiembre de 1948, en cuanto al otorgamiento de competencia para tramitar contratos de arrendamiento en esa faja demanial al Ministerio de Agricultura:


 


"LA JUNTA FUNDADORA DE LA SEGUNDA REPUBLICA


Por cuanto:


Las actividades relacionadas con los arrendamientos de terrenos baldíos y milla marítima, cuyos contratos han sido otorgados hasta ahora por medio de la Tributación Directa, son más compatibles con las funciones del Ministerio de Agricultura, que está mejor capacitado, por el objeto de sus funciones y su técnica, para apreciar la procedencia de cada solicitud y ejercer un eficaz control en el cumplimiento estricto de los contratos y la percepción del respectivo impuesto."


 


   A mayor abundamiento, el legislador se vio obligado posteriormente, con vista de un número creciente de ocupaciones particulares en la franja demanial de los doscientos metros para usarla en fines agropecuarios, a otorgar permisos tendientes a la realización de estas actividades. En tal dirección la Ley no. 500 de 19 de abril de 1949 que reformó el artículo 62 de la Ley sobre Terrenos Baldíos, y de la cual extraemos su segundo y tercer considerandos:


 


"LA JUNTA FUNDADORA DE LA SEGUNDA REPUBLICA


 


Considerando:


 


(...) 2.- Que en la práctica se ha notado que muchas gentes aprovechan los productos naturales que se encuentran en esa zona de reserva o la ocupan para hacer algunas plantaciones sin que por el uso que de tales terrenos hagan perciba el Estado dinero alguno.


 


3.- Que siendo casi imposible para el Estado controlar en forma efectiva tales procedimientos, conviene mejor reformar el artículo 62 a que se ha hecho referencia, en tal forma que la zona marítimo-terrestre pueda ser explotada para fines agrícolas y ganaderos por medio de permisos por los cuales el interesado tendría que pagar determinada suma de dinero, pero desde luego, estableciendo que tal permiso pueda ser rescindido por el Poder Ejecutivo en cualquier tiempo y sin lugar a indemnización alguna ni aún por concepto de mejoras, cuando dicha zona sea necesario destinarlas a los fines a que se ha hecho referencia."


 


   Tal situación se sigue manteniendo aún una década después, donde observamos cómo la zona marítimo terrestre es incluso concebida como parte de la propiedad agrícola del Estado en la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961:


 


"CAPITULO II


Propiedad Agrícola del Estado


 


"Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo los siguientes: (...)


 


b) Los comprendidos en una zona marítimo terrestre de 200 metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, así como los comprendidos en una zona de 50 metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables."


 


   No es sino hasta finales de la década de los sesenta cuando comienza a darse un mayor interés por el desarrollo de los sectores urbano y turístico en la zona marítimo terrestre, lo que se evidenció en la proliferación de contratos para estos usos otorgados por el Instituto de Tierras y Colonización (hoy Instituto de Desarrollo Agrario).


 


   Tal circunstancia y el cuestionamiento sobre la competencia técnica de dicho Instituto en estas materias, originó un proyecto de ley para regular la zona marítimo terrestre bajo estos nuevos parámetros. De la exposición de motivos de tal proyecto son los siguientes párrafos:


 


"Esta zona marítimo-terrestre se encuentra establecida en el Capítulo II de la Ley, bajo el título de PROPIEDAD AGRICOLA DEL ESTADO. Esto quiere decir que la reserva inalienable del Estado, a que nos venimos refiriendo, está referida a la agricultura y eventualmente a la ganadería para usar un criterio más amplio de carácter agropecuario. Esto quiere decir que los conceptos anteriores que sirvieron para el establecimiento de la milla marítima han desaparecido y en su lugar se ha establecido otro, seguramente más moderno.


   Sin embargo, dentro del avance del país al impulso de su propio desarrollo, es evidente que algunas partes de la zona marítimo-terrestre establecida por la Ley de Tierras y Colonización, no tienen ya carácter de tierras aptas para la explotación agropecuaria, sino que son zonas típicamente turísticas. (...)


   El desarrollo urbano y turístico de nuestros litorales marítimos corresponde, según el buen sentido, a las municipalidades, en coordinación obligada con el Instituto de Turismo y bajo las prescripciones de la nueva Ley de Planificación Urbana. Esto, cuanto se trate de desarrollar para fines de habitación y recreo, las playas, bahías o ensenadas que tengan condiciones aptas para esos fines.


   Consecuentes con este criterio es que venimos a proponer una legislación especial para las partes de la zona marítimo-terrestre que el Instituto de Turismo declare como óptimas para el turismo, nacional o internacional."(Expediente legislativo No. 3764, folios 1-3).


 


   Surge así la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, No. 4558 de 22 de abril de 1970, cuyo objeto, según su artículo 1º, es el de "poner bajo el dominio de las municipalidades respectivas las áreas urbanizables o aprovechables turísticamente de la zona marítimo terrestre; promover y planificar su urbanización para fines de recreo, turismo y habitación, así como autorizar el arrendamiento o venta de parcelas para esos fines".


 


   Para tal propósito, las zonas declaradas turísticas por el Instituto Costarricense de Turismo o urbanas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo pertenecerían a las municipalidades del cantón en cuya jurisdicción se encontrasen ubicadas (artículo 3º).


 


   Con base en la resolución de declaratoria turística, la municipalidad interesada solicitaría al Instituto de Vivienda y Urbanismo que, con la asesoría del Instituto Costarricense de Turismo, procediera a confeccionar un plano urbanístico de la zona en referencia, de acuerdo con los requerimientos técnicos (artículo 5º).


 


   Conforme al artículo 6º, los cincuenta metros de la zona marítimo-terrestre a partir de la pleamar ordinaria serían inalienables y se dedicarían a uso público para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación.


 


   Por su parte, los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, podrían ser objeto de arrendamiento, con la posibilidad de que después de diez años, las municipalidades podrían vender las parcelas arrendadas a los interesados que lo soliciten (artículos 7 y 8 ibíd).


 


   Resulta interesante observar cómo esta Ley pretendía, sin lugar a dudas, promover el crecimiento urbano y turístico en nuestros litorales. Tan es así, que en el artículo 8º, párrafo cuarto, se estatuía que toda persona a quien se vendiera un lote o parcela quedaba obligada a construir, bajo pena de nulidad del contrato de compraventa, una edificación cuyos planos y especificaciones debían ser aprobados por la Municipalidad respectiva, previo informe técnico del Instituto Costarricense de Turismo. La nulidad se produciría si la construcción no se encontraba por lo menos iniciada cinco años después de la fecha de vigencia de dicho contrato.


 


   Otro aspecto de relevancia es que los desarrollos urbanos y turísticos, especialmente los grandes, debían conformarse a la planificación de la zona:


 


"Artículo 7º.- Los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, pueden ser objeto de arrendamiento, dentro de las siguientes normas:


(...) b) Las parcelas destinadas al establecimiento de centro de recreo, hoteles, moteles o restaurantes y similares, podrán arrendarse por extensiones mayores (de una hectárea), de acuerdo con la planificación de la zona. En todo caso de arrendamiento de este tipo, la municipalidad respectiva debe oír previamente el parecer del Instituto Costarricense de Turismo." (la referencia entre paréntesis proviene del inciso anterior).


 


   Está claro, pues, bajo este cuerpo de normas, el interés legislativo de someter a planificación las áreas urbanizables o potencialmente turísticas de la zona marítimo terrestre, e incluirlas bajo el dominio de las municipalidades y el control del Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Quedaban a salvo, por supuesto, las zonas no declaradas turísticas o urbanas, que seguirían siendo administradas por el Instituto de Tierras y Colonización.


 


   La vigencia de la Ley No. 4558 fue temporalmente suspendida por la Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, hasta que una nueva ley viniera a regular "todo lo relativo al arrendamiento y venta de playas marítimas o fluviales e islas marítimas o fluviales". Dicho efecto suspensivo obedeció a la preocupación de los diputados de entonces ante la posibilidad que se abría de perder por ventas los terrenos de la zona marítimo terrestre (antes ya había sido derogado por la Ley No. 4847 de 4 de octubre de 1971 el Transitorio III de la Ley No. 4558, que permitía la titulación de terrenos en la zona marítimo terrestre, vistos los graves abusos que se dieron).


 


II.- PLANIFICACIONES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE


 


   Durante este período de suspensión de la Ley No. 4558, se tramita en la Asamblea Legislativa un proyecto de ley (expediente No. 7371) tendiente a emitir un nuevo ordenamiento jurídico de la zona marítimo terrestre, que se convertiría en la actual Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977.


 


   Llama la atención el hecho de que si bien se eliminó la posibilidad de adquisición particular de tierras en la zona marítimo terrestre, se mantuvo el enfoque ya presente en la Ley No. 4558 de clasificar los terrenos según su vocación turística o no turística:


 


"DIPUTADO FERRETO SEGURA: Pero eso tendrá que ver fundamentalmente con parte de la zona marítimo-terrestre que no sean declaradas zonas de interés turístico, porque usted está perdiendo de vista que esta ley establece, además de las divisiones mencionadas por usted, otra división; y es que la zona marítimo terrestre está dividida entre zona declarada de interés turístico por iniciativa del Instituto Costarricense de Turismo o petición de las municipalidades, y zona que se considere sin interés turístico y que está regida por otra forma."(folio 1415 del expediente No. 7371).


 


   También se desprende de las actas legislativas el interés de los diputados de seguir manteniendo la regla de planificación para aquellos sectores de la zona marítimo terrestre donde se fuesen a realizar desarrollos turísticos:


 


"DIPUTADO CHEN LAO: (...) Es decir, que declarada la aptitud turística de una zona marítimo terrestre o terrenos insulares, encuentro, necesario que el ICT con el INVU hagan un estudio, elabores planes de desarrollo del turismo en esa zona marítimo terrestre que ha sido declarada de aptitud turística, planes que vengan a confeccionar las respectivas municipalidades a la hora de conceder arrendamientos o a la hora de elaborar estos proyectos para el desarrollo de turismo, todo está perfecto." (folio 247 ibíd).


 


   Así, vemos plasmada en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043, estas orientaciones. En su artículo 19 se destaca la importancia de la declaratoria de aptitud turística:


 


"Artículo 19.- Hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona marítimo terrestre."


 


   El legislador retarda aquí el levantamiento de edificaciones en la zona marítimo terrestre hasta tanto se produzca la declaratoria de aptitud turística (a lo cual habría que añadir la obtención de una concesión, previo cumplimiento de sus requisitos; ver dictamen No. C-100-95), porque entiende que si el sector es declarado turístico ello implicará inevitablemente el desarrollo de construcciones, y desea que éstas se lleven a cabo de forma planificada. De esa manera lo vemos reflejado en el artículo 38 de la Ley de cita:


 


"Artículo 38.- Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo haya aprobado o elaborado los planos de desarrollo de esas zonas.


Las Municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de tales planos."


 


   En el espíritu de la Ley se sigue el criterio de no desarrollar por vía de construcciones la zona marítimo terrestre sin haberse planificado previamente, y asimila tal desarrollo al factor turismo, siendo su primera manifestación la declaratoria de aptitud turística. Lo anterior se ve claramente en el artículo 35 de la Ley:


 


"Artículo 35.- Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración las áreas de la zona marítimo- terrestre no reducidas a dominio privado mediante título legítimo.


 


Deberán conservar la situación existente en la zona hasta tanto no se produzca la declaratoria de aptitud turística por el Instituto Costarricense de Turismo."


 


   Es claro, pues, que lo que se persigue es un desarrollo planificado de la zona marítimo terrestre, especialmente en lo que a construcciones se refiere, aunque al momento de plasmarlo en forma legal se haya hecho depender sólo del factor turismo. Recuérdese que la Ley No. 4558 también tomaba en cuenta para efecto de planificación la declaratoria de zona urbana.


 


  Tan cierta es esta afirmación que en el artículo 26 de la Ley No. 6043 se prevé la elaboración de un plan general de uso de la tierra para toda la zona marítimo terrestre:


 


"Artículo 26.- Dentro del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, que se declare de interés público, el Instituto Costarricense de Turismo, con la colaboración de la Oficina de Planificación y de otros organismos oficiales competentes, elaborarán el plan general de uso de la tierra en la zona marítimo terrestre, de acuerdo con las prioridades de desarrollo nacional y teniendo en cuenta el interés de conservar esa zona como patrimonio nacional."


 


   Este elemento de conservación con que cierra este artículo lo encontramos reiterado a lo largo de la Ley No. 6043, como una de las principales preocupaciones subyacentes:


 


"Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley."


 


"Artículo 17.- La municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las autoridades y dependencias correspondientes, deberán dictar y hacer cumplir las medidas que estimaren necesarias, para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo terrestre y sus recursos naturales."


 


"Artículo 34.- Las municipalidades deberán atender directamente al cuidado y conservación de la zona marítimo terrestre y de sus recursos naturales, en sus respectivas jurisdicciones (...)"


 


   Con miras a lograr estos objetivos es incuestionable que el instrumento de la planificación se nos presenta como un medio idóneo para asegurar el desarrollo socioeconómico de sectores costeros en equilibrio con la naturaleza. Al respecto ha dicho esta Procuraduría:


 


"En general podemos definir el plan regulador costero como "el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes cuando así lo implique" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993. p.10).


Todo plan regulador debe estar conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero, está compuesto por una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos del suelo en el área en donde se va a aplicar y los sistemas de comunicación, y el segundo por un conjunto de normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuales se deben desarrollar dichos usos, estableciendo los criterios sobre urbanización, edificaciones, facilidades comunales, servicios públicos y estrategias para la implementación del plan vial, programas, proyectos y actividades, tanto por la iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo sostenido de la zona costera" (ibíd, p.10).


Son muy variadas las funciones que cumple un plan regulador (por mencionar algunas: definir un programa de necesidades de instalaciones de acuerdo con las expectativas de los usuarios, garantizar mediante políticas y propuestas la atención de las necesidades más sentidas de los habitantes locales, establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación, identificar pautas de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de implementación para la ejecución, control y evaluación de proyectos, etc.), pero de todas la más importante es la de determinar los diferentes tipos de uso y su localización en un circunscrito sector costero, con miras a lograr su desarrollo equilibrado y sostenible.


   Para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables: análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes), análisis de la estructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc.) análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.), análisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc.), análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.).


Estos índices son fundamentales a fin de determinar la incidencia de los diferentes proyectos de uso sugeridos, por lo que habrán de considerarse cómo las fases de construcción de obras y operación los afectan. En este sentido, no deberán faltar la enumeración de todas aquellas acciones tendientes a mitigar los impactos de proyectos sobre el ambiente local y recuperación de áreas afectadas, y programas de monitoreo a fin de vigilar la exacta observancia de las disposiciones del plan regulador.(...)


De todo lo expuesto, se arriba a la conclusión de que un plan regulador contentivo de todos los puntos anteriores y en que se hayan valorado todas las variables existentes es un instrumento propicio para llevar a cabo un proceso ordenado de crecimiento para una zona costera específica. Se lograría un equilibrio del auge económico, sobre todo proveniente del sector turismo, y el conjunto de recursos naturales. Asimismo, se conciliarían en una misma propuesta viable la inversión extranjera y nacional con las expectativas e intereses socioeconómicos de los pobladores locales."(dictamen No. C-100-95 de 10de mayo de 1995).


 


   De lo expuesto hasta aquí se concluye que existe un marcado interés legislativo, presente en la Ley No. 6043, en que la zona marítimo terrestre se desarrolle desde el punto de vista de levantamiento de construcciones, sobre todo turísticas, pero de una forma planificada y protegiendo los recursos naturales existentes.


 


III.- DECLARATORIAS DE APTITUD TURISTICA. IMPLICACIONES.


 


   Como se indicó más atrás, prevalece en la Ley No. 6043 la clasificación de la zona marítimo terrestre en zona de aptitud turística y de no aptitud turística. Esta declaratoria le sigue correspondiendo al Instituto Costarricense de Turismo, tal y como se establecía en la Ley No. 4558:


 


"Artículo 27.- La facultad de declarar zonas turísticas o no turísticas, en la zona marítimo terrestre corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, ya sea por propia iniciativa o a solicitud de las municipalidades.


Esas declaratorias deberán publicarse en el Diario Oficial. A partir de la publicación la zona respectiva quedará afectada a las disposiciones de esta ley."(Ley No. 6043)


 


   En el artículo 6º del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, derivado del transcrito artículo 27 legal, se definen los factores a tomar en cuenta para esta declaratoria:


 


"Artículo 6º.- Corresponde al ICT la facultad de declarar zonas turísticas, para lo cual deberá tomar en cuenta, entre otros factores, el acceso a la zona, sus atributos naturales, las características sociales y culturales de los pobladores y cualesquiera otras que dicha institución estime conveniente."


 


   Esta categorización en zona turística o no turística es de relevancia, ya que según se trate de una u otra, variará la Institución encargada del trámite aprobatorio de las concesiones:


 


"Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Tierras y Colonización. (...)"


 


   Como se aprecia de esta norma, se da como una especie de polarización en cuanto a los posibles usos de la zona marítimo terrestre, que se manifiesta a través de la especial competencia que caracteriza a las dos Instituciones involucradas, y que nos recuerda de alguna manera los dos usos más significativos (agropecuario y turístico) presentes a lo largo de la evolución histórica ya reseñada. Se presume que si una zona se declara de aptitud turística el uso turístico prevalecerá sobre los demás; si es de no aptitud turística será el agropecuario el que tendrá prioridad.


 


   Al efecto, el artículo 2º, inciso i), del Reglamento a la Ley No. 6043 define la zona de aptitud turística como "aquellas áreas de la zona marítimo terrestre que hayan sido declaradas como tales por el ICT por presentar condiciones favorables para el desarrollo y explotación turísticos".


 


   Más adelante, siempre dentro del mismo Reglamento, encontramos reflejada en el artículo 57 esta doble dimensión en las listas sobre usos posibles para otorgamiento de concesiones, y cómo una es inversa de la otra según sea la declaratoria del Instituto Costarricense de Turismo, siendo ambos extremos siempre los usos turístico y agropecuario:


 


"Artículo 57.- (...)


a. En las zonas declaradas como turísticas, tendrán prioridad:


1.- Actividades turísticas declaradas como tales por el ICT.


2.- Actividades recreativas y deportivas.


3.- Uso residencial.


4.- Actividades comerciales y artesanales.


5.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.


 


b. En las zonas declaradas no turísticas, el orden de prioridades será el siguiente:


1.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.


2.- Uso residencial.


3.- Actividades comerciales y artesanales.


4.- Explotaciones recreativas y deportivas.


5.- Explotaciones turísticas.(...)"


 


   Estos dos órdenes de prioridades tienen su fundamento en el artículo 44 de la Ley No. 6043 que a la letra dispone:


 


"Artículo 44.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua."


 


   Resulta, por tanto, que si la misma Ley autoriza la existencia reglamentaria de órdenes de prioridades distintos según la naturaleza de la explotación, y en las zonas declaradas no turísticas se permite la existencia, entre otras, de explotaciones turísticas, es obligado inferir que estas zonas requieren también de ser planificadas previamente al levantamiento de construcciones, si es que se quiere ser consecuente con el espíritu de la Ley No. 6043; y así lo encontramos claramente estipulado en el párrafo primero del artículo 57 reglamentario de reciente cita:


 


"Artículo 57.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, cuando para el mismo terreno se presenten solicitudes para usos diferentes que se ajusten a los lineamientos del plan de desarrollo de la zona, la concesión se otorgará de acuerdo con el siguiente orden de prioridades: (...)"


 


   Nótese que este "plan de desarrollo de la zona", según la inteligencia del artículo, es independiente de si la zona es declarada turística o no, ya que lo define como presupuesto de ambas, al disponer la concordancia de las solicitudes de concesión con sus lineamientos y definir las prioridades según un caso o el otro.


 


   Este requerimiento reglamentario no choca contra el principio establecido en el artículo 38 de la Ley No. 6043 que exige, como se indicó, la aprobación de planes de desarrollo en zonas turísticas previo al otorgamiento de concesiones por las municipalidades, ya que este requisito se sigue manteniendo en el propio Reglamento (artículo 19). Lo que se hace es también extenderlo a las zonas no turísticas, acción normativa perfectamente posible al delegar la Ley No. 6043 en su reglamento la elencación de requisitos y trámites para el otorgamiento de concesiones:


 


"Artículo 48.- Las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de cinco ni mayor de veinte años y deberán indicar el canon a pagar y su forma de pago. Ese canon sustituye el impuesto territorial.


 


El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios."


 


   En tal sentido, no es nuevo que el Reglamento a la Ley No. 6043 estipula una serie de requisitos dentro del trámite de otorgamiento de concesiones que la Ley no prevé en forma expresa, tales como la inspección de campo o la publicación de un edicto (artículo 34 y siguientes), pero sobre todo valga mencionar el amojonamiento de la zona pública:


 


"Artículo 62.- No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública. A tal efecto, cada municipalidad demarcará la zona pública a lo largo del litoral de su jurisdicción y en especial en aquellas áreas de la zona marítimo terrestre en que se contemple la construcción de obras o edificaciones, debiendo contratar los estudios necesarios para ese fin con el Instituto Geográfico Nacional, el cual demarcará de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de este reglamento, salvo en los litorales que presenten procesos formadores de costas muy dinámicos, en los que se demarcará la zona pública según las delimitaciones que fija el Instituto Geográfico Nacional de conformidad con los estudios que realice en cada caso. (...)"


 


   En este artículo puede verse nuevamente constatado el celo legislativo por los sectores de zona marítimo terrestre que potencialmente sean objeto de construcciones, y cómo el Reglamento complementa la Ley al establecer requisitos tendientes a la protección del recurso costero. Bajo este supuesto, no extraña tampoco la exigencia de una planificación sectorial aún en las zonas no turísticas.


 


   Todavía más, este elemento es doblemente justificado si se toma en cuenta que el plan general de uso de la tierra en la zona marítimo terrestre, encomendado al Instituto Costarricense de Turismo, según el artículo 26 transcrito de la Ley No. 6043, aún no se ha elaborado, con lo que existe un vacío a nivel de planificación unicomprensiva que torna indispensable, aunque sea a nivel de pequeños sectores, definir un ordenamiento territorial preciso.


 


   El hecho de que en el artículo 38 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no se mencione la planificación en los sectores declarados no turísticos, se debe, a nuestro entender, que al asimilarse estas áreas para usos agropecuarios, no se preveía el levantamiento de edificaciones en ellas, creyendo en ese entonces que tales actividades pecuarias o agrícolas no afectarían en forma dañosa el patrimonio de la zona marítimo terrestre, lo que evidentemente no siempre es cierto, según conocemos hoy. Pero al abrirse el Reglamento, por concesión de ley en cuanto a fijación de orden de prioridades, a esta posibilidad de edificar en zonas no turísticas, incluso desarrollos dedicados al turismo, el requisito planificatorio deviene obligado, si es que se busca el apego al espíritu propio de la Ley No. 6043.


 


   No debe olvidarse que las normas jurídicas deben ser interpretadas no sólo conforme al sentido propio de sus palabras, sino también "en relación con el texto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10 del Código Civil). Conjuntamente el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo de 1978 obliga a que la norma administrativa sea interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular, para lo cual ha de integrarse tomando en cuenta "las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".


 


   Además, en el Reglamento a la Ley No. 6043 es posible encontrar también otra normativa de la que se desprende la planificación en zonas no turísticas, como el caso del artículo 75 referente a la categoría de los pobladores, donde al hacerse alusión a la zona marítimo terrestre en general, no se hace distingo alguno entre zonas turísticas y no turísticas:


 


"Artículo 75.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad, pudiendo ser reubicados de acuerdo con la planificación de la zona, previa indemnización de las mejoras. En todo caso deberá respetarse la zona pública. (...)"


 


   Asimismo, desde el punto de vista técnico es propio añadir que lo que en su momento fue declarado zona de no aptitud turística, hoy sí lo puede ser. Tales son los casos de sitios poco tradicionales en su momento para el turismo de sol y playa, peligrosos o insalubres, como lo son los complejos levantados sobre riscos y laderas de montañas, o los cercanos a manglares, que con el tiempo se han tornado atrayentes para el inversionista en turismo por sus accesos a belleza paisajística o a ecosistemas importantes.


 


   Sería, pues, un contrasentido jurídico y práctico permitir la realización de grandes desarrollos turísticos en zonas que otrora fueran declaradas como no aptas para el turismo, sin existir previamente una debida planificación, en vista de que actualmente calificarían como tales.


 


   Incluso ya en la discusión legislativa de la Ley No. 6043 se hizo patente por varios diputados la presencia de declaratorias provenientes del Instituto Costarricense de Turismo no congruentes con la realidad del lugar:


 


"EL PRESIDENTE: (...) La Ley No. 4558 puso bajo dominio de las municipalidades la zona marítimo-terrestre, declarada de interés turístico, pero dejó en manos del Instituto de Turismo la declaratoria de zonas de interés turístico, y el Instituto yo lo denuncio, maliciosamente hizo la declaratoria de zonas de interés turístico muy limitada, que fue lo que puso en manos de las municipalidades, y luego resultó el propio Instituto de espaldas a las municipalidades, otorgando arrendamientos para proyectos de desarrollo turístico. Yo les pregunté en esta Comisión Especial: señores del Instituto de Turismo; cómo ustedes otorgan concesiones para proyectos de desarrollo turístico en zonas no declaradas de interés turístico? Claro que sí lo son de interés turístico, pero no las declaró, para dejarse las manos libres para esta clase de concesiones, de espaldas al interés nacional y a la soberanía de la República" (folio 342).


 


"DIPUTADO FERRETO SEGURA: Cómo hicieron para violar las leyes? Simplemente se limitaron a no declarar de interés turístico, las zonas que querían vender y arrendar a grandes intereses extranjeros y nacionales.


 


Como la Ley No. 4558, los obligaba a hacer una declaración de zonas de interés turístico, declaró esto, a sólo pequeñas zonas y dejó fuera de esa jurisdicción, a las más importantes. Las cuales entregó, violando el espíritu de dicha ley." (folio 441).


 


   Ante estas circunstancias fácticas, y con apoyo en la normativa expuesta, es razonable y pertinente exigir la presentación de planes reguladores aún en zonas declaradas de no aptitud turística, todo con el propósito último de cumplir la obligación legal de proteger la zona marítimo terrestre y sus recursos naturales, dispuesta en el artículo 1º de la Ley No. 6043.


 


   Es de recibo acotar que en la elaboración de planes reguladores, tanto de zonas turísticas como no turísticas, debe tenerse en cuenta el diferente orden de prioridades que elenca el artículo 57 del Reglamento a la Ley No. 6043 para uno u otro caso. De no ser así, resultaría contradictorio, por ejemplo, que en una zona no turística el uso predominante en el plan regulador sea el turístico. Los planes reguladores deben ser consecuentes con la declaratoria del respectivo sector.


 


   Por otra parte, y aunque no se encuentra contenido en la Ley No. 6043 y su Reglamento, mencionamos aquí el artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, igualmente aplicable:


 


"Artículo 28.- Políticas del ordenamiento territorial


 


   Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico- espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente."


 


   Para cumplir eficientemente esta función, exigible también en la zona marítimo terrestre, los organismos involucrados al momento de planificar los territorios, deberán considerar los siguientes fines (artículo 29 ibíd):


 


"a) Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras viales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento.


b) Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente.


c) Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país.


d) Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboración y aplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos naturales."


 


   De igual modo, y a guisa de dato paralelo, no es extraño observar cómo el legislador en otras ocasiones, también para zonas netamente agropecuarias, ha tomado en cuenta la variable de la planificación; por ejemplo, en los proyectos de colonias agrícolas del Instituto de Desarrollo Agrario, es obligado el destino de terrenos para determinados usos:


 


"Artículo 87.- En todo proyecto de colonización, se reservarán las áreas requeridas para el establecimiento y desarrollo de las poblaciones, de los servicios públicos y demás necesidades de la colonia, así como también para la defensa de los suelos, las aguas, el bosque y demás recursos naturales, y que prescriban, tantos las leyes y reglamentos, como las disposiciones especiales del Instituto. (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).


 


   Finalmente, y con base en la aplicación analógica del artículo 38 de la Ley No. 6043, debemos señalar que la aprobación de los planes reguladores en las zonas no turísticas también corresponde, por razones de especialidad en su competencia, al Instituto Costarricense de Turismo y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sin perjuicio de la colaboración que preste el Instituto de Desarrollo Agrario, que es al final quien otorga la aprobación de las concesiones en esas áreas. Quedan a salvo, por supuesto, la competencia y deberes estipulados para las Municipalidades, en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968.


 


   Además, el artículo 31 ibíd, relativo a planos de desarrollos urbanos o turísticos en toda la zona marítimo terrestre, que como ya se explicó es el criterio delimitador para efecto de planificación, remite también a aquellas Instituciones:


 


"Artículo 31.- Todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, así como por los demás organismos oficiales que tuvieren competencia para intervenir al efecto, de acuerdo con la ley. (...)"


 


   De manera particular, recuérdese que el artículo 26 de la Ley No. 6043 le otorga al Instituto Costarricense de Turismo la atribución de elaborar el plan general de uso de la tierra en la zona marítimo terrestre, lo que contemplaría tanto las zonas turísticas como las no turísticas. Como consecuencia lógica, su participación es obligada si la planificación es únicamente sectorial dentro de estas últimas.


 


   No omito recordar la posibilidad legal (artículo 38 de la Ley No. 6043) que tienen las Municipalidades de solicitar al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo o al Instituto Costarricense de Turismo la elaboración de planes reguladores. Esto teniendo en cuenta que uno de los fines principales de la Ley No. 6043 es incentivar la planificación de la zona marítimo terrestre, y que, por otro lado, es poco dable en los sectores no turísticos la inversión privada para la confección de aquellos planes.


 


De ustedes, atentamente,


 


Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes


PROCURADOR ADJUNTO


VBC/


 


c.c. Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza


Jefe del Departamento de Concesiones


Instituto Costarricense de Turismo


Lic. Julio Sánchez Carvajal


Jefe del Departamento de Ordenamiento Agrario


Instituto de Desarrollo Agrario


Lic. Miguel Tapia Zumbado


Jefe del Departamento de Desarrollo Municipal


Instituto de Fomento y Asesoría Municipal


Licda. Lidia González Mora


Jefe del Departamento Legal


Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo


Municipalidades del país con administración de zona


marítimo terrestre


Sr. Gad Amit K.