OJ-117-99

San José, 5 de octubre de 1999

Licenciado

Otto Guevara Guth

Diputado

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimado señor Diputado:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. ML-0167-MH-09-99 de 13 de setiembre último, mediante el cual solicita aclarar ciertos aspectos en orden a la OJ-104-99 de 31 de agosto último.

   La solicitud parte de la posibilidad de que con la práctica que llama "triangulación de financiamiento" se estén burlando los límites al financiamiento del Sector Público por parte de los Bancos estatales. Señala Ud. que el Gobierno, mediante directrices, puede obtener financiamiento que entes autónomos hayan recibido de los bancos estatales y financiarse a sí mismo. Por lo cual consulta sobre la legalidad de financiarse mediante inversiones en bonos y por medio de esa triangulación.

A-. EL CONCEPTO DE CRÉDITO

   Dispone el artículo 61 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional:

"Los Bancos Comerciales podrán efectuar operaciones de crédito y hacer inversiones para los siguientes fines: (...). 5) Para la ejecución de las operaciones normales basadas en las necesidades financieras del Estado y de las demás instituciones de derecho público, hasta por un monto que no podrá exceder, en conjunto, para cada banco del Estado, del seis por ciento (6 %) de su capital y sus reservas, y del veinticinco por ciento (25 %) para cada banco privado, siempre y cuando su capital y sus reservas no superen el monto correspondiente al departamento comercial del menor de los bancos estatales, en cuyo caso los bancos privados se regirán por lo establecido para los bancos de Estado.

(....). 7. Para comprar, vender y conservar como inversión, valores mobiliarios de primera clase, de absoluta seguridad y liquidez. (...) ".

   Del enunciado del artículo transcrito pareciera desprenderse que el legislador distingue entre "operaciones de crédito" e inversiones, de forma tal que éstas últimas (concretamente, las relativas a valores) no estarían comprendidas dentro del término "operaciones de crédito". Sin embargo, a partir del concepto de crédito que el Banco Central ha elaborado para efectos del Programa Monetario de 1999, resulta claro que las inversiones están comprendidas dentro del concepto crédito. Dispone el Artículo 8, de la Sesión N. 4974-98 de 14 de octubre de 1998, de la Junta Directiva del Banco Central:

"Emitir la siguiente definición de "crédito": "Constituye crédito toda operación formalizada por un intermediario financiero, cualesquiera que sea la modalidad como se instrumente o documente, mediante la cual y bajo la asunción de un riesgo, dicho intermediario provea fondos o facilidades crediticias en forma directa. Entre otras operaciones, pero no limitadas a éstas, deberán considerarse como crédito, las siguientes: préstamos, descuento de documentos, compra de títulos valores u otros activos financieros, las operaciones de compra de títulos con pacto de reventa, anticipos, sobregiros en cuenta corriente hasta por la parte efectivamente utilizada, intereses, cartas de crédito vencidas y otros cargos financieros devengados y no recibidos por los intermediarios en las diversas transacciones directas. Se excluye del concepto de crédito la apertura de carta de crédito. Es entendido que en cuanto a la compra de títulos valores, a lo cual se hace referencia en el párrafo anterior, quedan excluidos los títulos valores emitidos por el sector público".

   El principio es que las inversiones en títulos valores constituyen una operación de crédito, salvo cuando se trate de valores emitidos por el Sector Público. Lo que implica, en primer término, que los límites al crédito contenidos en el Plan Monetario no se aplicarían a las inversiones en títulos valores emitidos por cualquier organismo que forme parte del Sector Público. Pero, además, de conformidad con el artículo 61 de la Ley Orgánica, no podría considerarse que la compra de los citados títulos están contenida dentro de lo dispuesto en el inciso 5 transcrito.

   Ergo, no se le aplicaría el límite allí previsto, pudiendo el Banco estatal comprar títulos del Gobierno Central u otros organismos más allá del 6 % de su capital y reservas.

   Como se indicó en la Opinión Jurídica N. 104-99, la Ley del Equilibrio Financiero para el Sector Público establece disposiciones específicas en torno al financiamiento del Gobierno Central. No sólo en cuanto al porcentaje de financiamiento, previsto en el artículo 9° de la Ley, sino en orden al concepto de "crédito" del numeral 10°. Disponen esos artículos:

"ARTICULO 9º.- Con excepción del financiamiento del sistema bancario nacional, que autoriza con letras del tesoro la ley Nº 4646 del 20 de octubre de 1970, el Gobierno central solamente podrá obtener crédito con dicho sistema hasta por el cinco por ciento del saldo de gastos del año inmediato anterior, de los presupuestos ordinario y extraordinario de la República".

ARTICULO 10.- Constituyen el financiamiento del Gobierno Central, a que se refiere el artículo anterior, los siguientes conceptos:

a) Créditos directos que los bancos otorguen al Gobierno en virtud del artículo 64, inciso 5), de la ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

b) Toda clase de títulos o valores mobiliarios emitidos por el Gobierno, que los bancos comerciales o el Banco Central de Costa Rica, o las instituciones financieras sujetas a la supervisión de la Superintendencia General de Entidades Financieras (*), adquieran como inversión, según el inciso 7) del citado artículo y el inciso 10) del numeral 62 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.

c) Avales directos o indirectos, fondos de fideicomiso o cualquier otra transacción financiera equivalente, celebrados con financiamiento interno.

ch) Los valores mobiliarios del Gobierno central en poder de las instituciones antes citadas, que formen parte del encaje mínimo legal".

   La inversión en títulos o valores mobiliarios del Gobierno constituye una forma de crédito, sujeta al porcentaje de financiamiento máximo que el Gobierno Central puede recibir en forma legal. En consecuencia, la compra de bonos junto con el otorgamiento de créditos al Gobierno no puede exceder el cinco % del saldo de gastos del año inmediato anterior de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. Ergo, el Gobierno no puede colocar bonos en entidades públicas más allá del porcentaje indicado y ello en el tanto parte de ese porcentaje no haya sido utilizado para recibir créditos directos de los bancos estatales.

B-. "LA TRIANGULACIÓN DE FINANCIAMIENTO"

   Consulta Ud. si se "¿viola la Ley N. 6955 si el Gobierno Central se financia, más allá del porcentaje impuesto, por intermedio (a través de directrices o no) de las Instituciones Públicas, las cuales obtuvieron esos recursos de inversiones de los Bancos Comerciales del Sistema Bancario Nacional?"

   Como se desprende de la lectura del artículo 10, el porcentaje de financiamiento autorizado para el Gobierno Central se refiere a la totalidad del financiamiento público o privado que puede recibir. Se trata de un límite que se ha impuesto no en razón del intermediario financiero, sino tomando en consideración al Gobierno como potencial sujeto de crédito. Ciertamente el crédito directo se refiere al otorgado por los bancos, públicos o privados, miembros del Sistema Bancario Nacional. Empero, en tratándose de la compra de bonos, el inciso b) del artículo 10 es claro en cuanto que comprende la compra tanto por los referidos bancos como por el Banco Central de Costa Rica y otras entidades financieras, públicas o privadas. Podría estimarse, entonces, que la única inversión en títulos del Gobierno Central que no está comprendida dentro del porcentaje del artículo 5 es aquélla que proviene de una entidad no financiera, supuesto en el cual no resultarían aplicables ni el límite del artículo 61 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional ni el 9 de la Ley del Equilibrio Financiero.

   La consulta se refiere a la posibilidad de que entidades autónomas reciban financiamiento de los bancos estatales y luego lo dirijan al Gobierno Central. Del hecho de que no exista una expresa disposición prohibitiva o limitativa podría desprenderse que esa operación es legal.

   Empero, diversos elementos de interpretación pueden conducir a un criterio diferente.

   La norma administrativa debe ser interpretada de acuerdo con la finalidad a que tiende. (doctrina del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública). Debe resultar claro que los artículos 9 y 10 de la Ley del Equilibrio Financiero tienen como fin limitar el acceso del Gobierno Central al financiamiento, como una forma de ordenar el gasto público y así reducirlo. Diversas disposiciones de la Ley se refieren a ese objetivo, particularmente el artículo 1°. Tomando en cuenta ese fin, resultaría ilógico e irrazonable considerar que el Gobierno Central tiene amplia libertad para recibir financiamiento de los entes autónomos no financieros, pero encuentra limitada su capacidad de endeudamiento respecto de los financieros. En orden a este aspecto, procede considerar, además, que la institución autónoma debe dirigir sus recursos, que son públicos, a la satisfacción de los cometidos que justifican su creación y que a ella le resultan plenamente aplicables los principios de legalidad y especialidad. Por ende, un crédito otorgado por la entidad autónoma al Gobierno Central, así como la inversión en sus títulos, requiere fundamento legal expreso. Norma que debería establecer el porcentaje de financiamiento legalmente posible, ya que -como se indicó- el porcentaje del artículo 9 sólo se aplica a entidades financieras. De lo anterior se excluye el Banco Central, por cuanto su financiamiento e inversión al Gobierno Central se rige por lo dispuesto en la Ley N. 6955.

CONCLUSION:

   De conformidad con lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. De lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y el concepto de crédito retenido por el Banco Central, se retiene que las inversiones en títulos valores del Gobierno Central no están comprendidos dentro del límite de financiamiento que los bancos estatales pueden otorgar al Sector Público.

2-. Por el contrario, el artículo 10 de la Ley del Equilibrio Financiero para el Sector Público obliga a considerar que la inversión en títulos valores del Gobierno Central constituye una forma de crédito, sujeta al límite de financiamiento que puede recibir el Gobierno de parte del sector financiero del país.

3-. La llamada por Ud. "triangulación de financiamiento" estará comprendida dentro de los límites antes señalados cuando el otorgamiento del crédito provenga de una entidad financiera, pública o privada.

4-. El financiamiento al Gobierno Central por parte de entes autónomos no financieros solo es posible en tanto exista norma legal expresa que lo autorice, caso en el cual no estará sujeto al límite del artículo 9° de la Ley del Equilibrio Financiero para el Sector Público.

Del señor Diputado, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA