C- 185- 99

San José, 20 de setiembre de 1999.

Licenciado

Juan José Delgado Zúñiga

Presidente del Colegio de Abogados

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 5 de marzo último, por medio del cual nos consulta acerca de los requisitos que deben observarse para declarar firme, en la misma sesión en que se adopta, un acuerdo emitido por la Junta Directiva que Usted preside. Específicamente, se solicita nuestro criterio, respecto al número de votos necesarios para la validez de esa declaratoria.

   Nos adjunta a su gestión un oficio de fecha 4 de marzo de 1999,elaborado por el Departamento Legal del Colegio, donde se concluye (entre otras cosas) que ante la ausencia de disposición especial relacionada con el tema de interés, resulta aplicable la Ley General de la Administración Pública, según la cual, es necesaria la voluntad expresa de dos terceras partes de los miembros totales del órgano colegiado, para poder acordar válidamente, en la misma sesión en que se adopta, la firmeza de un acuerdo (artículo 56 inciso 2); y además, que esas dos terceras partes en el caso de la Junta Directiva del Colegio de Abogados, la constituyen siete de sus miembros.

   De previo a referirnos al punto concreto en consulta, consideramos importante mencionar, al menos sucintamente, los requisitos subjetivos necesarios para la validez de los acuerdos de los órganos colegiados, acuerdos dentro de los cuales se encuentra, por supuesto, el que decide declarar la firmeza de las decisiones adoptadas en la misma sesión.

I.- SOBRE LA DEBIDA INTEGRACION DEL ORGANO:

   El primer requisito (de los relacionados con el sujeto) para que resulte válido un acuerdo de un órgano colegiado, consiste en que dicho órgano se encuentre debidamente integrado.

   En el caso específico que nos ocupa, el artículo 19 de la Ley Orgánica del Colegio de Abogados (n° 13 de 28 de octubre de 1941) establece que la Junta de Gobierno o Directiva, debe estar compuesta por 11 miembros, a saber: un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario, un Prosecretario, un Fiscal, un Tesorero y cinco Vocales. De ahí que la validez de los acuerdos de la Junta requiera que todas las personas que deban ocupar los puestos de referencia, estén debidamente electos e investidos.

   Sobre el tema, existen varios antecedentes emanados de esta Procuraduría, algunos de los cuales se transcriben seguidamente:

"La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia..." (Dictamen C- 136-88 del 17 de agosto de 1988).

"La posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto, en que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido" (Dictamen C- 195-90 del 30 de noviembre de 1990).

"No podría considerarse que existe una correcta integración de la 'junta' en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de sus miembros es inválido (...) si la 'junta médica' no está integrada en estos momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar. Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros (...) Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros" (Dictamen C-015-97 del 27 de enero de 1997).

"El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que no puede sesionar regularmente: para hacerlo deben nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (...) La inexistencia del órgano (por falta de nombramiento de uno de sus miembros (, la ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determina la nulidad de pleno derecho de lo actuado (...). Por lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que la Junta Directiva del Banco Central no puede sesionar válidamente, hasta tanto no haya sido nombrada la persona que deba ocupar el puesto dejado por el ahora señor Ministro de Comercio Exterior" (Dictamen C- 025-97 del 7 de febrero de 1997).

"La falta de nombramiento de uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco Central (...) repercute en la imposibilidad de que dicho cuerpo colegiado pueda sesionar válidamente, habida cuenta de que, de llevarse a cabo las sesiones, los acuerdos que en tales circunstancias se tomen, resultarían absolutamente nulos, por el vicio sustancial que presenta uno de los elementos del acto: a saber, el sujeto" (Dictamen C- 055-97 del 15 de abril de 1997).

"... la debida conformación de un órgano colegiado es un requisito de validez de los acuerdos que se tomen en su seno" (Dictamen C- 251-98 de 25 de noviembre de 1998).

   La doctrina nacional también se ha referido al requisito en estudio. Así, el Profesor Eduardo Ortíz Ortíz, sostuvo en su momento:

"El colegio sólo existe si están investidos todos los miembros del mismo de acuerdo con la ley, de modo que la falta de cualquiera de ellos produce la inexistencia del titular colegiado y de todas las deliberaciones que adopte ..." (ORTIZ ORTIZ Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, I, Tesis IX, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1976, página 15).

   Es claro entonces que para la validez de los acuerdos emanados de un órgano colegiado (incluido el de declarar firme un acto en la misma sesión en que se adopta) es necesario que todos sus miembros estén debidamente nombrados.

II.- SOBRE EL QUORUM ESTRUCTURAL Y FUNCIONAL:

   Una vez que el órgano colegial ha sido adecuadamente integrado, es menester, para que el ejercicio de su función se encuentre ajustado a derecho, que se reúna el quórum estructural y funcional exigido en las normas que rigen su actividad.

   El quórum estructural hace referencia al número de miembros del órgano colegiado que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión.

   Al respecto, la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 53 inciso 1) señala que

"El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes" .

   No obstante, la Ley Orgánica del Colegio contiene una norma sobre el punto, que por su especialidad, priva sobre lo regulado en la Ley General de la Administración Pública. Nos referimos al artículo 21 de aquél cuerpo normativo, según el cual, "Para que pueda haber Junta se requiere que concurran cuando menos, cinco de los individuos que la componen ...".

   El quórum funcional, por su parte, hace referencia al número de votos exigidos para la validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten. Justamente, por esa razón, podría darse el caso de que una sesión, así como algunos de sus acuerdos, resulten válidos, mientras que otros no lo sean, por haberse adoptado sin contar con los votos previstos para ello.

   En la situación específica de la Junta Directiva del Colegio de Abogados, como regla general, para la adopción de un acuerdo se exige

"... la mayoría de los votos presentes" (Artículo 21 de la Ley Orgánica ya citada).

III.- MAYORIA REQUERIDA PARA DECLARAR FIRME UN ACUERDO EN LA MISMA SESION EN QUE SE ADOPTA:

   La Ley Orgánica del Colegio de Abogados nada dice respecto al momento en que quedan firmes los acuerdos que adopta su Junta Directiva. Sin embargo, el Reglamento Interior (emitido mediante decreto n° 20 de 17 de julio de 1942) indica sobre el punto:

Artículo 56.- "... las actas de las sesiones de Directiva, sin otra formalidad, se leerán y aprobarán o se modificarán en la sesión siguiente, firmándolas el que preside y el Secretario".

   La norma recién transcrita contiene entonces el principio general en cuanto a la firmeza de los acuerdos emitidos por la Junta Directiva, cual es, que esa firmeza se produce con la aprobación del acta, en la sesión posterior; solución similar a la que contempla el artículo 56 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública.

   A pesar de lo anterior, ni la Ley Orgánica del Colegio, ni su Reglamento Interior, hacen referencia alguna a la posibilidad excepcional de declarar firme un acuerdo en la misma sesión en que se adopta. Por ello, es necesario acudir directamente a las reglas previstas al respecto en la Ley General de la Administración Pública, las cuales, de conformidad con su artículo 2 inciso 2) y la doctrina que lo informa, se aplican tanto al Estado como a "... los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos".

   Precisamente, el artículo 56 de la Ley General de cita, el cual se ubica dentro del capítulo dirigido a regular la actividad de los órganos colegiados, dispone en lo que interesa:

"Artículo 56.-

1.- ...

2.- Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio".

   Siendo claro entonces que la Junta Directiva del Colegio de Abogados puede declarar firmes sus acuerdos en la misma sesión en que se adoptan siempre y cuando en ello estén de acuerdo dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, resta ahora determinar qué número de votos constituyen esas dos terceras partes.

   Realizada la operación aritmética del caso (dividir la cantidad de miembros de la Junta entre tres para obtener una tercera parte y luego multiplicar ese factor por dos para obtener las dos terceras partes) tenemos que el resultado es 7.33. La duda surge entonces en establecer si basta con siete votos afirmativos para declarar firme un acuerdo, o si, más bien, es necesario el voto de ocho de los directivos.

  A juicio de esta Procuraduría, la segunda de las opciones es la correcta. En efecto, nótese que de ser solamente siete miembros de la Junta Directiva quienes deciden declarar firme un acuerdo, ese número de votos no alcanza a ser el de las dos terceras partes de los miembros totales del órgano colegiado, incumpliéndose así el requisito respecto al quórum funcional previsto en el artículo 56 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública antes transcrito.

   Aparte de lo anterior, debe tomarse en cuenta que las normas donde se establecen mayorías calificadas, tienden a buscar un mayor consenso a la hora de adoptar una decisión, de manera que por vía de interpretación no podría desvirtuarse ese objetivo, permitiendo que el acuerdo se adopte sin que se alcance la mayoría calificada exigida.

   En la situación concreta bajo análisis, el declarar firme un acuerdo en la misma sesión en que se emite, implicaría la imposibilidad de revisarlo e incluso de modificarlo posteriormente (posibilidad que sí existiría si se declara firme hasta en la sesión siguiente) por lo que resulta necesario ceñirse estrictamente a la mayoría calificada exigida.

   Cabe finalmente hacer la observación de que la firmeza de un acuerdo en la misma sesión en que se adopta, requiere (como mínimo( el voto afirmativo de ocho miembros de la Junta, de manera tal que si están presentes en la sesión esa misma cantidad de directivos, pero alguno de ellos no respalda la decisión, no podría declararse firme el acuerdo, por no reunirse el quórum funcional requerido.

IV.- CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que para declarar firme, en la misma sesión en que se adopta, un acuerdo de la Junta Directiva del Colegio de Abogados, es necesario el respaldo de dos terceras partes de los miembros totales del órgano. Esa mayoría calificada se logra con el voto afirmativo de ocho directivos.

Del señor Presidente del Colegio de Abogados, atento se suscribe;

Lic. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO