C-186-99

22 de setiembre de 1999.

Ingeniero

Freddy Armijo Cabalceta

Secretario ejecutivo a. i.

Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas

S. D.

Estimado señor:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio n° 1-347-99 de fecha 24 de mayo del año en curso, asignado a este Despacho el pasado 7 de junio, dando respuesta en los siguientes términos:

I- PROBLEMA PLANTEADO.

   En la consulta de marras se expone que a raíz de un conflicto interpretativo de la Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico, n° 7169 del 26 de junio de 1990, entre el Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas y el Ministerio de Ciencia y Tecnología, se emitió una directriz durante la Administración del Ingeniero José María Figueres Olsen.

   En virtud de lo anterior, se solicita nuestro criterio en torno a

"¿Cuál es la vigencia de una Directriz Presidencial?".

   El criterio legal remitido -a solicitud de esta Procuraduría mediante oficio PA a.i.-012-99 del pasado 8 de junio- concluye que:

"La vigencia de una Directriz Presidencial se mantiene hasta tanto no exista un acto igual que cambie, modifique o derogue la opinión vertida en esa Directriz, es decir, la Directriz se mantiene hasta tanto no se modifique o derogue por medio de otra Directriz".

   Antes de iniciar el desarrollo de la cuestión de marras, no omito indicar que éste girará en torno al tema de la directriz en general y no circunscrita a alguna directriz en particular, en virtud de que este órgano consultivo no puede sustituir a la Administración Activa en la toma de decisiones para dar solución jurídica a casos concretos.

II- DIRECCION POLITICA Y ADMINISTRATIVA DEL ESTADO POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO.

   El Poder Ejecutivo tiene la obligación de mantener la unidad, integridad y armonía de la acción estatal, para lograr alcanzar de la mejor manera los objetivos trazados por el ordenamiento jurídico vigente, a través de la potestad de dirección -unida a la de coordinación- orientando y guiando la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y descentralizada, con el fin de conseguir la máxima satisfacción de los intereses y fines públicos.

   Sobre el particular, esta Procuraduría General de la República mediante dictamen n° C- 131-94 del 16 de agosto de 1994, expuso:

"El Estado como organización necesita mantener una coherencia organizacional y de políticas administrativas que entrañan la unificación de criterios en todo el ámbito de la Administración Pública. Lo que se ha dado en llamar la "Dirección Política" del Estado, permite no solo la unidad del mismo, sino también faculta al Poder Ejecutivo, mediante el otorgamiento de potestades, a dirigir la actividad estatal, no solo comprendido en este a la Administración Central, sino también, a la Administración Pública Descentralizada.

Señala la doctrina al respecto:

"7) TUTELA. Cuando se trata de entes sometidos a control jerárquico institucional o de tutela administrativa (entidades autónomas, autárquicas, descentralizadas), los alcances del control que ejerza el Poder Ejecutivo sobre los entes descentralizados, dependerán del derecho positivo, en cuanto a si se puede actuar de oficio, si alcanza a la gestión, si solamente procede por razones de legalidad o también por conveniencia, si puede hacerlo a priori o sólo después de adoptada la decisión..." (Dromi, José Roberto, Manual de Derecho Administrativo, Tomo 2, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1987, pag.163)

El Estado, como ente mayor, esta facultado por nuestro ordenamiento jurídico para dirigir y controlar la actividad de los entes descentralizados (...)

El vínculo con el cual El Estado somete la conducta de los entes descentralizados, ha sido denominado como "Tutela Administrativa", que la Ley General de la Administración Pública en su artículo 100, establece expresamente. Dicho artículo señala:

"Artículo 100.--

1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia. 2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo a las circunstancias. 3. El órgano director tendrá también potestad de coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados."

La norma transcrita, reseña particularizadamente los parámetros dentro de los cuales se circunscribe la dirección política. Dicha norma, debe conjugarse con el inciso b) del artículo 26 Ius Ibid., que señala:

"Artículo 26.-- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguiente atribuciones:

a)...

b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;..."

Dichas normas se complementan con los numerales 261, 98 y 99 de la misma Ley General de la Administración Pública, en el tanto se diferencia sustancialmente la Relación de Dirección, con la llamada Relación Jerárquica, no debiéndose confundir la directriz, con la orden, ya que la primera de ellas, se encuentra referida a la actividad general del ente, basada en una relación de confianza.

Dentro de las políticas propias del manejo del aparato estatal, se encuentran aquellas que, conlleva la orientación uniforme de las políticas gubernamentales. Que deben ser implementadas, mediante mecanismos que garanticen una actividad paralela, entre la Administración Pública Central y, la Administración Pública Descentralizada.

"La necesidad de evitar esta consecuencia, obligó al legislador a diseñar mecanismos sustitutivos de los poderes de jerarquía, que cumplieran idénticas finalidades, pero que no significaran un retorno al sistema centralista. En virtud de tales mecanismo, se sometió- mediante una diversidad de modalidades – a los entes descentralizados, aunque en forma parcial (una sumisión integral hubiera significado su reenvió a la jerarquía administrativa central. Todos estos antecedentes nos permiten definir la tutela administrativa como aquel conjunto o modos de intervención del Estado Central en los entes menores, creados por el orden jurídico con el objeto de la posibilitar la realización efectiva y conforme a Derecho de los fines generales del Estado, a fin de unificar la actividad de las distintas partes del Poder Público (1). De este modo, el legislador ha relativizado el concepto autonomía, en el sentido de que la actuación independiente del ente se ve limitada por los linderos que la marca las intervenciones del Poder Central en concepto de tutelaje administrativo. Por ello decíamos que se trata de conceptos que se hallan en una relación de proporcionalidad inversa: a mayor tutela o sumisión, menor autonomía o independencia..." (Sobrado González Luis Antonio y Tischler Fuchs, Jaime David, Autonomía Universitaria: Contexto histórico, descentralización administrativa y Universidad de Costa Rica, Tesis de grado para optar al título de Licenciado en Derecho, Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica, 1985, pags 207-208)

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NOTA (1): Del contexto se desprende que el numeral a que se quiso hacer mención fue al artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública, pero erróneamente se consignó el 26 cuando anteriormente éste artículo había sido transcrito.

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   La facultad del Estado, por medio del Poder Ejecutivo, y sus jerarcas, se exterioriza, en la posibilidad de dirigir las políticas de los entes, y vigilar su cumplimiento, y coordinar dentro de toda la Administración Pública, las políticas necesarias que en diversas áreas, unifiquen criterios, para una buena marcha del Estado, como una sola unidad. La dirección implica, la adopción de políticas generales a implementar por toda la Administración, y se materializan, mediante la promulgación de directrices de acatamiento obligatorio para todo el sector público. Con ello se llega a vincular la actividad del ente menor con las políticas gubernamentales que al efecto se proyecten sobre todo el ámbito del sector público. "

   A mayor abundamiento, recientemente este Órgano Asesor en sus pronunciamientos C-078-99 y OJ-046-99 ambos del 23 de abril del año en curso, indicó:

"Sobre este tema, la Sala Constitucional ha señalado: "Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa, y otras formas posibles de descentralización, la política." (Resolución Nº 4091-94 de 9 de agosto de 1994, reiterada por la Nº 7528-97 de 12 de noviembre de 1997) La creación de un modelo de descentralización administrativa favorece, por una parte, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. A pesar de ello, y del distinto grado de autonomía con que se crean los entes públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado debe procurar mantener la unidad y armonía de su acción. Conforme a nuestra Constitución, y como esta Procuraduría lo ha señalado, según posteriormente se verá, es obligación del Poder Ejecutivo mantener la unidad de la acción estatal, y por ello, tiene la facultad de dirigir y coordinar dicha acción, independientemente de quién sea el sujeto dirigido. El artículo 140, incisos 6) y 8) de la Carta Magna, establece como atribución del Poder Ejecutivo, mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas, y vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativos. De lo anterior se deriva una competencia constitucional que le permite a dicho Poder tomar las acciones necesarias, a través de los instrumentos que legalmente se le otorguen, para buscar que la Administración cumpla, dentro del marco de los principios constitucionales, con la satisfacción de los fines públicos que justifican su existencia. Dicha competencia no se limita constitucionalmente a los órganos del Poder Ejecutivo, sino que abarca todo el sector estatal, máxime si se relaciona lo anteriormente señalado con los principios contenidos en los artículos 1 y 9 constitucionales, de los que se desprende el principio de unidad estatal."

III- NATURALEZA JURIDICA Y VIGENCIA DE LA DIRECTRIZ

   De conformidad con los artículos 26 inciso b) y 27 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública es atribución exclusiva del Presidente de la República dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central y descentralizada y, corresponde al Poder Ejecutivo dirigir y coordinar la Administración central y descentralizada del respectivo ramo.

En términos generales la "(...) potestad de dirección política y administrativa implica la adopción de políticas generales a implementar por toda la Administración y se materializan mediante la promulgación de directrices de acatamiento obligatorio para todo el sector público. En tales directrices se concreta la política gubernamental en forma de objetivos, metas, prioridades y lineamientos. En la medida de lo posible, deben indicar los plazos y términos en que se espera, razonablemente, se logren los resultados que se desean. Asimismo, cuando corresponda, deberían sugerir las principales acciones que las instituciones deben adoptar para lograr la mejor integración de sus esfuerzos. En ese sentido, la emisión de una directriz compete a las instituciones a cumplirla o a justificar los motivos que limitan y obstaculizan su cumplimiento" 2 (lo subrayado es nuestro)

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NOTA (2): Procuraduría General de la República, OJ-037-97 del 11 de agosto de 1997

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   Dentro de ese contexto, y tomando como fuente al Diccionario de la Lengua Española la directriz se define como el "Conjunto de instrucciones o normas generales para la ejecución de alguna cosa." 3

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NOTA (3): Vigésima edición, tomo I, Editorial Espasa-Calpe, Madrid, 1984, págs. 503 y 504

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   Siguiendo dicho concepto, la potestad de dirección y de coordinación a que se hizo alusión línea atrás, se concreta a través de instrumentos que están regulados por nuestro ordenamiento jurídico, dentro de los cuales se encuentra precisamente la directriz como acto administrativo, cuyo contenido es un conjunto de instrucciones o normas generales para el cumplimiento de intereses y fines públicos.

   En virtud de lo anterior, por la gran cantidad de órganos y entes públicos que conforman la Administración central y descentralizada, cada uno con diversas y complejas funciones, las directrices vienen a prevenir o limitar incoherencias en la acción administrativa buscando con ello racionalizar y facilitar dicha acción, garantizando la unidad e integridad del Estado.

   La directriz, por ende, es un instrumento de coordinación que sirve de marco conceptual para la toma de decisiones en la ejecución de metas o proyectos. De modo tal que la directriz es un acto administrativo de alcance general, pues se dirige a la actividad y no a un acto concreto del ente a que se dirige.

   Sobre el particular, el maestro don Eduardo Ortiz Ortiz definió a la directriz como:

"(...) un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido". ORTIZ ORITZ (Eduardo), Los sujetos del Derecho Administrativo, Departamento de Publicaciones, Universidad de Costa Rica, 1971, p. 30."

   Por su parte, la Sala Constitucional en el voto n° 3309-94 del 5 de julio de 1995 refiriéndose al tema de la directriz señaló:

IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones. (artículo 98.5). De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo). "( Lo subrayado es nuestro)

   Esto significa que la directriz tiene el valor jurídico "propio de un acto administrativo. Como tal, sujeto a los elementos de perfección, validez y eficacia de dichos actos, salvo disposición expresa en contrario del legislador (...) Empero, el carácter de la directriz no es el propio de una orden ni tampoco el de un reglamento, lo que se debe a la discrecionalidad que conserva el dirigido." 4

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NOTA (4): Ver en ese sentido dictamen C-078-99 del 23 de abril de 1999.

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   En este sentido, siendo la directriz un acto administrativo de carácter general es válida en el tanto sea conforme sustancialmente con el Ordenamiento Jurídico, y eficaz, después de comunicada al administrado, excepto si concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte a tenor de la doctrina del numeral 140 de la Ley General de la Administración. 5

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NOTA (5): "Artículo 140.- El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte."

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   Siguiendo lo anterior, la vigencia es el momento en que el acto administrativo empieza a surtir los efectos jurídicamente programados en virtud de haber cumplido con los requisitos de eficacia y validez exigidos por el ordenamiento jurídico o derivados del mismo acto. Al respecto, valga mencionar que

" La figura de la eficacia no hace relación directa a la validez del acto administrativo sino más bien a las condiciones que el Ordenamiento Jurídico establece como presupuesto para que este pueda surtir los efectos programados. Así, tenemos que la eficacia se presenta como un complemento imprescindible de la validez sin el cual el despliegue de la actividad que hiciere la Administración para ejecutar el acto administrativo no tendría connotaciones jurídicas sino más bien fácticas; y, a su vez, el supuesto de la eficacia es la validez del acto administrativo, sea esta real o presunta. Lo anterior explica porque puede suceder que un acto válido, por falta de requisitos, resulte ineficaz y, a la inversa, porque un acto inválido puede ser reconocido por el Ordenamiento Jurídico como apto para producir efectos jurídicos y, pese a su invalidez, ser eficaz." (SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo 2 ed. San José. Ediciones Seinjunsa, 1994. p. 37.)

   Así las cosas, a efectos de determinar la vigencia de la directriz la Administración Activa debe tener presente lo que la propia directriz establezca en torno a la fecha de vigencia, es decir el día desde el cual debe tener eficacia la misma, o desde el cual la eficacia de la directriz debe cesar,6 y en el caso de no indicarse un término debe observarse el contenido de la directriz en relación con los motivos de hecho y de derecho que se han tomado en cuenta a la hora de dictarla y que se expresan en la motivación de ella.

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NOTA (6): "En la medida de lo posible, debe indicar los plazos y términos en que se espera, razonablemente, se logren los resultados que se desean." (OJ-037-97 del 11 de agosto de 1997)

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   De tal manera que, a fin de precisar su vigencia es de vital importancia analizar el contenido mismo de cada directriz, tomando en consideración los distintos supuestos de hecho, valga acotar que éstos pueden modificarse con el transcurso del tiempo, así como las consideraciones de derecho que rodean su emisión en virtud de que puede tratarse de la interpretación de una norma que posteriormente puede ser derogada tácita o expresamente, o declarada inconstitucional; o bien que la directriz esté sujeta a cláusulas accesorias de las cuales dependa. En abono a esto último (elementos accesorios), a nivel de doctrina se ha señalado que:

"(...) no hay ningún inconveniente para que, en hipótesis al menos, se admita la posibilidad de que un acto administrativo incluya, como cláusulas accesorias, la condición, el modo o el término. La significación de estos conceptos no tiene aquí valor diverso del conocido por el Derecho Privado. Así es que la condición significa el hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia de un acto administrativo; el modo consiste en una carga impuesta a la persona a favor de la cual se dicta el acto administrativo y, finalmente, el término indica el día desde el cual debe tener eficacia el acto, o desde el cual la eficacia del acto administrativo debe cesar.

(...) cabe afirmar que estas cláusulas accesorias, cuando no están expresamente determinadas por la Ley, sólo entran en juego cuando la Administración actúa haciendo uso de sus poderes discrecionales. Así es que un acto cuya emisión es obligatoria según la Ley y cuyo contenido está por ella predeterminado, no puede ser sometido por la Administración a las modalidades de que tratamos. Lo contrario entrañaría un vicio de nulidad relativa, acusable por el particular aun en el caso de que hubiese habido un inicial consentimiento suyo. En el caso, en cambio, de que la Administración actúe discrecionalmente, la única limitación a las cláusulas accesorias vendría dada por la regla general de que éstas no fuesen contra el interés público." (GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Parte General, cuarta edición, 1966, p. 481 y 482).

   Finalmente, esta Procuraduría comparte el criterio legal que se nos adjunta, toda vez que es cierto que la vigencia de una directriz se mantiene hasta tanto"no exista un acto igual que cambie, modifique o derogue la opinión vertida en esa directriz" tal y como se advirtió líneas atrás, o bien cuando la presencia de condiciones, modos o términos en la misma directriz venga a afectar su vigencia, según determinación que haga puntualmente el operador jurídico.

IV- CONCLUSION.

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la facultad del Poder Ejecutivo de dirigir y coordinar la acción de la Administración centralizada y descentralizada, se concreta a través de diversos instrumentos entre los cuales está la directriz como conjunto de instrucciones o normas generales para el cumplimiento de intereses y fines públicos.

   La directriz al tener el valor jurídico propio de un acto administrativo, está sujeto a los elementos de perfección, validez y eficacia de dichos actos, salvo disposición expresa del legislador.

   Por lo expuesto, en respuesta a su interrogante, a efectos de determinar la vigencia de la directriz debe observarse lo que la misma directriz establezca en torno a la fecha de vigencia, es decir el día desde el cual debe tener eficacia la misma, o desde el cual la eficacia de la directriz debe cesar, y en el caso de no indicarse un término hay que remitirse al contenido de la directriz en relación con los motivos de hecho y de derecho que se han tomado en cuenta a la hora de dictarla y que se expresan en la motivación de ella.

   Del señor Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Investigaciones de Científicas y Tecnológicas, se despide deferentemente,

Licda Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Adjunta a.i.

ACACHA.