C - 189-99

San José, 27 setiembre 1999

Señor

Leonel Baruch

Ministro de Hacienda

Ministerio de Hacienda

Estimado señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio DM-806-99, donde consulta lo siguiente:

¿Una vez transcurrido el plazo máximo de un año, período en el cual la Caja Costarricense de Seguro Social ha cancelado a los servidores que están incapacitados el 60% del subsidio a que tienen derecho, deberá la institución en que éstos laboran cancelarles la totalidad del importe del mismo, o debe limitarse a continuar cancelando únicamente el 40%, tal y como había venido haciendo durante ese lapso?.

   Para resolver la consulta es necesario examinar el Reglamento del Seguro de Salud, y el Reglamento para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias de los Beneficiarios del Seguro de Salud, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social, el Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Hacienda, y el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

   Además de lo anterior, y para efectos competenciales y de responsabilidad, es menester centrar el análisis de la incapacidad y el pago del subsidio, a partir de la distinción y relación entre el Estado (Ministerio de Hacienda en el caso), y la Caja Costarricense de Seguro Social como ente público menor distinto de aquél.

I. REGLAMENTO DEL SEGURO DE SALUD DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Y REGLAMENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE INCAPACIDADES Y LICENCIAS DE LOS BENEFICIARIOS DEL SEGURO DE SALUD.

   El artículo 28 del "Reglamento del Seguro de Salud" se refiere a la finalidad que tienen los subsidios por incapacidad o licencia. Dice al efecto esta norma:

"El subsidio por incapacidad o por licencia de maternidad, tiene el propósito de sustituir parcialmente la pérdida de ingreso que sufra el asegurado directo activo por causa de incapacidad por enfermedad o licencia por maternidad".

   Por su parte el numeral 34 de este cuerpo normativo determina los plazos de calificación para el pago de subsidios en estos términos:

"Tendrá derecho al pago de subsidios por incapacidad el asegurado que haya cotizado con 6 cuotas mensuales dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad, siempre que los últimos 3 meses sean continuos e inmediatamente anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad. Los subsidios por incapacidad se pagarán hasta por un máximo de 52 semanas. No obstante, si el asegurado ha cotizado con 9 cuotas mensuales dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la incapacidad, se podrá prorrogar el pago de subsidios de acuerdo con el procedimiento que establecerá la Gerencia de División Médica para cubrir hasta 26 semanas adicionales".

   Esta norma contiene dos supuestos que interesan a la consulta.

   El primer supuesto está referido al pago de los subsidios por incapacidad hasta por un máximo de cincuenta y dos semanas (un año). Para gozar de este derecho, el asegurado debe haber cotizado con seis cuotas mensuales dentro de los doce meses anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad, siempre y cuando los últimos tres meses sean continuos e inmediatamente anteriores a la fecha de iniciación de la incapacidad.

   El segundo supuesto concierne a la prórroga en el pago del subsidio más allá del año. En este caso, el asegurado debe hacer cotizado nueve cuotas mensuales durante los doce meses anteriores a la fecha en que comenzó su incapacidad. En estas situaciones, la Caja Costarricense de Seguro Social podrá prorrogar el pago de subsidios conforme al procedimiento que establecerá la Gerencia de División Médica para cubrir hasta veintiséis semanas adicionales. Por ser la Caja Costarricense de Seguro Social un ente público menor distinto del Estado (ente público mayor), y por el contenido y alcances de la norma reglamentaria en este segundo supuesto, lo concerniente a la prórroga de la incapacidad y el pago de los subsidios correspondientes, atañe exclusivamente a la Institución aseguradora, de conformidad con el procedimiento que al efecto establezca la Gerencia de la División Médica. Es decir, el pago del subsidio durante esta prórroga de la incapacidad (más allá del año) sería asumida directamente por la Caja Costarricense de Seguro Social en este caso específico. Y sólo mediante la existencia de una normativa complementaria relativa al Estado, y que dispusiese en el mismo sentido, podría el ente mayor cubrir el pago del porcentaje correspondiente durante este período de prórroga; la inexistencia de esta normativa, y en virtud del principio de legalidad, impediría el reconocimiento del porcentaje indicado.

   Por su parte, el ordinal 9 del "Reglamento para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social dispone que:

"Los asegurados asalariados que cumplan con un período de calificación de seis meses de cotización dentro de los últimos doce anteriores a la enfermedad, siempre que los últimos 3 sean continuos e inmediatamente anteriores a la enfermedad, tendrán derecho a la extensión de incapacidades hasta por un plazo de 52 semanas (art. 34 del Reglamento de Salud), con derecho a subsidio en dinero. De igual manera, los trabajadores que hayan aportado tres o menos cuotas mensuales, o más de 3 pero menos de seis, tendrán derecho a la extensión de incapacidades hasta por doce semanas, o hasta por veintiséis semanas, respectivamente, con derecho al pago de la respectiva ayuda económica, conforme a lo previsto en el artículo 38 del Reglamento del Seguro de Salud. Todo lo anterior sin perjuicio de lo que se exprese en el párrafo siguiente.

El otorgamiento de una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el médico tratante y el trabajador, cuyo fin último es propiciar la recuperación de la salud del trabajador y su reincorporación al trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el pago de un subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de calificación establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud". (El destacado no es del texto original).

   En lo fundamental, esta norma novena, viene a reiterar lo ya establecido en el artículo 34 del "Reglamento del Seguro de Salud", en cuanto al pago de subsidios por incapacidad.

II. REGLAMENTO AUTÓNOMO DE SERVICIOS DEL MINISTERIO DE HACIENDA (DE-25271-H de 14 de junio de 1996; publicado en La Gaceta No. 133 de 12 de julio de 1996).

   El artículo 59 de este reglamento autónomo, situado en el Capítulo IV denominado "De las Incapacidades para trabajar", establece que:

"Artículo 59. El Ministerio reconocerá las ausencias al trabajo del servidor (a) motivadas por incapacidad para trabajar, ya sea por enfermedad, maternidad o riesgo profesional, y se sujetará a lo dispuesto por el Artículo 34 y sus reformas del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, y las siguientes disposiciones:

a) La incapacidad para trabajar por motivos de enfermedad será reconocida durante todo su período, y pagará la diferencia que exista entre lo que cancelen las instituciones aseguradoras y el 100% de su salario.

b) La incapacidad para trabajar por motivos de maternidad se pagara durante los cuatro meses que señala el Artículo 95 del Código de Trabajo, reconociendo la diferencia que exista entre el total de su salario y lo que pague la Caja Costarricense de Seguro Social.

c) Tratándose de incapacidad para trabajar por riesgo profesional, se estará a lo dispuesto en el artículo 236 de la Ley sobre Riesgos de Trabajo, No. 6727 de 4 de marzo de 1982, y sus reformas, garantizándose en todo caso el pago del 100% del salario.

En todo lo que no se encuentre aquí expresamente regulado respe cto de las incapacidades, se considerarán disposiciones supletorias del presente Reglamento, el Reglamento del Seguro de Enfermedad y Maternidad, el Reglamento para la Extensión de Incapacidades a los Trabajadores (as) Beneficiarios (as) del Régimen de Enfermedad y Maternidad, el Reglamento General de Riesgos de Trabajo y las interpretaciones que de los mismos expida la Caja Costarricense de Seguro Social.

En ningún caso de incapacidad para trabajar por enfermedad, maternidad o riesgo de trabajo, el monto del subsidio que pague la respectiva institución aseguradora sumado al que pague el Ministerio, podrá exceder el monto del salario del servidor (a)". (El destacado no es del texto original).

   Es de destacar, que el párrafo primero de este artículo 59, pone como límite de los derechos en materia de subsidios, en cuanto a plazos y porcentajes económicos, a lo que establezca el numeral 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que se constituye en un parámetro de legitimidad infralegal respecto de ese reglamento autónomo. En otros términos, es el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, el que definirá el plazo máximo durante el cual el Estado puede pagar el subsidio por incapacidad.

III. REGLAMENTO DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL (DE-No. 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas).

   Expresa el artículo 1 del "Estatuto de Servicio Civil" (Ley No. 1581 de 30 de mayo de 1953) que: "Este Estatuto y sus Reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores". Este contenido legal se reitera, a nivel reglamentario, en el artículo 1 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (DE- No. 21 de 14 de diciembre de 1954). Conforme a estas normas, las disposiciones legales y reglamentarias en esta materia, se aplican a los servidores del Poder Ejecutivo, dentro de los cuales están los funcionarios del Ministerio de Hacienda. En lo que interesa a la presente consulta, dispone el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil:

"Artículo 34. El servidor que fuere declarado incapacitado para trabajar, por enfermedad o riesgo profesional, gozará de subsidio en proporción al tiempo servido, de acuerdo con las siguientes regulaciones:

a) Durante los primeros tres meses de servicios, se reconocerá el subsidio hasta por un mes.

b) Después de tres meses de servicios y hasta un año, el subsidio será hasta por tres meses.

c) Durante el segundo año de servicios, el subsidio será hasta por cinco meses.

d) Durante el tercer año de servicios, el subsidio será hasta por seis meses.

e) Durante el cuarto año de servicios, el subsidio será hasta por siete meses y quince días.

f) Durante el quinto año de servicios, el subsidio será hasta por nueve meses.

g) Después de cinco años de servicios, el subsidio será de hasta 12 meses.

El monto del subsidio de un ochenta por ciento del monto del salario ordinario que esté devengando el trabajador durante los primeros treinta días de su incapacidad. En ese período el Estado como patrono, reconocerá durante los tres primeros días un subsidio de un 80%; a partir del cuarto día y hasta el número treinta el subsidio patronal será de un 20% cuando la incapacidad será emitida por la Caja Costarricense de Seguro Social; y la diferencia para completar el 80% del subsidio que otorgue el Instituto Nacional de Seguros cuando sea éste el órgano que incapacite.

El subsidio será de un ciento por ciento de su ordinario durante el período de incapacidad que exceda de treinta días naturales, por un máximo de doce meses. Durante el período que exceda de treinta días naturales, el Estado como patrono otorgará un subsidio de un 40% cuando el órgano que incapacite sea la Caja Costarricense de Seguro Social, y pagará la diferencia del subsidio para completar ese 100% de lo que otorgue el Instituto Nacional de Seguros cuando sea éste el órgano que incapacite. Por ninguna razón, y en ningún caso de incapacidad otorgada, el monto del subsidio que pagaren los órganos aseguradores sumados a lo que le corresponde cancelar al Estado como patrono, podrá exceder el 100% del salario total del servidor. (Así reformado por DE- No. 27096-MP de 15 de mayo de 1998, publicado en La Gaceta No. 116 del miércoles 17 de junio de 1998; el destacado no es del texto original).

Los subsidios y licencias por razón de maternidad se regularán conforme con las siguientes normas:

 1) Todas las servidoras del Poder Ejecutivo en estado de gravidez tendrán derecho a licencia por cuatro meses, con goce de sueldo completo. El período se distribuirá un mes antes del parto y tres meses después. Si este se retrasare no se alterará el término de la licencia, pero si el alumbramiento se anticipa, gozará de los tres meses posteriores al mismo;

 2) La servidora deberá tramitar su licencia por intermedio del jefe inmediato por lo menos con quince días de anticipación a su retiro, de acuerdo con la fecha previamente señalada por el médico;

 3) Las servidoras interinas o excluidas del Régimen de Servicio Civil, podrán acogerse a la licencia por maternidad en los términos anteriormente indicados. (Así reformado por DE- No. 27604-MP de 05 de enero de 1999, publicado en La Gaceta No. 21 del lunes 01 de febrero de 1999).

   Conforme al texto transcrito, el inciso g) del artículo 34 señala explícitamente que, después de cinco años de servicio, "el subsidio será de hasta 12 meses". Se establece aquí un límite objetivo de pago para el Estado que le impone el principio de legalidad. Instituye el ordinal 11 de la Ley General de la Administración Pública (Ley No. 6227 de 02 de mayo de 1978):

"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa". (El destacado no es del texto original).

La Sala Constitucional, en el Voto AI 3410-92 se ha expresado en los términos siguientes respecto del principio de legalidad):

"VI- El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". (Voto AI 3410-92; el destacado no es del texto original)

   En consecuencia, de conformidad con los artículos 11 de la Constitución Política, 11 de la Ley General de la Administración Pública (Ley No. 6227 de 02 de mayo de 1978), y 34 inciso g) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (DE- No. 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas), el Ministerio de Hacienda sólo podrá pagar al trabajador que haya laborado más de cinco años, la parte del subsidio que le corresponda por un plazo máximo de hasta un año. Por lo tanto, transcurrido ese plazo máximo, carece de autorización jurídica para continuar pagando cualquier porcentaje de ese subsidio. Dictamen

   Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:

Primero. De conformidad con los artículos 11 de la Constitución Política, 11 de la Ley General de la Administración Pública (Ley No. 6227 de 02 de mayo de 1978), y 34 inciso g) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (DE- No. 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas), el Ministerio de Hacienda sólo podrá pagar al trabajador que haya laborado más de cinco años, la parte del subsidio que le corresponda por un plazo máximo de hasta un año.

Segundo. Transcurrido ese plazo máximo de hasta un año, el Ministerio de Hacienda carece de autorización jurídica para continuar pagando cualquier porcentaje de ese subsidio.

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda