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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 024 del 16/03/2000
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Texto Opinión Jurídica 024
 
  Opinión Jurídica : 024 - J   del 16/03/2000   

OJ-024-2000
San José, 16 de marzo del 2000

 

Licenciado
Olman Cortés Carvajal
Auditor General a. i.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
S. O.
 
 
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato atender la petición consultiva contenida en su oficio n.° AUIN°-17-99, de 12 de abril de 1999, en virtud de la cual requiere el criterio de este Despacho en relación con la administración y uso de los vehículos adquiridos por la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Concretamente, se solicita nuestro pronunciamiento en orden a establecer si la citada Dirección puede trasladar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social vehículos adquiridos con dineros del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODEDAF).
Se nos adjunta el criterio de la Asesoría Jurídica del la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares que, en lo que interesa, señala:
"(...) el Estado a través de sus órganos, con el fin de alcanzar su objetivo esencial, cual es el Interés Público, debe de promover la colaboración de recursos entre instituciones y dependencias, para facilitar el desarrollo de los servicios.
Tales medidas producen beneficios a la Administración, pues le evitan erogaciones en la compra de recursos. Sin embargo el órgano administrador del bien, debe de asegurarse que el traslado del bien, no va a lesionar el buen funcionamiento del servicio público que presta.
Por todo lado, el traslado de los recursos públicos, por no ser un acto ordinario de la Administración, se debe de regular mediante un convenio entre las partes, donde se establecen las condiciones del traslado, plazo, informes, mantenimiento, etc.
Asimismo, como consecuencia de la Administración del bien que ostenta una de las partes, el traslado se hace mediante la figura jurídica del préstamo, asegurándose que el bien después de que cumpla con su cometido vuelva a las arcas de su Administrador.
En el caso específico del traslado de los tres vehículos al Ministerio de Trabajo, carece de importancia el hecho de que los bienes fueran adquiridos con recursos del FODESAF, pues se evidencia que el Administrador de tales recursos es la DESAF, quien es la que utiliza y da mantenimiento a dichos automotores.
Es decir que es competencia del Ministro de Trabajo y Seguridad Social en coordinación con la Dirección General de la DESAF quienes podrán prestar recursos a otras instituciones del Estado e internamente en el propio Ministerio, siempre que tal situación no perjudique el propio desempeño de la DESAF.
De igual manera, analizado el documento donde se trasladan los vehículos (Acta Ordinaria de Entrega de Vehículos 03-99), se determina que la DESAF mantendrá la administración del bien, supervisando la condición de los vehículos mediante informes cada seis meses.
Por todo lo anterior considera esta Asesoría Jurídica que no hay impedimento legal alguno para que se de (sic) el préstamo de los vehículos al Ministerio de Trabajo, toda vez que la necesidad de la Administración y por ende el Interés Social justifica el traslado".
I.- NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:
El artículo 183 de la Constitución Política encomienda a la Contraloría General de la República la vigilancia de la Hacienda Pública. En ese sentido, considerando que los vehículos del Estado y sus Instituciones constituyen parte integral de la Hacienda Pública, el artículo 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, n.° 7331 de 13 de abril de 1993, ha encomendado al citado Organo Contralor la aplicación y verificación de las disposiciones de dicho cuerpo normativo.
De igual manera, el artículo 20 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, n.° 5662 del 23 de diciembre de 1974, encomienda a la Contraloría la obligación de fiscalizar el estricto cumplimiento de todos los alcances de dicha ley.
Consecuentemente, de conformidad con la normativa indicada, el órgano competente para pronunciarse respecto a la administración y uso de los vehículos de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares es la Contraloría General de la República.
No obstante, en un afán de colaboración y sin perjuicio de lo que resuelva el Organo Contralor en su momento, nos permitimos pronunciarnos sobre el aspecto consultado advirtiendo que el criterio que se emite carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.
II.- LA DIRECCION GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES ES UN ORGANO DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL:
La Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares constituye una dependencia técnica del Ministerio de Trabajo. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 18 de la citada Ley n.° 5662:
"Créase la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares como una dependencia técnica permanente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyo superior jerárquico es el titular de esa Cartera y tendrá a su cargo, además de lo que se establece en otros artículos de esta ley, la determinación sobre las escalas y montos de los beneficios que se llegasen a otorgar en efectivo" (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).
En igual sentido se pronuncia el Reglamento a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiarias, Decreto Ejecutivo n° 27558-MTSS de 10 de diciembre de 1998:
"Artículo 9.- La Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en adelante denominada DESAF, es una dependencia técnica permanente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social del cual dependerá administrativamente".
"Artículo 10.- La DESAF tiene a su cargo la administración del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en adelante denominado FODESAF, dentro de los límites establecidos en la Ley No. 5662, este Reglamento, la Ley de Administración Pública, la Ley de Administración Financiera, además de toda la normativa aplicable (...)".
"Artículo 11.- El Ministro de Trabajo y Seguridad Social es el superior jerárquico de la DESAF y como tal ejerce las potestades y atribuciones que le encomiendan la ley 5662, este reglamento y demás normativa aplicable, ejerciendo la representación legal de DESAF y será el superior inmediato del Director General".
De la normativa transcrita se desprende claramente que la Dirección Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) constituye un órgano técnico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social cuya principal atribución es la de administrar el fondo de desarrollo social y asignaciones familiares (FODESAF).
A igual conclusión ha arribado la Procuraduría General de la República en anteriores pronunciamientos en los que se ha dedicado a la tarea de analizar en detalle la naturaleza jurídica de la citada Dirección. Así, por ejemplo, en el Dictamen n.° C-264-95, de 20 de diciembre de 1995, señaló:
"De las disposiciones legales y reglamentarias antes transcritas y para los efectos que nos interesa destacar en la presente consulta, se desprende con suma claridad que la Dirección Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares DESAF (así denominado por el Decreto Ejecutivo Nº 23670-MATSS antes citado), se mantiene como un órgano centralizado técnico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (ver en este mismo sentido el pronunciamiento de la Procuraduría Nº C-020-80 de 29 de enero de 1980), encargado de la administración del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares FODESAF y, como tal, se encuentra ubicado dentro del sector centralizado del Estado".
En sentido similar, en el pronunciamiento OJ-061-98, de 16 de julio de 1998, se afirma:
"De lo expuesto hasta aquí, se desprende que en la Ley se crea un estructura organizacional clara ubicada dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No puede afirmarse tampoco, de la lectura de los artículos de esa Ley, que en la misma se prevea una desconcentración a favor de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, por no darse los presupuestos previstos en el artículo 83 de la Ley General para tal efecto (...)".
Ahora bien, tal y como hemos indicado, la principal atribución de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares es la de administrar el fondo de desarrollo social y asignaciones familiares (artículo 1° de la Ley n.° 5662), creado con la finalidad de ayudar a los costarricenses de escasos recursos económicos (artículo 2). De dicho Fondo se destinan recursos para pagar programas y servicios a las instituciones del Estado que tienen a su cargo la ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos recursos, tales como el Ministerio de Salud, en sus programas de salud; el Ministerio de Educación Pública, en su programa de comedores escolares; el Instituto Mixto de Ayuda Social; el Patronato Nacional de la Infancia, el Instituto Nacional de Aprendizaje; el Instituto Costarricense de Investigaciones y Enseñanza en Nutrición y Salud, etc. (artículo 3).
Asimismo, se destinan recursos para financiar un programa no contributivo de pensiones por monto básico, a favor de aquellos ciudadanos que, encontrándose en necesidad de amparo económico inmediato, no han cotizado para ninguno de los regímenes contributivos existentes, o no han cumplido con el número de cuotas necesarias (artículo 4). Finalmente, del Fondo se otorgarán prestaciones en dinero efectivo, como asignación familiar, a los trabajadores de bajos ingresos (artículo 5).
Conforme se podrá apreciar, la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares se encarga de establecer expresamente la finalidad que debe asignarse a los recursos de FODESAF, prohibiendo su utilización para otros fines no contempladas en la ley, como por ejemplo el pago de gastos administrativos:
"Artículo 17.- El Fondo establecido por esta ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso y para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta ley. En consecuencia, los fondos que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios no podrán ser utilizados en gastos administrativos, sino exclusivamente en el pago de esos programas y servicios" (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).
A juicio de la Auditoría consultante, la norma transcrita impide a la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares facilitar sus bienes, adquiridos con recursos de FODESAF, a otras instituciones del Estado y menos aún para fines diferentes a los propósitos que tuvo el legislador para crear dicho Fondo.
Sobre el particular, considera este Despacho que efectivamente la Ley n° 5662 dispone que los recursos que integran el fondo de desarrollo social y asignaciones familiares (FODESAF) se destinen exclusivamente a los fines antes señalados, es decir, en beneficio directo de los costarricenses de escasos recursos, prohibiendo su utilización en gastos administrativos. Congruente con lo anterior, el artículo 23 de la ley en comentario establece que los gastos que ocasione el funcionamiento de Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares deben incluirse en el Presupuesto Ordinario de la República y específicamente en el presupuesto del Ministerio de Trabajo.
No obstante, es lo cierto que la citada Dirección, al igual que todos los entes y órganos que conforman la Administración Pública, requiere de ciertos bienes y servicios indispensables para el desempeño de las atribuciones encomendadas y, por supuesto, tales bienes deben corresponder a las necesidades reales de la institución.
Por otra parte, debemos tener presente que, en tesis de principio, la Administración Pública es solo una, la cual se ha dividido, para efectos administrativos y de eficiencia, en distintos entes los que a su vez son integrados por varios órganos. Por ello, la colaboración entre los entes y órganos no sólo es permitida sino que, en muchos casos, resulta indispensable. Por consiguiente, en la medida en que, sin desatender las obligaciones propias, un órgano pueda colaborar con otro, puede hacerlo, facilitándole los bienes y servicios que aquel requiera. Al efecto, deberá suscribirse el convenio respectivo y someterlo a la aprobación de la Contraloría General de la República.
En el caso que nos ocupa, no considera este Organo Asesor que el préstamo de tres vehículos por parte de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares al Ministerio de Trabajo infrinja lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley n.° 5662. Tal y como hemos visto, la citada Dirección constituye un órgano de la Administración Pública y como tal puede y debe colaborar, en la medida de sus posibilidades, con otros órganos y entidades públicas y con mayor razón con el Ministerio del cual forma parte.
III.- CONCLUSION:
De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República:
a) Que la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares es un órgano técnico del Ministerio de Trabajo cuya principal atribución es la de administrar el fondo de desarrollo social y asignaciones familiares (FODESAF).
b) Que en principio, los recursos de FODESAF sólo deben destinarse a los fines previstos por el legislador en la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en beneficio directo de los costarricenses de escasos recursos económicos.
c) Que en tanto órgano integrante de la Administración Pública, la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares puede y debe colaborar, en la medida de sus posibilidades, con otras entidades y órganos públicos.
Sin otro particular, se suscribe,
Cordialmente,
 
 
Lic. Omar Rivera Mesén
Procurador Adjunto
 
cc. Lic. Víctor Morales Mora, Ministro de trabajo y Seguridad Social.