Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 071 del 05/04/2000
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 071
 
  Dictamen : 071 del 05/04/2000   
( RECONSIDERADO )  

C-071-2000


San José, 5 de abril del 2000


 


 


 


Doctor


Luis Eduardo Sandí Esquivel


Director General


INSTITUTO SOBRE ALCOHOLISMO Y FARMACODEPENDENCIA


S. O.


 


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° DG-085-02-00, del 9 de febrero del año en curso, mediante el cual solicita a este Despacho rendir el dictamen preceptivo al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, en orden a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que reconoció el pago de anualidades al servidor XXX y, en consecuencia, proceder al cobro de la suma pagada de más.


I.- ANTECEDENTES


    De la lectura del expediente remitido a este Despacho podemos extraer los siguientes hechos relevantes para la definición del asunto planteado:


1.- El 1° de junio de 1993, el señor XXX inició su relación laboral con el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA). Cada primero de junio de los años subsiguientes se le ha reconocido el aumento por concepto de anualidad (véase oficio de folio 15).


2.- El señor XXX disfrutó de un permiso sin goce de salario por seis meses, comprendidos entre el 16 de julio de 1997 al 16 de enero de 1998 (véase acta de la comparecencia oral y privada a folios 10 - 12 y oficio de folio 15).


3.- El 1° de junio de 1998, mediante acción de personal n.° 98-2437, se confirió al señor XXX el quinto aumento por concepto de anualidad (véase oficio de folio 15).


4.- El 11 de noviembre de 1999, la señora Guiselle Ramírez Solano, encargada de Subproceso de Gestión Humana, mediante oficio n.° AA-SA-1378-11-99, le solicita a la Licda. Marjorie Calvo Barrantes, Coordinadora de Servicios Jurídicos, realizar el trámite pertinente para cobrar la suma pagada de más al funcionario XXX ( véase folio 1).


5.- El 25 de noviembre de 1999, el Dr. Luis Edo. Sandí Esquivel, Director General del IAFA, mediante oficio n.° DG-985-11-99, le comunica a la Licda. Marjorie Calvo Barrantes, coordinadora de Servicios Jurídicos, la decisión de nombrar un órgano director para abrir procedimiento administrativo contra el señor XXX, con el propósito de investigar si procede el cobro de dineros pagados de más. Dicho órgano quedó integrado por el señor Luis Bonilla Pereira, la Bach. Yamileth Cruz Villalobos y el licenciado Manuel González Gómez (véase folio 2).


6.- El órgano director, mediante resolución de las 10 hrs. del 15 de diciembre de 1999, dictó auto de apertura del procedimiento administrativo "con el fin de determinar la eventual responsabilidad en un pago realizado de más por concepto de anualidad en el periodo que va del primero de junio de mil novecientos noventa y ocho, hasta diciembre de ese mismo año y que según oficio AA/SA-1494-12-99 del 10 de diciembre de 1999, corresponde a la suma de nueve mil novecientos cuarenta y un colones exactos, ...". En la misma resolución se convocó al servidor XXX a una comparecencia oral y privada a realizarse a las 10 hrs. del 18 de enero del año en curso, en la cual podría referirse a los hechos que se le imputan y ofrecer toda la prueba de descargo y alegatos que considerara pertinentes (folios 3 - 4).


7.- A las 10 hrs. del 18 de enero del 2000, con la presencia del señor XXX, se llevó a cabo la audiencia oral y privada (folios 10-12). En dicha oportunidad el señor XXX presentó por escrito los argumentos de descargo alegando, entre otras, cosas que los dineros cancelados los había recibido de buena fe (véase oficio de folios 13 y 14).


II.- SOBRE LA ANULACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS EN SEDE ADMINISTRATIVA:


    La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional y está limitada a los casos en que la nulidad, además de absoluta, presente las características de evidente y manifiesta. Fuera de esas hipótesis extremas rige plenamente el principio de intangibilidad de los actos propios. Como bien ha señalado este Despacho:


"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo --a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).


    Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" (Dictamen n.º C-080-94 del 17de mayo de 1994).


    Por otra parte, es importante destacar que el procedimiento administrativo ordinario que debe cumplirse como requisito indispensable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, debe ser conducido por un órgano director nombrado por el jerarca de la Institución de que se trate, es decir, por el órgano competente para dictar el acto final. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, tratándose de actos del Poder Ejecutivo, corresponde exclusivamente al Ministro del ramo designar al órgano director del procedimiento. Y en tal sentido se ha pronunciado, reiteradamente, la Procuraduría General de la República en dictámenes que datan desde 1985. Por ejemplo, en el dictamen C-166-85, del 22 de julio de 1985, emitido con ocasión de un procedimiento similar al que nos ocupa, se indicó:


"Es criterio de este Despacho que el Órgano Director del Procedimiento debe ser designado por el órgano competente para emitir el acto final".


    En el mismo sentido se pronunció la Procuraduría en el Dictamen C-055-96 del 12 de abril de 1996, en el cual se señala:


"(...) la Junta Directiva del Instituto, como órgano decisor, era el único competente para designar a los órganos directores de los procedimientos administrativos que se analizan. Más aún: por encontrarse enderezados a la eventual anulación de actos declaratorios de derechos y con aplicación del referido artículo 173 de la Ley General, sólo podían iniciarse por acuerdo de dicha Junta Directiva.


    Las piezas documentales que integran los respectivos expedientes, nos permiten deducir que órganos inferiores de la jerarquía administrativa se arrogaron el ejercicio de esas potestades de la Junta Directiva. Esta última sólo intervino al final de la tramitación respectiva, a fin de ordenar la remisión de los expedientes a la Procuraduría General de la República, permaneciendo totalmente ajena a las decisiones previas relativas a la iniciación del procedimiento y la integración de esos "órganos directores".


    Esta abdicación competencial por parte de la Junta Directiva resulta, jurídicamente, inaceptable; lo anterior, entre otras cosas, porque no existe norma que autorice una delegación de esa función (artículos 85 y 89 de la Ley General).


    Cabe concluir que el error indicado se traduce en un conjunto de actuaciones procedimentales ordenadas por órganos incompetentes, lo cual provoca la nulidad absoluta de todo lo actuado.


    En relación con estas últimas afirmaciones, nótese que se ha omitido una formalidad del procedimiento que no puede ser calificada de insustancial, por la eventual indefensión que dicho error puede causar o inducido. Asimismo, que el informalismo propio del procedimiento administrativo en general, no puede invocarse para subsanar nulidades absolutas acaecidas en su seno (doctrina de los artículos 223 y 224 de la Ley General de la Administración Pública)" (En el mismo sentido, pueden consultante los dictámenes C-173-95, C-062-96, C-065-96, C-066-96, C-069-96 y C-037-99).


    En el caso que nos ocupa, nos encontramos ante una situación similar a la descrita. En efecto, la decisión de iniciar el procedimiento administrativo ordinario para anular el acto mediante el cual se reconoció el pago de la quinta anualidad al servidor XXX, no fue adoptada, conforme correspondía, por el jerarca del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, a saber, el Ministro de Salud.


    Recordemos que, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 5, inciso d), de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, n.° 5412 del 8 de noviembre de 1973, el citado Instituto es un órgano adscrito al Despacho del señor Ministro. Refiriéndose a la naturaleza jurídica del IAFA, este Despacho en su Dictamen C-004-93, concluyó:


"1.- Que el IAFA no tiene personalidad jurídica, razón por la cual se trata de un órgano del Estado adscrito al Despacho del Ministro de Salud (Art. 5 inciso d) de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud 5412 de 8 de noviembre de 1973, reformada por Ley 7035 de 24 de abril de 1986).


2) (...)


3) Que el IAFA es un órgano desconcentrado en grado mínimo por corresponder sus características a lo prescrito en el artículo 83 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública".


    Así las cosas, siendo que en el caso que nos ocupa el órgano director del procedimiento fue nombrado por el Director General del IAFA y no por el señor Ministro de Salud como correspondía (de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28, inciso 1) y 173, inciso 2) de la citada Ley General), es preciso concluir que existe nulidad absoluta en todo lo actuado.


    Otro vicio en el procedimiento es el de que se pretende una gestión de cobro de supuestas sumas canceladas de más al señor XXX, sin que en ningún momento se mencione ni se persiga la anulación del acto administrativo que provocó dicho pago, a saber, la acción de personal n.° 98-2437, del 1° de junio de 1998. En efecto, tanto la decisión de nombramiento e integración del órgano director como la resolución de apertura del procedimiento omiten toda referencia o pretensión de anular la acción de personal en cuestión, siendo que el cobro que se pretende solo sería "fáctible" si previamente se declara la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que autorizó su pago.


    Igualmente, del expediente remitido se desprende que el órgano director del procedimiento no emitió el acto que concluye la fase de instrucción, según lo dispuesto en el artículo 319 de la Ley General de la Administración Pública:


"Terminada la comparecencia el asunto quedará listo para dictar el acto final, lo cual deberá hacer el órgano competente dentro del plazo de quince días, contando a partir de la fecha de la comparecencia, salvo....".


    De conformidad con la norma transcrita es obligación del órgano director del procedimiento, después de realizada la audiencia oral y privada, dictar una resolución final en la cual debe determinar, preliminarmente, si el acto que se pretende anular adolece de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Si se determina la existencia de dicha nulidad y de previo al dictado de la resolución definitiva por parte del jerarca, el asunto (el expediente completo) debe ser enviado a la Procuraduría con el objeto de que corrobore si efectivamente los vicios del acto son de tal magnitud, es decir, que la nulidad absoluta es evidente y manifiesta.


    Finalmente, debemos advertir que aun en el caso de que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que autorizó el pago de la quinta anualidad al señor XXX, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley General de la Administración Publica, no cabría repetir lo pagado toda vez que los montos recibidos por parte del servidor, al haber ingresado a su patrimonio, deben tenerse como derechos adquiridos de buena fe.


III.- CONCLUSIÓN:


    De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo se encuentra viciado de nulidad. En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio a efecto de que se enderecen los procedimientos.


    Sin otro particular, se suscribe, Cordialmente,


Lic. Omar Rivera Mesén


PROCURADOR ADJUNTO