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Texto Dictamen 005
 
  Dictamen : 005 del 24/01/2000   

C-005-2000
San José, 24 de enero del 2000

 

Señor
Carlos Eduardo Monge Herrera
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Aprendizaje
S. D.
 
 
Estimado señor:
Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Román Solís Zelaya, damos respuesta a su Oficio N° PE-848-99 del 18 de noviembre de 1999, mediante el cual consulta a este Despacho, acerca de la procedencia del "pago de zonaje a los funcionarios, los cuales a sabiendas de que la sede de trabajo de la plaza en la cual concursaban se encontraba lejos de su domicilio legal y de su sede original de trabajo, estuvieron de acuerdo con dicha situación a pesar de la modificación que ello significaba en las condiciones de trabajo pactadas en un inicio con el INA."(SIC)
I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCION:
Sobre el particular, la Asesoría Legal del Instituto Nacional de Aprendizaje, sostiene que "De acuerdo con la normativa antes transcrita, el pago de zonaje se debe entender como una compensación de carácter económico que el INA otorga a sus funcionarios , cuando al amparo de su potestad de ius variandi la Administración decide trasladar a un funcionario por más de 180 días a un lugar diferente al de su domicilio legal o lugar de contrato, para dar una mejor organización a las dependencias administrativas en beneficio del servicio y el interés público. En el caso en consulta no es la Administración la que decide trasladar al funcionario a una nueva sede de trabajo, sino que es este último el que a raíz de un concurso interno toma la decisión de ofertar una plaza destacada en un lugar distinto a su domicilio legal o lugar de contrato, por lo que dicho traslado no estaría motivado en el ius variandi que posee la Administración sino en la decisión voluntaria del funcionario de brindar sus servicios en otro lugar."
Visto lo anterior, esta Procuraduría General, procederá al análisis de lo planteado, de la siguiente forma:
II.- NATURALEZA DEL PAGO DE ZONAJE:
En primer lugar, hay que manifestar que, la relación de servicio habida entre el servidor y la Administración Pública, se caracteriza, por contener los tres elementos primordiales que la califican como tal, a saber: a) la prestación personal de su energía física, psíquica o intelectual; b) la dirección y fiscalización del patrono, quien es el que determina, el modo, lugar, y tiempo de realización de las tareas; y c) la remuneración salarial(1)
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NOTA (1): Dicha definición la contiene claramente el artículo 18 del Código de Trabajo, que en lo atinente dice: "Contrato Individual de trabajo, sea cual fuere su denominación, es todo aquel en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada de ésta, y por una remuneración de cualquier clase o forma... "
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Bajo ese concepto, se obtiene, claramente, el objeto de una relación de trabajo, cual es, la prestación de servicios retribuidos, siendo que, el empleado o trabajador se compromete a trabajar personalmente, y el patrono adquiere no sólo la satisfacción de su trabajo, sino también la obligación de pagarle mediante, en lo que se ha dado en denominar, comúnmente, "salario" o "sueldo".
Así tenemos que, el sueldo es la remuneración que recibe el servidor público por prestar los servicios al Estado, cumpliendo con las tareas encomendadas de manera predeterminada. Remuneración que en nuestro medio, se encuentra oficialmente fijada en la Ley de Salarios de la Administración Pública, Nº 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, para todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos bajo el Régimen del Servicio Civil. En ese sentido, se preestablece el salario como un derecho del servidor y una obligación por parte del Patrono-Estado, llegándose a crear entre ambas partes una dependencia económica, en virtud de ser ese factor la fuente primordial de ingresos que permite al primero vivir dignamente(2) e incluso con su familia.
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NOTA (2): Younes Moreno (DIEGO) "Derecho Administrativo Laboral" Función Pública, Quinta Edición, actualizada, Colombia, 1993, p57. "Salario globalmente suficiente, es aquel que permite al funcionario y a su familia la satisfacción decorosa de las necesidades básicas de la vida."
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Ahora bien, por diversas razones, el salario de un funcionario público puede encontrarse conformado por diferentes rubros, tales como las anualidades, carrera profesional, prohibición o dedicación exclusiva, así como otros estipendios que demande el puesto. Uno de esos componentes lo podría constituir el "pago de zonaje" cuando el servidor ha de trasladarse a laborar a un lugar distinto al de su residencia habitual, lo que para su procedencia, el artículo 2º del "Reglamento para el Pago de Zonaje a Servidores del Instituto Nacional de Aprendizaje",(3) impone un tiempo continúo de estadía al menos de 180 días.
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NOTA (3): ARTICULO 2º: La zona o zonaje es un sobresueldo que pagará el INA a los funcionarios que deben trasladar su residencia para prestar sus servicios en un lugar distinto al de su domicilio legal o del que fueron contratados, con una permanencia de más de 180 días en forma continua.
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El reconocimiento económico del "zonaje" nace, entonces, de una situación especial en la función pública, mediante el cual, se trata de alguna forma, compensar al funcionario por las molestias y el mayor costo de los principales gastos de alimentación, educación y salud cuando, por disposición del patrono, debe trasladarse a otro centro de trabajo, lejos de su fundamental domicilio. En este sentido, esta Procuraduría General se ha pronunciado de la siguiente manera:
"El zonaje, según lo conceptúa nuestro ordenamiento jurídico, básicamente mediante vía reglamento, constituye una compensación económica para aquellos servidores que tengan que prestar sus servicios permanentemente en un lugar distinto al de su domicilio legal, o que deban permanecer, eventualmente, fuera de su circunscripción territorial por más de un mes, en forma continua. Se requiere además, para que proceda dicho beneficio, que la zona donde preste el servicio justifique su reconocimiento (costo de vida más alto, difíciles y costosos medios de comunicación, dificultades para la educación y salud, etc).(Ver Dictamen No. C-079-93 del 3 de junio de 1993) "solo procede cuando el trabajador o trabajadora al prestar sus servicios, debe desplazarse a un lugar distinto al de su domicilio habitual, ocasionando evidentemente mayores gastos que los acostumbrados, tales como el costo de vida, atención médica, medios y riesgos de transporte, las condiciones locales de vida, la posibilidad de educación para él (o ella) y la de sus familiares, así como otros factores." (Ver Dictamen No. C-096-93 del 14 de julio de 1993)
En la misma línea expuesta, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha dicho que:
"La Sala se ha pronunciado, en varias oportunidades, sobre este tema concreto del zonaje y ha señalado que, cuando está de por medio la Administración Pública, no debe perderse de vista que, en las relaciones con sus empleados, también prima el principio de legalidad, el cual impone [sic] limitaciones en el campo remunerativo, entre otros. Esas Limitaciones, de orden normativo, no pueden ni deben desaplicarse por parte de los jerarcas de las instituciones públicas, para proceder a conceder beneficios que no se justifiquen, y el norte ha de estar siempre en el cumplimiento de las funciones encomendadas, conforme a sus competencias y al ejercicio legítimo de las potestades (poderes-deberes) que la ley les otorga.
III. Los actores pretenden que, sin considerar el lugar de residencia y de ejecución real de sus deberes laborales, se les conceda el derecho a disfrutar de ZONAJE, en razón de un pretendido "beneficio de clase"...
...En efecto, el Reglamento de Zonaje, que rige en el C.N.P., tiene una finalidad que es la común y normal para este tipo de regulaciones administrativa-normativas del Sector Público; sea, que con su otorgamiento se tiende a compensar al servidor por los mayores gastos en que se hace incurrir, cuando, por interés institucional, le envía a prestar servicios en un lugar distante de aquel donde tiene establecido el asiento principal de su residencia, y siempre que lo sea por un lapso igual o superior a un mes.
...el zonaje es una retribución económica, que se le brinda al trabajador, para compensar los gastos con motivo de una distancia larga, porque se le obliga a desempeñar su función en un lugar "muy distante" de su hogar o residencia habitual,..."( Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Nº 112 de 14:40 horas del 17 de abril de 1996.) (Lo resaltado en negro no es del texto original)
En otro fallo, dicha Sala subrayó:
"... el zonaje es un plus salarial, un beneficio adicional, concedido por el patrono, cuando se ve en la obligación de trasladar a un trabajador a una zona distinta de aquella donde el trabajador reside; así, el beneficio tiende a compensar entre otras las necesidades de habitación y alimentación que el trabajador tiene en un lugar distinto a su residencia habitual.
...No procede el pago de zonaje cuando el domicilio del servidor este situado en el mismo lugar o circunscripción territorial donde hubiese sido trasladado; ......el zonaje se concede mientras se presta el servicio en determinadas condiciones..." Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Nº 344 de 10:50 horas del 30 de octubre de 1996.
De lo dicho hasta aquí se puede extraer sin ningún esfuerzo, la razón de ser del pago del zonaje, en tanto sería dable su otorgamiento cuando la distancia en que podría encontrarse el agente público de su domicilio legal al ocupar un cargo público, le imposibilita realmente trasladarse al centro de trabajo y viceversa. Ocasionándole por ese hecho, los desajustes económicos citados, e incluso obligándole a constituir una residencia accidental para la prestación de sus servicios en el nuevo lugar de labores. Por eso, este Despacho ha considerado que "el fundamento para el pago de zonaje se origina en la imposibilidad del servidor para desplazarse diariamente de su domicilio legal a su centro de trabajo y viceversa, por encontrarse éste en algunas de las condiciones previstas categóricamente en el artículo 2 del último cuerpo normativo indicado; de ahí que, es imperante que el funcionario constituya un domicilio accidental cerca del lugar donde prestará sus servicios, renunciando a las ventajas propias y familiares del sitio en el cual vive permanentemente" .(4)
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NOTA (4): Ver Dictamen de este Despacho No. C-131-93 del 29 de setiembre de 1993.
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Otro supuesto importante que se ha venido visualizando de los textos jurisprudenciales mencionados supra, en concordancia, claro está, con la normativa en ese orden, es que, por mediar precisamente el interés institucional de que el funcionario pueda trasladarse a prestar los servicios en un lugar distante al de su residencia habitual se obliga el patrono-Estado a pagarle el sobresueldo de estudio. Es decir, no sería dable su otorgamiento por propia voluntad del funcionario, cuando por sí mismo, decide trasladarse a trabajar a otro lugar, tal es el caso en que habiendo concursado en un puesto destacado en zona o lugar distante al de su residencia habitual debe residir allí para prestar sus servicios; pues evidentemente, la persona, en forma previa, conocía las condiciones y características, por las que lo llevó a concursar en el nuevo cargo.
Desde esa perspectiva jurídica, el Estado se ha dado en la tarea de reglamentar dicho reconocimiento, de acuerdo con las circunstancias que demanda cada situación, no siendo la excepción la Institución bajo su cargo, según se explicará adelante.
III. CONCEPTO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA:
En nuestro medio, este concepto tiene su origen en los numerales 191 y 192 de la Carta Política, a través de los cuales, deriva una serie de garantías y beneficios a la persona que ingresa al empleo público, concurriendo para esos efectos, el principio de la idoneidad comprobada que es el que le otorga la estabilidad del cargo. A partir de este momento, el funcionario se introduce a la potencialidad de oportunidades administrativas, como lo podrían ser, el accesar a un ascenso de puesto, o bien, a la dación de reconocimientos económicos- sociales. Ello, en la medida en que vaya adquiriendo, fundamentalmente, experiencia, capacitación y profesionalización en la función pública y así, por supuesto, lo ofrezca el ordenamiento jurídico a que se encuentra sujeto.
En este aspecto, la calificada doctrina ha entendido que "La carrera se concibe más bien (al menos en teoría) desde una perspectiva funcional, como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad que la ley ofrece a los funcionarios (y otros empleados) en el seno mismo del empleo público. Al establecer las normas que regulan la carrera, lo que se pretende es, por un lado, facilitar la autorrealización profesional (aspectos retributivos incluidos) y por estimular el perfeccionamiento del funcionario. El objetivo último es asegurar que la Administración pueda contar con el personal capacitado que necesita. Pero también se trata de garantizar al funcionario unas reglas de juego que le permitan prever sus posibilidades de mejora profesional y económica y una cierta seguridad en los niveles de responsabilidad y retributivos que sucesivamente vaya alcanzando. De esta manera puede hacerse atractivo tanto el ingreso como la permanencia en la función pública, mientras que se recompensa al funcionario por su esfuerzo de promoción. Éstos son, desde una perspectiva moderna, los objetivos de la carrera. Pero que se alcancen o no depende, entre otras cosas, del esquema de carrera que la legislación disponga, de la claridad y objetividad de las reglas y de las posibilidades reales de ascender en virtud de la capacidad y el esfuerzo individual."(5)
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NOTA (5): SÁNCHEZ MORÓN, Miguel "Derecho de la Función Pública" Editorial Tecnos, S.A. 1996, Madrid, p.139. Asimismo ver:
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En lo que atañe a este estudio, hay que decir que si bien la carrera administrativa tiene que ver, generalmente con la superación económica del funcionario, no siempre los rubros que se otorgan en el empleo público constituyen reconocimientos propios o por méritos de los funcionarios, sino más bien, por las circunstancias especiales en que debe prestarse los servicios públicos, como podrían ser los pagos por viáticos, o los que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículo, uniformes, etc.
En el caso del sobresueldo del zonaje es dable solo por el hecho de encontrarse el puesto fuera del ámbito del domicilio del agente, que en igual medida dejaría de percibirlo si se traslada a otro lugar donde no se requiere su pago. Así, ya lo ha reiterado la Sala Segunda de referencia, al subrayar que:
"(.)" No procede el pago de zonaje cuando el domicilio del servidor esté situado en el mismo lugar o circunscripción territorial donde hubiese sido trasladado; "(.)" el zonaje se concede mientras se presta el servicio en determinadas condiciones." (Ver, Sentencia No. 344 de 10:50 horas del 30 de octubre de 1996) (Lo resaltado no es del texto original)
IV.- ANALISIS DE LO PLANTEADO:
Expuestos los conceptos anteriores, se procederá a contestar, en forma simple, cada una de las preguntas formuladas, de la siguiente forma:
1.-"¿En el caso de que un funcionario del Instituto Nacional de Aprendizaje participe en un concurso interno cuya plaza esté destacada en un lugar distinto de su domicilio legal o sede de trabajo original, esprocedente el pago de zonaje aún cuando dicho traslado no responda al ius variandi de la Administración sino a la voluntad del trabajador de optar por un nuevo puesto.?"
De acuerdo con la razón de ser del sobresueldo denominado "zonaje" dentro de una relación de servicio habida entre un servidor y la Administración Pública, así como lo que dispone el artículo 2 del "Reglamento para el pago de Zonaje de Servidores del Instituto Nacional de Aprendizaje", no resultaría procedente dicho pago cuando un funcionario, por virtud de un concurso interno, ha de trasladarse a un lugar distinto de su residencia habitual para trabajar, ya que, al haber hecho la oferta de servicios en esos términos, conocía muy bien, las condiciones por las que pretendía el puesto. Circunstancia que, de conformidad con el principio de legalidad que rige las actuaciones del Estado(6), no califica para el aludido reconocimiento, por encontrarse ausente la voluntad institucional de pasarlo en el puesto concursado; antes bien, únicamente concurrió la iniciativa del servidor para ocuparlo.
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NOTA (6): Artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
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De todas formas, como se indicó arriba, el párrafo tercero del artículo 2 del citado cuerpo reglamentario, señala:
"(.)"
"El pago de zonaje debe entenderse como una compensación que el Instituto da a sus servidores por destacarlos por más de ciento ochenta días en lugar diferente al de su domicilio legal o lugar de contrato, siempre que la zona en donde realicen dicho trabajo justifique tal compensación." "(.)"(Lo resaltado en negrita no es del texto original)
Como se observa de la norma transcrita, al igual que los restantes reglamentos que regulan el pago de cuestión en el sector público, la filosofía que en principio rige su aplicación, es tratar de compensar la incomodidad ocasionada al servidor cuando la Administración requiere sus servicios en otro centro de trabajo fuera de su domicilio legal.
2.- "¿En caso de determinarse que no es procedente el pago de zonaje, podría considerarse esto una limitación al derecho a la carrera administrativa que tiene todo funcionario bajo el régimen de servicio civil?"
En modo alguno tiene que ver el pago de zonaje con el derecho que tiene el funcionario a accesar a la "carrera administrativa".
En efecto, en el acápite anterior se explicó que, la expectativa de derecho de un servidor para ir escalando niveles, aumentos salariales, o puestos, se inicia desde el momento en que hace su ingreso a la Administración Pública, a través de la idoneidad comprobada, adquiriendo la estabilidad en su cargo. De esa forma, en tanto la persona surge en la función pública, ya sea por antigüedad, superación personal y profesional, en ese tanto va obteniendo el derecho a accesar a una escala, categoría o cargo determinado, o bien a la obtención de ciertos reconocimientos económicos-sociales relacionados, verbigracia, con los estudios o esfuerzos obtenidos personalmente.
De ahí que, el reconocimiento del zonaje no tiene relación con la carrera administrativa de un funcionario, sino que es un sobresueldo otorgado en virtud de la circunstancia de encontrarse el puesto fuera del domicilio legal, a tal punto que, si ya no se requiere sus servicios en ese lugar, dejará de devengar el rubro de comentario, sin incurrir la Administración en ninguna violentación de derecho alguno.
3.- "¿En caso de que un funcionario estuviera disfrutando del beneficio del zonaje y participa en un concurso interno cuya plaza está destacada en un lugar distinto a su domicilio legal o sede de trabajo original, si no se le reconoce el pago de zonaje al haberse trasladado por su propia voluntad se le estaría violentando sus derechos laborales?"
Esta parte de su consulta se encuentra debidamente evacuada con las dos respuestas anteriores. Es decir, por el carácter que tiene el rubro del zonaje, no se incurre en ninguna violentación de los derechos del funcionario cuando, por diversas razones, debe trasladarse a otro lugar donde no se requiere ya ese reconocimiento económico. Solamente es dable continuar devengándolo, cuando se encuentre en algunos de los supuestos que prevé el artículo 7 del "Reglamento para el pago de Zonaje a servidores del Instituto Nacional de Aprendizaje", a saber:
"a.- Por motivo de licencia con goce de sueldo, o para cumplir funciones de su cargo, por una semana.
b.- Por motivo de incapacidad.
c.- Por disfrute de becas, pasantías, hasta por períodos de un mes.
d.- Por disfrute de vacaciones
e.- Por interrupciones calificadas de cursos, inferiores a 30 días."
En todo caso, el artículo 8 del mismo cuerpo reglamentario es categórico en prescribir que:
"El funcionario perderá el derecho de zonaje cuando se modifiquen las disposiciones legales que motivaron dicho pago.
El superior jerárquico del funcionario será responsable de comunicar cualquiera de estas circunstancias, con la debida anticipación para hacer efectiva la suspensión del pago."
Por último, es de recordar que lo recién dicho, es concordante con lo que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha venido resolviendo en demandas de servidores que por no prestar más los servicios en un lugar distante a su domicilio legal se les ha suspendido el sobresueldo del zonaje. Así, esa Instancia Jurisdiccional es del criterio de que"No procede el pago de zonaje cuando el domicilio del servidor esté situado en el mismo lugar o circunscripción territorial donde hubiese sido trasladado; "(.)" el zonaje se concede mientras se presta el servicio en determinadas condiciones."(Ver, Sentencia No. 344 de 10:50 horas del 30 de octubre de 1996)
V.- CONCLUSION:
Con fundamento en todo lo expuesto, esta Procuraduría concluye en términos generales que, el reconocimiento económico por zonaje, resulta procedente cuando el funcionario ocupe un puesto en un lugar distante al de su domicilio legal, siendo que para el Instituto Nacional de Aprendizaje es lo establecido en el "Reglamento para el pago de Zonaje" aprobado por la Junta Directiva, en Sesión #2091 el 7 de marzo de 1984 y reformado en Sesión #2404 del 4 de mayo de 1987, según documento aportado a la presente consulta.
En consecuencia, de acuerdo con el principio de legalidad que rige todas las actuaciones de la Administración Pública, el funcionario que es trasladado a un lugar que no califica para continuar reconociéndole el rubro del zonaje, debe suspendérsele su pago.
E igualmente, por la naturaleza del sobresueldo en mención, si un funcionario se somete voluntariamente a un concurso interno de puestos, de los que deben prestarse los servicios en lugares distantes a su domicilio legal, no resultaría procedente el pago de zonaje, ya que se contó con su iniciativa propia.
De usted, con toda consideración,

 


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras      Lic. David Monge Quirós
Procuradora Adjunta                           Abogado