C-060-1999

San José, 24 de marzo de 1999

 

 Licenciado

José Rafael Brenes Vega

Gerente General

Banco Central de Costa Rica

S. O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. G065-99 de 16 de febrero anterior, por medio del cual solicita el criterio jurídico sobre la vigencia y alcance del artículo Transitorio III de la Ley N. 4895 del 16 de noviembre de 1971 y sus reformas, Ley de Creación de CORBANA, así como respecto de la constitucionalidad de la atribución conferida por esa norma al Banco Central para reglamentar los diferentes aspectos normativos producidos por el Transitorio.

 

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Despacho, oficio AJ- 157-99 de 12 de febrero anterior, según el cual el transitorio se encuentra vigente en su redacción, porque no ha existido derogatoria legal expresa que lo afecte. En su opinión, se está en presencia de un problema de interpretación legal y no solo de vigencia formal de la redacción. En aplicación de las reglas sobre interpretación, contenidas en el artículo 10 del Código Civil, estima la Asesoría necesario realizar una interpretación gramatical. En ese sentido, señala que la norma se refiere a una adecuación que los bancos comerciales del Estado realizarán (verbo dispositivo de la norma) de operaciones de crédito, cuyo deudor es una empresa bananera entregada en fideicomiso. El alcance material de la norma radica en que los créditos existentes al momento de legislar recibieran un tratamiento especial (adecuación de crédito) y anormal. La norma se refiere a los créditos que al dictarse en 1971 el transitorio tenían empresas bananeras entregadas en fideicomiso o bajo la administración de ASBANA.

La adecuación de los créditos bananeros es un instrumento que el legislador entiende de uso excepcional respecto del normal tratamiento otorgado por la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. La transitoriedad de la norma no puede entenderse como abierta, pues los alcances son limitados por la especie de las operaciones de crédito que regula y porque de ser ello así llevaría a establecer un régimen excepcional permanente en el tratamiento de los créditos bananeros, con derogatoria del trato general establecido en situaciones de normalidad y regulado por la citada Ley Orgánica. Situación que estima contraria al principio de igualdad jurídica. En virtud del alcance temporal de las operaciones, estima improcedente aplicar el Transitorio a operaciones crediticias de igual índole, cuya constitución y formalización se hubiere llevado a cabo con posterioridad al 16 de noviembre de 1971, por ser un procedimiento excepcional, cuyo uso sólo podría estar autorizado si legislativamente se adopta una disposición legal igual o similar que desafecte temporal y transitoriamente el trato de las actuales deudas bananeras del régimen general y normal de la Ley Orgánica del Sistema Bancario. Por otra parte, asumiendo que las actuales operaciones crediticias bananeras pueden ser adecuadas conforme el Transitorio III, si el Banco Central dicta la reglamentación que autoriza la norma, estaría dictando un reglamento -con base en una norma igualmente inconstitucional- inconstitucional, pues se trataría de un reglamento ejecutivo, que regularía relaciones entre terceros puesto que no se referiría a sus competencias para organizar y regular su actividad para el mejor cumplimiento del fin público (artículo 2 de la Ley Orgánica del Banco Central).

 

Mediante oficio de 24 de febrero siguiente, esta Procuraduría confirió audiencia a CORBANA, a fin de que se refiriera al alcance del Transitorio en cuestión.

 

En oficio GG 093-99 de 4 de marzo siguiente, el señor Gerente General de CORBANA manifiesta que el Transitorio se encuentra plenamente vigente y no puede ser derogado por vía de interpretación. Dicho Transitorio es de carácter abierto y no cerrado, como es el caso de las normas transitorias que regulan situaciones jurídicas para adecuar la nueva norma que entra en vigencia a situaciones consolidadas que pueden verse afectadas, o bien dan un tratamiento especial a ciertas situaciones preexistentes. En los Transitorios cerrados, el legislador establece una fecha expresa de vigencia o vencimiento o señala condiciones que determinan su vigencia. En tanto que en los transitorios abiertos, el legislador no señala condición expresa ni fecha que determine su pérdida de vigencia. Como el legislador no indicó un término de vigencia, una situación o condición que determine la pérdida de vigencia del Transitorio, no puede considerarse que el Transitorio III ha perdido vigencia. Expresa, además, que al reformar la Ley de Creación de ASBANA el legislador hizo una revisión general de la ley pero no introdujo variante alguna al Transitorio III. En cuanto al criterio de fondo, estima que el artículo 10 del Código Civil no es aplicable al caso porque existe norma administrativa (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública). Agrega que el verbo dispositivo de la norma transitoria no es realizarán sino "procederán". El termino "entregadas" no está empleado en tiempo pasado respecto del momento de legislar, ya que la Corporación surge a la vida jurídica con la ley, por lo que al momento de promulgación de la norma era imposible que hubiera asumido empresas en fideicomiso o pudiera participar en la administración de ellas. Para CORBANA la proposición del transitorio ordena a los bancos estatales a readecuar operaciones crediticias, el verbo procederán define ese carácter imperativo y determina el momento futuro en que se debe ubicar la acción que indica entregadas. Interpreta que para que las empresas bananeras pudieran ser entregadas en fideicomiso a CORBANA, la ley tendría que haber sido promulgada y haber nacido a la vida jurídica el ente. Por ello considera errado el criterio de la División Jurídica del Banco Central, particularmente en orden al tiempo en que debe realizarse el hecho jurídico contemplado por la norma para dar margen a la adecuación. En cuanto al reglamento ejecutivo de la ley, estima CORBANA que el Banco Central puede reglamentar el Transitorio de conformidad con el artículo 3º, incisos g) y j) de su Ley Orgánica y el 28, incisos c) y y), porque la determinación de políticas generales de crédito, que muchas veces han aparecido como reglamentos, se relacionan con terceros e inciden en la esfera jurídicas de éstos, así como el establecimiento de las regulaciones para la creación, funcionamiento y control de las entidades financieras. El Banco Central puede reglamentar en forma general la forma y requerimientos que deben atender los bancos comerciales del Estado para que se cumpla con el mandato de la ley de readecuar las operaciones crediticias de bananeros. Añade que aún cuando esa parte de la norma fuera inconstitucional, ello no haría inconstitucional el resto de la norma. Agrega que el transitorio se debe armonizar e integrar con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley de Fomento Bananero, que abarca tanto los créditos prendarios bananeros como los créditos hipotecarios. Por lo que los créditos bananeros que se autoriza a negociar al Banco Central son todos aquellos sobre los cuales se haya constituido algún gravamen prendario, que son todos. En ese sentido, es su opinión que si el Banco Central apegara su conducta a la norma que resulta de la integración del artículo 4º de la Ley de Fomento Bananero con el transitorio, dicho Banco en coordinación con los bancos estatales tendría que negociar con las empresas deudoras las nuevas condiciones de los créditos, es decir las adecuaciones y una vez alcanzado el acuerdo se podría emitir el reglamento incorporando, si fuere del caso, las condiciones negociadas con los privados. Estima que esa integración de normas permitiría solucionar el problema de la cartera crediticia otorgada a los bananeros de la Zona del Pacífico Sur, cuya situación es excepcional, tanto por la crisis, como por el hecho de la entrega de la empresa en fideicomiso y la asunción de empresas en fideicomiso por parte de CORBANA. Finaliza indicando que el hecho de que el mecanismo sea excepcional y se haya manejado así, no implica su desaparición del ordenamiento jurídico, ya que el Transitorio no ha cumplido plazo o condición alguna para dar por concluida su vigencia. Finaliza indicando que la mayor parte de la cartera del Sur ya fue arreglada y el sector se ha estabilizado, por lo que no existen otros productores a quienes haya que aplicar el Transitorio III.

 

Vistos los argumentos expuestos por el Banco Central y la Corporación Bananera Nacional, el punto fundamental sobre el cual la Procuraduría debe emitir su criterio se refiere al carácter de disposición transitoria que tiene el llamado Transitorio III de la Ley de Creación de CORBANA, a fin de establecer su vigencia y eficacia actuales. Lo que nos permitirá determinar si los bancos estatales están en la obligación de proceder a una adecuación de créditos en favor de los bananeros de la Zona del Pacífico Sur.

 

A-. EN CUANTO A LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS

 

Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

 

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211".

 

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

 

"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.

De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

 

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva. Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva. De él se ha dicho que:

 

"...el legislador debe tener en cuenta que, al tratarse de un régimen excepcional, resulta vetada su aplicación extensiva por vía analógica a supuestos no especificados en la ley. Esta constatación abunda sin duda en la necesidad de que el legislador precise de forma explícita el ámbito de aplicación del derecho transitorio material: en los casos en los que exista duda acerca de su voluntad no se aplicará el derecho transitorio material". C, VIVER i Pi-SUNYER: "La parte final de las leyes". La forma de las leyes. Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1986, p. 145.

 

Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas. Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan. En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva. De allí su carácter provisional (C, VIVER i Pi-SUNYER, p.152). Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.

Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto. Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes. Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva.

 

Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal. De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio. Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia. Ello justifica que algunos autores califiquen el derecho transitorio como un derecho temporal e incluso provisional, rechazando la posibilidad de que tenga carácter permanente (así, F, MESSINEO: Manual de Derecho civil y Comercial, I, Editorial Jurídica Europa-América, Buenos Aires, 1954, p. 92).

 

B-. EL TRANSITORIO III: UN MANDATO NORMATIVO MATERIAL

 

¿Se encuentra el Transitorio III en alguna de esas categorías de las disposiciones transitorias? ¿Existe pervivencia de un régimen jurídico previo o se regulan situaciones pendientes, originadas en una ley derogada?

 

Dispone el Transitorio III de la Ley de CORBANA:

 

"Los bancos comerciales del Estado procederán a adecuar las operaciones de crédito de todas aquellas empresas bananeras entregadas en fideicomiso o en las cuales participe la Corporación en su administración, tomando en cuenta la situación particular de cada una de ellas, estableciendo un nuevo tipo de interés y concediéndoles un plazo de amortización que de común acuerdo con la Corporación llegue a considerarse satisfactorio para facilitar la regular atención de la deuda. Todo lo señalado en este transitorio deberá ser reglamentado por el Banco Central de Costa Rica".

 

La situación de los créditos otorgados por los bancos estatales a las empresas bananeras es expresamente tomada en consideración por el legislador. El mecanismo ideado es la adecuación de las operaciones crediticias en cuanto al tipo de interés y el plazo de amortización. El supuesto de hecho, para que dicha adecuación opere, reside en que las empresas bananeras hayan sido entregadas en fideicomiso o bien, que la Corporación participe en la administración de la empresa. Lo que implica una actuación por parte de CORBANA de las competencias reconocidas en el artículo 4º de su Ley de creación.

 

Puesto que la interpretación de la norma transitoria depende también de la interpretación de la ley que la contiene y que está llamada a regir plenamente, corresponde recordar cuál es la finalidad de esa ley.

La Ley de CORBANA tiene como objetivo fundamental crear una nueva organización, encargada de prestar asistencia en diversos campos a las empresas bananeras. Dentro de esa asistencia se destaca la financiera. De allí que se regule la relación entre CORBANA y las empresas bananeras. Con el objeto de permitir la reorientación de estas empresas, incluso el "salvarlas" se faculta a CORBANA para que las asuma en fideicomiso o en administración. Pues bien, el Transitorio no tiene como objeto declarar la aplicación de la ley nueva a situaciones pendientes en orden a esa relación CORBANA-empresa bananera. Tampoco establece, para ese fin, un régimen transitorio distinto del establecido con anterioridad, porque precisamente antes no existía una organización como la que se crea. Dentro de esta visión, interesa resaltar que la Ley de CORBANA establece relaciones entre CORBANA y los bancos estatales, que son incluso llamados a participar en el capital social de la Corporación. Empero, no es objeto de regulación por parte del articulado de dicha ley, la relación entre bancos estatales- empresas bananeras. Por ello, el articulado no contiene disposiciones especiales en orden a los créditos que los bancos estatales hayan acordado a esas empresas. La ley toma en cuenta esas operaciones únicamente en sus Transitorios, particularmente en los III y V. Pero los toma en consideración no para modificar el orden jurídico que permitió su otorgamiento, sino para reformar directamente las condiciones bajo las cuales se adecuarán los créditos.

 

Tomando en cuenta lo anterior, cabe considerar que se está en presencia de un mandato normativo nuevo, absolutamente autónomo del resto del articulado y que se refiere a una situación preexistente, cuál es la de las operaciones crediticias de empresas. Ese régimen autónomo tiende, en este orden de ideas, a permitir que la sociedad que se crea pueda cumplir más fácilmente sus cometidos. Ello por cuanto, la adecuación no es general, sino que está referida a los créditos de las empresas que sean entregadas en fideicomiso o administración a CORBANA. Ciertamente, la adecuación mejora la condición financiera de las empresas pero ante todo, permite a CORBANA cumplir con las funciones que le han sido asignadas en el artículo 4º. Cabe recordar, además, que la facultad de CORBANA de recibir en fideicomiso o administración una empresa surge precisamente de dicho artículo, que también establece sus condiciones de operación:

 

" Para cumplir con sus objetivos la Corporación tendrá las siguientes atribuciones:

(....).

g) Actuar como agente de empresas bananeras en administración o en fideicomiso".

(....).

j) Conceder préstamos de corto, mediano y largo plazo a las empresas bananeras.

La Corporación Bananera Nacional, para realizar las operaciones financieras con empresas bananeras establecidas que le hayan sido entregadas en fideicomiso o en las que participe en su administración, podrá obtener, en el sistema financiero, los recursos necesarios para atender gastos de operación o de rehabilitación.

Tanto en el caso de ampliación de capital como en el de la concesión de créditos, la Corporación dictará un reglamento, en el que los socios de las empresas favorecidas por el aporte financiero, se comprometan a no retirar fondos mientras la empresa no se encuentre en condiciones técnico-económicas satisfactorias".

 

Se deriva de lo expuesto que el Transitorio en cuestión constituye una disposición transitoria material en el tanto en que se considere que las operaciones crediticias constituyen "una situación jurídica pendiente". Lo importante es que el mandato de adecuación tiene carácter de una nueva regulación, tanto respecto de la ley bajo la cual se otorgaron los créditos como respecto de la ley de creación de CORBANA, cuyo articulado, como se dijo, no regula esos créditos ya otorgados.

 

Por su condición de régimen excepcional, el derecho transitorio material no puede ser aplicado en forma analógica a situaciones no especificados en la Ley y más concretamente en relación con las situaciones que determinan la necesidad de su emisión. Esta conclusión (carácter estricto de la aplicación del Transitorio) sería válida incluso si se considera que el Transitorio III constituye una disposición transitoria impropia, dirigida a regular autónomamente una situación jurídica nueva (calificativo que habría que atribuir a la adecuación de las deudas). El transitorio impropio es excepcional y como tal provisional. Y esa provisionalidad está determinada, cabe reiterarlo, por el hecho de que la disposición transitoria busca como fin último el tránsito entre la ley vieja y la nueva.

 

C-. LA VIGENCIA Y EFICACIA DE ESE TRANSITORIO

 

Definido que el Transitorio III constituye, efectivamente, una disposición transitoria y no una prescripción material ordinaria cuyo correcto lugar sería en el articulado de la parte dispositiva de la ley, corresponde referirnos al punto objeto de su consulta. Es decir, a la vigencia y eficacia de ese Transitorio.

 

La vigencia es un atributo que se predica de las leyes. Siguiendo a L. Diez-Picazo (La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 168-169), cabe afirmar que una ley está vigente:

 

"...cuando pertenece de manera activa al ordenamiento y, en consecuencia, regula potencialmente todas las situaciones por ella contempladas. Ello quiere decir que hay leyes que pertenecen al ordenamiento, mas no poseen ya una indefinida idoneidad reguladora".

 

Por el contrario, la eficacia de una norma consiste en su posibilidad de producir efectos jurídicos, de ser aplicada en casos concretos. Es:

 

"la idoneidad reguladora de la ley". IBID. p. 168.

 

Lo normal es que la vigencia y eficacia de la ley coincidan temporalmente. Así, para que una ley sea eficaz se requiere que esté vigente o que haya estado vigente. Y una ley vigente tiene vocación de eficacia. Pero, como indica el autor antes citado, existen disposiciones vigentes que no son eficaces. Ello por cuanto no tienen fuerza jurídica para regular los supuestos de hecho a que se refieren. Asimismo, leyes derogadas -y como tales no vigentes- mantienen una eficacia excepcional respecto de las situaciones pendientes. De modo que el ámbito temporal de la vigencia y el de la eficacia no siempre coinciden.

Por otra parte, la eficacia de la norma puede ser limitada temporal o espacialmente. Interesa aquí la eficacia temporal. Circunstancias especiales pueden ampliar o restringir la eficacia de una norma con respecto al tiempo. Entre esas circunstancias está la naturaleza misma de la disposición y su finalidad.

 

Conforme el concepto de vigencia que aquí se retiene, habría que concluir que el Transitorio III se encuentra efectivamente vigente, puesto que no ha sido derogado ni expresa ni tácitamente. No obstante, el punto es si por estar vigente es susceptible de producir indefinidamente efectos hacia el futuro. Es decir, que al mantener su idoneidad reguladora, pueda ser aplicado a supuestos de hecho producidos con posterioridad a su promulgación y, por ende, ser aplicado indefinidamente a nuevas situaciones presentes o futuras. En este supuesto, a créditos constituidos en favor de las empresas bananeras con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de CORBANA.

 

De conformidad con los artículos 10 de la Ley General de la Administración Pública y 10 del Código Civil, la norma jurídica debe ser interpretada de acuerdo con el fin a que se dirige. Pues bien, tratándose de una disposición de derecho transitorio, el fin consiste en facilitar el tránsito de la regulación vieja a la nueva y particularmente, facilitar la aplicación de ésta. El Transitorio establece un deber para los bancos estatales, cual es el proceder a la adecuación de las deudas de empresas bananeras. Como se indicó, esa obligación está condicionada por cuanto las empresas bananeras deudoras debían haber sido entregadas en fideicomiso o en administración a CORBANA. El deudor tenía que estar, entonces, en una concreta relación con un ente público. Pero, ¿a partir de qué momento esa relación debía establecerse? Desde el punto de vista lógico, es claro que la entrega en fideicomiso o en administración de la empresa a CORBANA es posterior a la emisión de la ley y, por ende, de la constitución de los créditos a que se refiere la norma. Puesto que ASBANA, hoy CORBANA, surge a la vida jurídica con la emisión de la ley, la entrega en fideicomiso o administración tenía que ser posterior a la vigencia de la ley y a la constitución de los créditos bananeros. Precisamente, éstos pueden ser adecuados en tanto las empresas sean entregadas en fideicomiso o administración.

 

¿La circunstancia de que la entrega tenga necesariamente que ser posterior a la vigencia de la ley, determina que el otorgamiento de créditos pueda ser ulterior a esa vigencia? La respuesta es, en criterio de la Procuraduría, negativa. Existe una obligación de readecuar, pero esa obligación surge respecto de determinados créditos, que son aquéllos otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley. La norma no atribuye indeterminada o indefinidamente competencia a los bancos estatales para que readecúen deudas. No es una carta abierta a esa adecuación. Estima la Procuraduría que si el interés del legislador hubiese sido facultar a los bancos estatales para que, en cualquier momento, en que tuvieren cartera bananera procedieran a su adecuación, la disposición habría sido incluida en la parte dispositiva de la ley y no es sus disposiciones transitorias, así como que la redacción hubiese sido distinta. Por otra parte, la readecuación constituye una operación excepcional, por lo que la norma transitoria que la autoriza no puede ser interpretada en forma como si se tratase de una atribución permanente de competencia para readecuar.

 

En orden a las circunstancias mismas que dan pie a un tratamiento excepcional (adecuación de las deudas existentes), considérese que la creación de la CORBANA se predica como un instrumento de colaboración y fomento, esencialmente técnico y financiero, para las empresas bananeras. La solución permanente para los problemas de esas empresas viene dada por la creación de este organismo, que debe coadyuvar a evitar situaciones de crisis como la que contempló el legislador en 1971. Una autorización perpetúa de competencia para readecuar deudas en la propia Ley de CORBANA habría sido como un reconocimiento anticipado de que CORBANA no actuaría positivamente sobre la recuperación del sector bananero y su éxito empresarial o, en fin, de la imposibilidad absoluta de que ese sector se desarrolle sin la ayuda del Estado por medio de sus bancos.

D-. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL BANCO CENTRAL

 

Sostiene la División Jurídica del Banco Central la inconstitucionalidad del Transitorio III, por cuanto establece a favor del Banco Central una potestad reglamentaria. Inconstitucionalidad que se comunicaría a cualquier reglamento que emitiera con base en lo allí dispuesto. En este orden de ideas, es su criterio que el reglamento que debe emitir el Banco Central es un reglamento ejecutivo, dirigido a regular relaciones con terceros y no exclusivamente el desarrollo de sus competencias de organización y regulación de su actividad. Criterio que es rebatido por CORBANA, quien señala que la Ley Orgánica del Ente Emisor le atribuye una potestad reglamentaria en su artículo 3, incisos g) y j) y 28, incisos c) y y). Es su criterio que las regulaciones de política de crédito tienen que ver con terceros, así como aquéllas referidas a la creación, funcionamiento y control de las entidades financieras, o las que regulan la intermediación financiera.

 

Conforme lo dispuesto en el artículo 10 de la Constitución Política y la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la competencia para declarar la inconstitucionalidad de una norma jurídica corresponde, en forma exclusiva y excluyente, a la Sala Constitucional. En consecuencia, el criterio que emite la Procuraduría al respecto es sin perjuicio de lo que en su oportunidad llegue a establecer el Contralor de Constitucionalidad.

 

Pues bien, en orden a lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que los reparos de inconstitucionalidad presentados por el Banco Central no son atendibles. Como autoridad monetaria y crediticia, el Banco Central posee una potestad directiva y reguladora de las actividades monetarias y crediticias. En ejercicio de sus potestades, el Banco Central es autorizado por el ordenamiento para emitir reglamentos. Reglamentos dirigidos a regular las operaciones crediticias, cambiarias, monetarias, así como, en general, la actuación de los intermediarios financieros, aspecto en el que lleva razón CORBANA. Disposiciones que tienen, necesariamente, una incidencia directa en terceros (salvo que se considere que los distintos intermediarios financieros son parte de la organización del Banco Central); asimismo el cumplimiento de esas prescripciones por los intermediarios tendrá consecuencias en el público inversor o en el usuario de los servicios que esos intermediarios prestan, sin que por ello pueda considerarse que se está en presencia de un reglamento ejecutivo, como habría que concluir de ser correcto el criterio de la Asesoría Jurídica del Banco.

 

Cabe recordar que el reglamento ejecutivo tiene como objeto desarrollar, concretar, precisando los alcances de la ley para posibilitar su aplicación. Función que no tiene el reglamento que emita el Banco Central. El objeto de este reglamento sería, por el contrario, determinar las condiciones bajo las cuales los bancos estatales podrían adecuar las operaciones crediticias, particularmente en orden al tipo de interés y plazo de amortización; es decir, la reglamentación de condiciones de una operación crediticia. Ámbito que es propio del Ente Emisor. Ahora bien, ¿de no existir la frase final del Transitorio III, ello significaría que compete a cada banco estatal fijar las condiciones bajo las cuales procedería a readecuar las deudas existentes antes de la entrada en vigencia de la Ley? La respuesta es positiva a condición de que el Banco Central no decida reglamentar la adecuación en ejercicio de las potestades generales que le facultan para regular las distintas operaciones de crédito en el país.

 

Por otra parte, conforme el contenido del Transitorio, lo que se discute es si actualmente los bancos estatales deben proceder a readecuaciones de los créditos bananeros y si el Banco Central puede reglamentar esas operaciones. En cuanto a los bancos comerciales, ya se ha indicado que los créditos por readecuar son los existentes al momento de entrada en vigencia de la ley. Pero CORBANA plantea el asunto en términos de una competencia del Banco Central. CORBANA estima que, de la interpretación armónica del Transitorio III con el artículo 4º de la Ley de Fomento Bananero, el intérprete debe concluir en la vigencia del Transitorio.

 

Empero, los supuestos de aplicación son distintos, la Ley de Fomento Bananero constituye un mandato normativo ordinario y susceptible de aplicación más allá de las deudas contraídas antes de la entrada en vigencia de la Ley de CORBANA. En virtud de ese texto, se regula el otorgamiento de créditos a los bananeros, se autoriza al Banco Central a financiar a los bancos estatales para tal fin y para renegociar los créditos que se hayan otorgado. Incluso como el Banco Central no es un banco comercial, no se le aplica el aspecto de la adecuación, aún si el Transitorio estuviere vigente. Por demás, el Transitorio debía operar en condiciones concretas, sea referidas a las empresas que llegaren a ser entregadas en fideicomiso o administración a CORBANA.

 

De modo que no puede establecerse un vínculo entre la vigencia y eficacia del Transitorio y las de la Ley de Fomento Bananero.

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

a) La disposición contenida en el Transitorio III de la Ley de CORBANA tiene efectivamente naturaleza de disposición transitoria.

 

b) Como disposición transitoria, la norma regula las situaciones pendientes al momento de entrada en vigencia de la Ley, que no son otras que la existencia de créditos otorgados por los bancos estatales a empresas bananeras bajo X condiciones.

 

c) Si bien la norma no ha sido expresamente derogada, en razón de su supuesto de hecho y en virtud de su naturaleza misma de disposición transitoria, no puede concluirse que pueda ser aplicada indefinidamente a futuro, de manera que constituya un mandato para los bancos comerciales del Estado de readecuar, los cualesquiera créditos otorgados con posterioridad a la vigencia de la Ley de CORBANA.

 

d) En consecuencia, el Transitorio III es una regulación autónoma de esas situaciones crediticias constituidas a la entrada en vigencia de la ley, aplicable exclusivamente a ellas. Por lo que la eficacia del Transitorio está en relación con directa con la readecuación de los créditos existentes a ese momento.

 

e) La facultad reglamentaria concedida al Banco Central por la frase final de ese Transitorio no es de autorizativa de un reglamento ejecutivo. Antes bien, la emisión de esa reglamentación se encuentra dentro del ámbito propio de competencias del Banco Central como Autoridad Monetaria y crediticia.

 

f) La vigencia de la Ley de Fomento Bananero no determina la eficacia del Transitorio III, ya que los supuestos y objeto de una y otra norma son distintos.

 

De Ud. muy atentamente:

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

CC.

Ing. Jorge Arturo Sauma Aguila

Gerente General CORBANA