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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 063
 
  Dictamen : 063 del 26/03/1999   

C-063-99


 


San José, 26 de marzo de 1999


Ingeniero


Samuel Guzowski Rose


Ministro de Comercio Exterior


S. D.


 


Estimado señor Ministro:


 


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. DM-211-99 de 1 de marzo último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con los efectos de la reforma, a la Ley de Zonas Francas, artículo 22, por Ley N. 7830 de 22 de setiembre de 1998, respecto de las empresas que disfrutaban el régimen con anterioridad a la vigencia de la reforma. Concretamente, se consulta si dichas empresas tienen un derecho adquirido a seguir introduciendo al territorio aduanero nacional hasta un 40 % de sus ventas totales y si deben continuar solicitando permiso ante el MEIC para dicha "exportación".


 


Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Ministerio.


 


En opinión de esa Asesoría, el porcentaje de ventas totales que las empresas, acogidas al régimen de zonas francas con anterioridad a la Ley N. 7830, pueden realizar en el territorio nacional es de hasta un 40% del total de sus ventas, ya que gozan de una situación jurídica consolidada. Situación que debe ser mantenida hasta el vencimiento del término legal por el cual se les otorgó el régimen. Además, estima que así como se mantiene el porcentaje de ventas locales, así también debe mantenerse la obligación de solicitar permiso ante el MEIC. Lo anterior si se toma en consideración que dentro de la redacción del artículo 22, texto anterior, el porcentaje del 40 % constituye un máximo y corresponde al MEIC autorizar un porcentaje determinado en cuanto a cantidad y valor y el plazo por el cual se otorga la autorización, así como porque debe comprobar que las ventas contribuyan a la sustitución de importaciones y no pongan en desventaja al productor nacional.


 


Conforme los elementos referidos, el Ministerio de Comercio Exterior consulta en virtud de que la Ley N. 7830 de cita reduce el porcentaje de ventas totales que pueden realizar las empresas de zonas francas. Por lo que se debe determinar a qué empresas se aplica dicha reducción y, consecuentemente los requisitos ahora vigentes. El punto tiene relación con la aplicación de la ley en el tiempo y concretamente los problemas que acarrea la entrada en vigor de una nueva ley.


 


A-. UNA SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA POR EL ART. 22


 


La Procuraduría se ha referido en múltiples ocasiones al problema que plantea la entrada de vigencia de una ley y lo ha hecho, incluso, en relación con el Régimen de Zonas Francas. Ello por cuanto la entrada en vigor de una norma legal con la consecuente derogación de la que regulaba anteriormente el mismo punto jurídico, no determina la ineficacia absoluta de la norma derogada. La derogación entraña la pérdida de vigencia de la ley pero no necesariamente su ineficacia. En ese sentido, la derogación de la ley puede producir situaciones de ultraactividad de ésta, situación que se discute en el presente caso.


 


Esa ultraatividad se predica particularmente en relación con las situaciones nacidas al amparo de la ley vieja. El principio es que la norma derogada sigue surtiendo efectos respecto de las situaciones que no se hayan agotado al momento de su derogación. Pero también, la eficacia posterior de la ley derogada está referida a las situaciones jurídicas consolidadas y a los llamados "derechos adquiridos". Términos que son imprecisos y que, por ende, su existencia debe ser determinada a partir del análisis concreto de la situación que se presenta.


 


Pues bien, se cuestiona si las empresas que se acogieron al régimen de Zonas Francas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N. 7830, tienen un derecho adquirido al porcentaje de venta total de su producción en el territorio nacional. Lo que determinaría la eficacia del artículo 22 en su redacción de 1990.


 


Disponía el citado numeral:


 


" Las empresas que operan en una Zona Franca, con excepción de las empresas mencionadas en el inciso b) del artículo 17 de esta ley, podrán introducir hasta un máximo del cuarenta por ciento (40%) de sus ventas totales en el territorio aduanero nacional, previa solicitud a la Corporación, quien la remitirá, en un plazo no mayor de tres días hábiles, al Ministerio de Economía, Industria y Comercio para que decida, mediante resolución razonada, dentro de los treinta días hábiles siguientes si acepta o rechaza la solicitud y en qué términos. En caso de vencerse el plazo sin que haya respuesta, se entenderá que la solicitud ha sido aprobada en los términos y condiciones en que fue presentada. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio aprobará las importaciones que se hagan a Costa Rica desde las Zonas  Francas, cuando esas importaciones contribuyan a la sustitución de importaciones y no pongan al productor nacional en evidente desventaja. La introducción desde las Zonas Francas al territorio aduanero nacional estará sujeta al pago de los mismos tributos que deben abonar las mercaderías que entran en el territorio aduanal desde el extranjero. Sin embargo, no se pagará tributo de ninguna índole sobre el monto del componente nacional del bien en cuestión".


 


La norma otorga un derecho, pero ese derecho está condicionado a la pertenencia al régimen de zonas francas. Para que una determinada empresa forme parte de dicho régimen, se requiere un acto que otorgue dicho régimen -acto condición-, que se expresa por medio de un Acuerdo Ejecutivo. Dicho acuerdo determina la aplicación del régimen correspondiente a las empresas, el cual -en cuanto a los beneficios- está determinado por la clasificación de la industria dentro de los grupos que establece la ley. Así, el Acuerdo Ejecutivo condiciona la aplicación de la ley general a la empresa en concreto y hace surgir en ella una situación jurídica individualizada, integrada por la pertenencia al régimen, su clasificación y los beneficios y obligaciones a que es acreedora. Dentro de esta perspectiva, el Acuerdo Ejecutivo puede considerarse un acto creador de derechos para la empresa, o como normalmente se dice, el acto de otorgamiento del régimen.


 


En virtud del principio de la intangibilidad de los efectos de los actos creadores de Derecho, la modificación del régimen jurídico prevista en la ley no produce efectos inmediatos respecto del citado acto creador de derechos. Lo que significa que la empresa beneficiada tiene derecho al mantenimiento del Acuerdo -salvo que se tratare de un acto ilegal o que ella incurriera en incumplimiento de sus obligaciones y, consecuentemente, de los beneficios cuya aplicación determina. Y ello por el plazo determinado en el propio Acuerdo. En consecuencia, la derogación de la ley no determina, en principio, la ineficacia del acto administrativo referido a la empresa. Por ende, ésta continúa rigiéndose por lo estipulado en dicho acto, aún cuando la norma bajo la cual se emitió haya perdido vigencia.


 


Lo anterior tiene importancia por cuanto el artículo 22 actual restringe el porcentaje de ventas al territorio nacional.


 


Dispone el nuevo texto:


 


"Las empresas acogidas al Régimen de Zonas Francas, salvo las indicadas en el inciso b) del artículo 17, podrán introducir en el territorio aduanero nacional hasta un veinticinco por ciento (25%) de sus ventas totales, previo cumplimiento de los requisitos señalados en el reglamento de esta ley. En el caso de las empresas indicadas en el inciso c) del artículo 17 el porcentaje máximo será del cincuenta por ciento (50%). A los bienes y servicios que se introduzcan en el mercado nacional les serán aplicables los tributos y procedimientos aduaneros propios de cualquier importación similar proveniente del exterior. Además, el porcentaje de exoneración de los tributos sobre importación de maquinaria, equipo y materias primas y los tributos sobre utilidades se reducirá en la misma proporción que represente el valor de los bienes y servicios introducidos en el territorio aduanero nacional, en relación con el valor total de las ventas y los servicios de la empresa, conforme al reglamento de esta ley".


 


Si bien la ley del Régimen de Zonas Francas establece los beneficios a que puede ser acreedora una empresa, la norma no es directamente creadora de derechos. Por el contrario, la empresa ingresa al Régimen y puede disfrutar de los beneficios correspondientes, en el tanto exista un acto administrativo que así lo acuerde. El Acuerdo Ejecutivo es, como se dijo, el acto que posibilita el nacimiento de derechos en cabeza de la empresa. Ahora bien, la circunstancia de que se haya producido una modificación en el Régimen no conlleva una reforma implícita del Acuerdo. Las modificaciones surgen para el futuro, lo que implica que el Acuerdo sigue surtiendo sus efectos y, por ende, que los beneficios allí otorgados se mantienen por el plazo establecido legalmente. Este criterio se sostuvo en el dictamen N. C-056-96 de 17 de abril de 1996, en los siguientes términos:


 


"No obstante, para el efectivo disfrute de los beneficios que otorga el legislador, se requiere de un acto de concreción de la norma correspondiente, por cuanto ésta no se aplica directamente, sino que requiere de un procedimiento especial - como se ha expuesto - por medio del cual la administración precisa cuáles empresas merecen que el Estado les ayude para el cumplimiento de los fines que persigue el régimen. Por tal razón, ese acto de la administración (Corporación y Poder Ejecutivo) es discrecional y debe ser la consecuencia de la debida apreciación de los requerimientos de la ley, por lo que a dicho acto se le deben aplicar los principios y disposiciones en orden a la vigencia temporal de las normas jurídicas y el principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurídicos creadores de derecho. En el caso sometido a consideración, es lo cierto que las normas que otorgan el régimen de incentivos a las empresas acogidas al régimen de zona franca, son generadoras de una situación jurídica a su favor, que como bien se ha dicho se consolida con el acuerdo del Poder Ejecutivo mediante el cual se aprueba la inclusión dentro del régimen y el otorgamiento de los beneficios fiscales, mismo que surte sus efectos a partir de la firma del respectivo contrato de las empresas beneficiarias con la Corporación de Zona Franca".


 


Criterio que es, por demás, plenamente coincidente con la jurisprudencia de este Organismo, que desde el dictamen N. C-165-92 de 14 de octubre de 1992 expresa que el otorgamiento de un régimen fiscal de favor constituye en cabeza del beneficiario una situación jurídica consolidada:


 


"El acto-condición no es, obviamente, la fuente creadora de los beneficios que puede disfrutar la empresa, pero sí posibilita el ulterior disfrute de ellos, al concretizar en una industria turística determinada lo dispuesto por las normas legales y reglamentarias. A tal acto se le aplican los principios y disposiciones en orden a la eficacia temporal de las normas jurídicas y el principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurídicos creadores de derechos. Y que determinan que una situación jurídica se rige por la norma vigente en el momento de su constitución, sin perjuicio de que sus efectos no realizados y su extinción puedan ser normados por la nueva disposición, en el tanto en que no se lesionen derechos patrimoniales adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas...".


 


En el caso en examen, la afectación de la situación jurídica de las empresas es evidente, en el tanto en que la diferencia entre el porcentaje máximo anterior de venta y el nuevo es del 15 %. Se restringe la posibilidad de venta en el territorio nacional, porque el fin de la Ley N. 7830 es restrictivo: que el régimen sólo sea otorgado a empresas que exporten. La sensible reducción del porcentaje de venta es susceptible de afectar la situación económica de las empresas a quienes se había autorizado la venta, particularmente en cuanto a sus expectativas de comercio en el territorio nacional y la consecuente producción. Por lo que de aplicárseles la nueva regulación -ya que como se verá luego, no se trata simplemente de una reducción del porcentaje-se les estaría afectando su situación económica, con desmedro de los derechos constitucionalmente garantizados por el artículo 34 en relación con el 45 de la Carta Política.


 


Es de recordar que el porcentaje del 40 % -como hoy día el de 25% - es un porcentaje máximo, cuya precisión debía hacerse en el propio Acuerdo. En consecuencia, que la determinación del porcentaje competía a la Administración. Ergo, no todas las empresas tendrían derecho a vender hasta un 40 % en el país, sino que tendrán derecho a vender el porcentaje superior a 25% que haya sido autorizado.


 


Ahora bien, debe determinarse qué empresas tienen el derecho a continuar vendiendo en el territorio nacional hasta un 40% -si así se hubiere establecido en el Acuerdo Ejecutivo-. Pues bien, las empresas beneficiadas son aquellas a quienes se hubiere otorgado el régimen de Zonas Francas. Es decir, que contaran en su favor con un acto con dicho contenido al momento de entrada en vigencia de la Ley N. 7830 de cita. De modo que las empresas que ingresaron al régimen con anterioridad a la Ley N. 7830, se continuarán rigiendo por lo dispuesto en el texto original del artículo 22. En consecuencia, el nuevo porcentaje rige para aquellas empresas a quienes se les hubiere otorgado el régimen con posterioridad a la vigencia de la Ley N. 7830.


Dicha conclusión significa que dos normas reguladoras de un mismo punto jurídico (venta al territorio nacional desde una empresa de zona franca) rigen en el mismo momento, aún cuando sus efectos son diferentes y ello en razón del respeto a la situación jurídica de las referidas empresas. Es aplicable lo indicado por la Sala en su resolución N. 4423-94:


 


"...la teoría de los derechos adquiridos es, por definición, contraria a la igualdad, en cuanto los derechos adquiridos por su propia naturaleza, entrañan una desigualdad, es decir, constituyen por sí mismos una excepción a la regla de la igualdad, regla cuyas excepciones sólo pueden tener fundamento frente a situaciones no comparables y siempre dentro del respeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad".


 


B-. LA EFICACIA DEL ARTICULO 22 ORIGINAL ES TOTAL


 


Se cuestiona si en el supuesto de que el porcentaje del artículo 22, texto original, de la Ley N. 7210 se mantenga, puede el Ministerio continuar otorgando los permisos que allí se establecen. Lo anterior en virtud de que el nuevo texto del artículo 22 no contempla dicho requisito y, antes bien, remite al reglamento para el establecimiento de las condiciones necesarias para la exportación.


 


Las empresas incorporadas al régimen de zonas francas antes de la vigencia de la Ley N. 7830 disfrutan de una situación jurídica consolidada y esa situación está enmarcada por el Acuerdo Ejecutivo que les otorga el régimen y el régimen normativo en que éste se funda. Orden normativo que regula la situación concreta en que se encuentra la empresa. Pues bien, en relación con las ventas de las empresas de zona franca al territorio nacional, esa situación comprendía lo siguiente: un porcentaje elevado de posibles ventas en el territorio nacional. Ventas que, sin embargo, debían ser autorizadas por el Ministerio de Economía. Esta autorización permitía al Ministerio valorar la conveniencia de la venta tanto desde el punto de vista de la sustitución de importaciones como de la inexistencia de perjuicios para el productor nacional. Pero, además, si bien la venta estaba sujeta al pago de los tributos que pesan sobre las importaciones en el país, la empresa mantenía el derecho a disfrutar todas las exoneraciones recibidas y a no pagar impuesto sobre las utilidades generadas por esas ventas. Es esa la situación jurídica en razón del texto original del artículo 22 y a la cual tiene derecho la empresa. Con ello indicamos que la autorización es parte de la situación creada por la norma y en la cual se encuentra la empresa. Una situación que no le da derecho a exportar todo el porcentaje del 40 % sino hasta ese porcentaje y ese "hasta" lo establecía el Ministerio a través de sus autorizaciones y a partir de la valoración sobre la conveniencia de las referidas ventas.


 


Ciertamente, el nuevo texto del artículo 22 eliminó el requisito de la autorización del Ministerio. Eliminación que se justificó en el hecho de que, en la práctica, la facultad del Ministerio hacía engorrosa la venta al territorio nacional y las impedía. Se consideró que la restricción debía efectuarse mediante la reducción del porcentaje de venta y sobre todo por la reducción de los beneficios fiscales de que disfrutan las empresas, más que por la acción del Ministerio, al que le correspondería establecer los procedimientos, vía reglamento, a los cuales tendrían que someterse las ventas.


 


En orden a la reducción de los beneficios fiscales, tenemos que desde el inicio de la discusión de este proyecto, surgió el interés de los señores diputados por gravar las utilidades generadas por estas ventas. Se consideraba que debían pagar tributos, por lo que no es de extrañar que se plantee una reducción proporcional de las exoneraciones en el segundo párrafo del artículo 22. De modo que al que venda localmente, en esa misma proporción se le reducirá la exoneración del impuesto sobre las utilidades y de los tributos sobre la importación de maquinaria, equipo y materia prima. De ese modo, la lógica del nuevo texto es: reducción del porcentaje de venta en el país, sujeción a los procedimientos aduaneros y a los tributos que pesan sobre cualquier otra importación, sin excepción alguna y reducción proporcional del porcentaje de exoneración. Situación que, como se dijo anteriormente, se aplica a las empresas a quienes se ha otorgado el Régimen de Zonas Francas con posterioridad a la vigencia de la Ley N. 7830.


 


Con ello se elimina un requisito considerado restrictivo, pero concomitantemente se reduce la proporción de las exoneraciones, porque éstas están en función de la exportación, al punto que se afirmó que los beneficios debían ser exclusivamente para las empresas que exporten el 100% de su exportación (folio 722 del Expediente legislativo). Lo importante es que esa eliminación está estrechamente ligada a la reducción del porcentaje (aspecto que fue el más controvertido) y a la reducción de los beneficios fiscales, cuyo control permitiría verificar cuál es el porcentaje efectivo de ventas al país. Por lo que resulta absolutamente incoherente que se pretenda la aplicación parcial de uno y otro texto del artículo 22. De modo que debe resultar claro que si la situación jurídica consolidada de las empresas estuviere integrada exclusivamente por el porcentaje de venta definido originalmente en el artículo 22, les resultaría aplicable la reducción del porcentaje de exoneración de los tributos aduaneros y de utilidades. Lo que podría significar una merma a sus ganancias.


 


Cabe señalar, además, que la eliminación del permiso del MEIC no se inscribe en modo alguno dentro de un sistema de eliminación de restricciones al comercio exterior. La zona franca entraña un régimen aduanero especial en función de las exportaciones y este término "comercio exterior" se utiliza respecto de las ventas en el territorio nacional únicamente por una ficción legal, que parte de que el territorio de la zona franca está fuera del territorio aduanero nacional para efectos de comercio. Precisamente, porque de no existir esa ficción no podrían ser consideradas exportaciones, es que se pretende restringir el porcentaje de esas ventas, que deben ser consideradas excepcionales. Máxime que respecto de ellas (ventas en el territorio nacional) no se cumple el objetivo que justifica el otorgamiento de un régimen fiscal de favor, tendiente a la producción para la exportación y para la exportación a mercados no tradicionales, lo que excluye la producción para el mercado nacional.


 


CONCLUSION:


 


Conforme lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1-. Las empresas incorporadas al Régimen de Zonas Francas antes de la entrada en vigencia de la reforma al artículo 22 por Ley N. 7830 de 22 de setiembre de 1998, son titulares de una situación jurídica consolidada


 


2-. De allí que esas empresas tengan derecho a la aplicación del texto del artículo 22 en su redacción original. Por ende, para ellas es posible una "exportación" hacia el territorio nacional de hasta un 40 % de las ventas totales de la empresa, para lo cual deberán solicitar el permiso correspondiente.


 


3-. Las citadas ventas, aún con el porcentaje máximo autorizado, no provocan en perjuicio de esas empresas la reducción proporcional de los tributos sobre la importación de maquinaria, equipo y materia prima ni a la del impuesto sobre las utilidades


 


4-. Por el contrario, las nuevas condiciones bajo las cuales pueden realizarse las ventas desde la zona franca al territorio nacional, son plenamente aplicables a las empresas a las que se les otorgó el Régimen con posterioridad a la vigencia de la Ley N. 7830 de cita.


 


Del señor Ministro, muy atentamente:


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA