C-182-2000

San José, 11 de agosto del 2000

Licenciado

Carlos Humberto Góngora F

Secretario General

Junta Directiva de Correos de Costa Rica

Presente

Estimado Licenciado:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio JD-SG-060 del 1 de los corrientes, a través del cual solicita al órgano superior consultivo técnico jurídico aclarar los alcances del dictamen C-279-98 del 21 de diciembre de 1998, "…en cuanto señala que los servidores en puestos gerenciales y de fiscalización superior son ‘ empleados al servicio del Estado en la relación de empleo público’, esto en cuanto a sí alguna regulación, procedimiento o ente externo a Correos de Costa Rica, S.A., debe ejercer control, fijar reglas o establecer montos en relación con la base salariales, pluses o aumentos periódicos que han de regir los emolumentos de dichos servidores catalogados como públicos por esa Procuraduría General."

Esta solicitud se hace en acato del acuerdo n.° 915 de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A, adoptado en la sesión 160, punto d), celebrada el 22 de junio del año en curso.

1. -       NORMATIVA APLICABLE.

A.-       Ley n.° 7768 de 24 de abril de 1998, Ley de Correos.

"ARTÍCULO 8. - Funciones de la Junta Directiva

Serán funciones y deberes de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica:

a) Definir y aprobar las políticas institucionales y estrategias de desarrollo empresarial.

b) Definir y aprobar la organización y estructura administrativa.

c) Establecer los mecanismos para evaluar periódicamente el funcionamiento de la empresa y el control de calidad de sus servicios.

d) Definir y aprobar las políticas en materia de inversión.

e) Aprobar, a propuesta del Gerente General, el presupuesto de la empresa y sus modificaciones.

f) Nombrar al Auditor de la empresa y, en casos necesarios, contratar auditorías externas.

g) Definir las políticas en materia de personal.

h) Aprobar, a propuesta del Gerente General, los contratos en que sea parte la empresa.

i) Aprobar los planes de emisión de sellos y entregarlos al Banco Central de Costa Rica para la impresión, emisión y custodia. Para el escogimiento de motivos, deberá consultar a la Comisión Técnica Filatélica cuya resolución será vinculante para la Junta Directiva.

j) Agotar la vía administrativa en los recursos que se interpongan contra las resoluciones, los acuerdos o los actos emanados de las dependencias administrativas de la empresa.

k) Aprobar la recepción de donaciones, herencias y legados provenientes de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, así como de organismos internacionales.

l) Nombrar y remover al Gerente General, quien ostentará la representación judicial y extrajudicial de Correos de Costa Rica con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, según el artículo 1253 del Código Civil.

m) Cualesquiera otras funciones y deberes propios de su naturaleza como órgano directivo superior de la empresa."

"ARTÍCULO 16.- Controles

Correos de Costa Rica no estará sujeta a las siguientes disposiciones legales:

a) Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995.

b) Ley de Planificación Nacional, No. 5525, de 2 de mayo de 1974.

c) Libro II de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227, de 2 de mayo de 1978.

d) Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, No. 6821, de 19 de octubre de 1982.

e) Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581, de 30 de mayo de 1953.

f) Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, No. 6955, de 24 de febrero de 1984.Correos de Costa Rica estará sujeta únicamente a los controles de aprobación, fiscalizació de ejecución y liquidación presupuestaria ejercidos por la Contraloría General de la República. Además, el ente contralor revisará por lo menos una vez al año o cuando lo considere pertinente, todos los actos y la gestión de esta empresa."

2. -       Decreto Ejecutivo n.° 27238-G de 18 de agosto de 1998, Reglamento a la Ley de Correos.

El artículo 16 de este cuerpo normativo es una norma eco del artículo 8 de la ley n.° 7768, por lo que resulta ocioso transcribirlo, excepto el inciso f) que señala lo siguiente:

"f) Conocer y aprobar los Reglamentos que sobre el régimen de personal, financiero y presupuestario, contratación de obras, suministros, de controles internos y externos y otros propios de la actividad de la Empresa, que se emitan en el futuro, los cuales deberán ser publicados en el Diario Oficial La Gaceta."

II.-       ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la asesoría legal del ente consultante.

El Lic. Juan José Echeverría Alfaro, consultor legal de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., en su carta del 21 de julio del año en curso, considera que es la Junta Directiva del ente consultante la responsable de fijar las reglas y establecer los montos salariales de todos los empleados de Correos, incluidos los considerados funcionarios públicos. " Para fijar dichas retribuciones, deberá tomar en cuenta la naturaleza, complejidad, responsabilidad e importancia del trabajo a realizar por dichos funcionarios, a la luz de la nueva realidad empresarial de Correos de Costa Rica S.A., a efecto de no crear diferencias ni distorsiones con respecto al medio en que se desarrolla la empresa, el cual puede estar definido por la actividad desplegada, tamaño de la empresa o presupuesto anual. Deberá en todo momento buscarse el sano equilibrio entre una retribución justa y adecuada para los funcionarios, con la responsabilidad y prudencia debida en el manejo de fondos públicos, a efecto de que estemos frente a una retribución y no un descuido o despilfarro."

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

De los distintos dictámenes que ha emitido el órgano asesor en relación con Correos de Costa Rica, nos interesa resaltar dos que están vinculados con el tema que se nos consulta. El primero, el C-042-2000 de 3 de marzo del año en curso, en el que indicamos que Correos de Costa Rica es una empresa pública cuyo capital social pertenece íntegramente al Estado. El otro, el dictamen 066-98 de 6 de agosto de 1998, en el que señalamos que esta entidad tiene una naturaleza híbrida ya que para resguardar el patrimonio y capital social perteneciente al Estado, se encuentra sujeta a los controles de la Contraloría General de la República, pero en cuanto al ejercicio de su actividad, se encuentra sometida al Código de Comercio, Código Civil, Código de Trabajo, excluyéndose, tal y como lo enuncia el artículo 16 de la Ley supracitada, de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil, Libro II de la Ley General de la administración Pública, Ley de la Autoridad Presupuestaria y Ley para el Equilibrio Financiero.

III.-     SOBRE EL FONDO.

La consulta que se nos plantea se orienta a determinar si existe o no alguna regulación, procedimiento o ente externo que fije reglas, establezca montos o ejerza control en relación con las bases salariales, pluses salariales o aumentos periódicos que han de regir en los emolumentos de los servidores públicos que laboran para Correos de Costa Rica S.A.

Antes de entrar al análisis concreto y puntal de la aclaración que se pide, aunque en realidad de lo que se trata es de una nueva consulta sobre aspectos no abordados en la anterior, debido, principalmente, a que no fueron planteados oportunamente, se hace necesario hacer una reflexión de carácter general, la cual nos servirá de guía más adelante.

En un sistema democrático ningún órgano o ente, incluso aquellos que han adoptado una figura jurídico-privada, pero cuyo capital social pertenece en forma integra o mayoritaria al Estado, son inmunes al control. Necesariamente, ha de existir una serie de controles que garanticen un uso adecuado de los fondos públicos y una vinculación de sus actuaciones a los derechos fundamentales, es decir, que en este último caso, la figura organizativa no es una patente de corso para desconocer los derechos fundamentales que reconoce y garantiza el Derecho de la Constitución ( valores, principios y normas), en especial el principio de igualdad, a todos los individuos.

Por otra parte, es claro, tal y como lo ha afirmado un importante sector de la doctrina iuspublicista, que donde van los fondos público ahí debe ir el control. Ahora bien, en el caso de la empresa privada propiedad del Estado, el control (1) debe estar configurado de forma tal que le permita desenvolverse eficazmente en un régimen de competencia. Dicho en otras palabras, la modalidad de control debe ajustarse a la naturaleza jurídica de la empresa para no desvirtuarla o hacer imposible la consecución del fin que persigue el legislador con su creación.

(1)La Sala Constitucional, en el voto n.° 517-I-98, señaló al respecto lo siguiente: " El legislador puede crear personas jurídicas –facultad que usó en este caso-, lo que incluye la posibilidad de decidir sobre detalles del régimen que las cubrirá. Los eventuales desaciertos en el uso de su potestad acarree solamente serán materia de constitucionalidad, cuando implique la confrontación de las opciones con la Constitución. En lo que es propio de la fiscalización, la Carta Fundamental limita la función legislativa concretamente en sus disposiciones atinentes a la Contraloría General de la República ( artículo 183 y 184) y, precisamente, el artículo 16 de la Ley de Correos hace referencia expresa a la sumisión de la sociedad a la supervisión que ejerce la Contraloría sobre la hacienda pública en general. Permite controles de aprobación y la fiscalización de la ejecución y liquidación presupuestaria. Asimismo, contempla un control anual, como mínimo, y la posibilidad de vigilar todos los actos y gestión de la empresa. La amplitud de las facultades que se conceden a la Contraloría General, contrario al dicho de la promovente –según la cual significa una fiscalización débil-, fortalecen su posición respecto a la empresa, pues le facilitan adaptarse a su acción en cualquier momento y el uso de cualquiera de los instrumentos de vigilancia con que cuenta."

El artículo 16 de la ley n.° 7768 establece que Correos de Costa Rica está sujeto a los controles de aprobación, fiscalización de ejecución y liquidación presupuestarias ejercidos por la Contraloría General de la República. Esta posición del legislador no solo se encuentra respalda en las normas constitucionales ( artículos 183 y 184), sino que ha sido avalada por la Sala Constitucional (2). Dentro de esta misma corriente, el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994, refuerza esta postura al autorizar al órgano contralor a examinar y aprobar los presupuestos de las empresas públicas.

(2)Véase el voto n.° 517-I-98 del Tribunal Constitucional.

Ahora bien, existe un hecho que el órgano asesor no puede ni debe pasar por alto, y es que cualquier decisión en materia salarial tiene una incidencia directa sobre los fondos públicos y en el presupuesto de la entidad. Ergo, si bien compete a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica el adoptar las decisiones en materia salarial, en particular en relación con los emolumentos que devengan los funcionarios públicos que se desempeñan en esa entidad, al incidir esos acuerdos sobre los niveles de gastos del ente y, por ende, ubicarse en la materia presupuestaria, emerge por ello una competencia a favor del órgano contralor quien debe determinar si lo acordado y resuelto se ajusta o no a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad cuando aprueba el presupuesto del ente o sus modificaciones presupuestarias.

Este control que por imperativo constitucional y legal el ordenamiento jurídico le asigna al órgano controlar no es renunciable. Es, dentro de la terminología iuspublicista, un poder-deber, el cual debe ser ejercido cada vez que la Junta Directiva adopta una decisión en materia salarial, sobre todo cuando lo acordado está relacionado con los salarios que devengan los servidores públicos de esa entidad.

Así las cosas, consideramos que las decisiones de la Junta Directiva en relación con las bases salariales, pluses salariales y aumentos periódicos de los empleados públicos de Correos de Costa Rica, al incidir en el uso de los recursos públicos y estar relacionadas con la materia presupuestaria, quedan sujetas al control que ejerce la Contraloría General de la República. Más aún, ante eventuales abusos o que se adopten decisiones sin ninguna justificación técnica, el órgano contralor tiene la competencia para improbar las partidas presupuestarias respectivas.

Debemos analizar también si la Junta Directiva de Correos de Costa Rica está sometida o no al control de otro órgano de relevancia constitucional, que actúa para el caso, como asamblea de accionistas de la empresa. En efecto, el artículo 3 del Reglamento a la Ley de Correos señala en lo que interesa lo siguiente:

"Artículo 3. - Asamblea de Accionistas. La Asamblea General de Accionistas la conformará el Consejo de Gobierno, debidamente constituido como tal, su forma de operar así como la manera de tomar los acuerdos será la establecida en la normativa aplicable para este órgano."

Por su parte, el artículo 152 del Código de Comercio indica que las asambleas de accionistas legalmente convocadas son el órgano supremo de la sociedad y expresan la voluntad colectiva en la materia de su competencia.

Asimismo expresa, que las facultades que la ley o la escritura social no atribuyen a otros órganos de la sociedad serán de la competencia de la asamblea.

Este numeral norma dos aspectos. El primero, estatuye que la asamblea de accionistas legalmente convocada es el órgano supremo de la sociedad. El segundo, establece a favor de la asamblea de accionistas una competencia residual.

Es importante indicar, que el hecho de que la asamblea de accionistas ostente la condición de órgano supremo de la sociedad no significa que tenga una competencia ilimitada. La competencia de la asamblea de accionistas está limitada por las leyes y por el pacto social. La asamblea "…está limitada en su competencia en el sentido de no poder adoptar acuerdos contrarios a las leyes generales o al orden público o buenas costumbres ni que representen un abuso de la mayoría respecto de la minoría o desconocen ciertos derechos de los accionistas.(3)"

(3)BRUNETTI ( Antonio) Tratado del Derecho de las Sociedades. Uteha, Buenos Aires- Argentina, 1960, tomo 11, página 375.

Como bien lo ha señalado un tribunal nacional, el ejercicio de las potestades de la asamblea de accionistas depende de su conformidad con el pacto social y el ordenamiento jurídico. Al respecto señaló lo siguiente:

"Las potestades de una asamblea de accionistas, o de un órgano de acción o de contralor de una sociedad, son aquellas que se derivan del mismo pacto constitutivo, en la medida en que no contrarían el ordenamiento jurídico que regula la materia; de ello debe deducirse que una asamblea de socios o accionistas puede tener potestad de modificar los estatutos de una sociedad, en la medida en que cumpla con las restricciones y requisitos que el mismo pacto dispone (4)" ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).

(4)Véase la resolución n.° 246 de las 9 h del 12 de junio de 1991, dictada por la Sección Segunda del Tribunal Superior Segundo Civil.

Por otra parte, la asamblea de accionistas, además de ejercer las atribuciones que el ordenamiento jurídico y el pacto constitutivo le asignan, también tiene competencia para ejercer aquellas atribuciones que la ley o la escritura social no atribuyen a otros órganos de la sociedad (competencia residual). A contrario sensu, cuando la ley o el pacto constitutivo otorgan una competencia a un órgano de la sociedad distinto de la asamblea de accionistas, esta no puede ejercer las potestades que se derivan de esa competencia.

En el caso que nos ocupa, tanto la ley (artículo 8) como el reglamento ejecutivo ( artículo 12) le atribuyen a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica la competencia en materia salarial. En idéntico sentido, se pronuncia el pacto constitutivo en la cláusula número nueve (5). Así las cosas, consideramos que el Consejo de Gobierno, actuando como asamblea general de accionistas de Correos de Costa Rica, no podría revisar las decisiones que adopte la Junta Directiva de la sociedad en materia salarial.

(5)Véase el tomo 1092, folio 172, asiento 289 de la Sección Mercantil de la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público. Ahí se establece como una función de la Junta Directiva, en lo que interesa las siguientes: definir y aprobar la organización y estructura administrativa de la empresa y definir las políticas en materia de personal.

Otro aspecto que no podemos pasar por alto, está referido a la existencia o no de reglas para fijar las bases salariales, pluses salariales y aumentos periódicos. Como es bien sabido, en el Estado democrático el ejercicio del poder está sometido al Derecho; más aún, el poder solo se puede expresar a través del Derecho, constituyendo este el lenguaje ética y jurídicamente válido por medio del cual se manifiesta aquel. Esta vinculación ética y jurídica le impone a quienes ejercen el poder un compromiso con una serie de valores, principios y normas que informan el sistema jurídico.

La Sala Constitucional, en abundante jurisprudencia, ha establecido la vinculación del Estado, sus órganos y los entes públicos a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad. Sobre estos importantes principios ha señalado lo siguiente:

"… una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De manera que se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados de una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que los indispensables para que funcionen razonablemente en la vida en sociedad. (6)" ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).

(6)Véase el voto n.° 1613-96 de la Sala Constitucional

De esta importante resolución del Tribunal Constitucional podemos extraer algunos criterios heurísticos u orientadores. En primer lugar, cualquier decisión que se adopte debe estar plenamente justificada, es decir, se ha de contar con los estudios técnicos en los cuales se sustenta la decisión adoptada. Por otra parte, debe existir una relación lógica, justa y de conveniencia entre los fines que se persiguen con la decisión y el medio que se utiliza para ello. En tercer lugar, y tal y como lo afirma la asesoría del órgano consultante, se deben de tomar en cuenta una serie de parámetros objetivos, tales como: naturaleza y complejidad de las funciones que desempeña el funcionario público, grados de responsabilidad e importancia del trabajo, atestados académicos y profesionales, experiencia del funcionario en otros puestos similares o de características parecidas, etc., para adoptar la decisión.

La idea es que los salarios de los niveles gerenciales y de fiscalización superior respondan a la realidad de la empresa, del mercado y le permita a la entidad tener funcionarios públicos competentes y altamente calificados. Desde esta perspectiva, los salarios han de ser competitivos, de forma tal de que la entidad esté en posición de contratar a los mejores profesionales del mercado y, de esa forma, llevar a la empresa a niveles de rentabilidad óptimos en un mundo de competencia. Pesar de otra forma, sería privar al Estado, sus instituciones y sus empresas de los mejores profesionales, hecho que no resulta ni racional ni conveniente para el interés público. En esta filosofía se inspiró el Poder Ejecutivo para dictar la directriz n.° 25 de 14 de octubre de 1997. En ella se indica lo siguiente:

"Avalar las iniciativas de los bancos comerciales del Estado que pretenden establecer nuevas políticas salariales que estimulen la eficiencia individual de sus funcionarios y les permitan competir adecuadamente con las entidades financieras privadas. Lo anterior, en el entendido que la fijación de la nueva remuneración deberá ser precedida de estudios técnicos que la respalden, conforme a criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos de estas instituciones."

En uno de los considerandos de esta directriz, el Poder Ejecutivo expresa que el recurso humano es un factor fundamental en la gestión de los bancos comerciales del Estado, diríamos en este caso, en la gestión de cualquier empresa pública, por lo que una adecuada remuneración para los niveles gerenciales y de fiscalización superior, respaldada en criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad que garanticen los fines de la empresa, resulta altamente conveniente y necesaria para el interés público.

En conclusión, la Junta Directiva de Correos de Costa Rica está sujeta a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad cuando fija las bases salariales, pluses salariales y aumentos períodos de los funcionarios públicos que laboran para esa empresa.

IV.-     CONCLUSIONES.

1. -      Corresponde a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica establecer las bases salariales, pluses salariales y aumentos periódicos de los empleados públicos que laboran en esa empresa.

2. -      Las decisiones de la Junta Directiva en esta materia, al incidir en el uso de los recursos públicos y estar relacionadas con la materia presupuestaria, quedan sujetas al control que ejerce la Contraloría General de la República.

3. -      La Junta Directiva de Correos de Costa Rica está vinculada a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad cuando fija las bases salariales, pluses salariales y aumentos períodos de los funcionarios públicos que laboran para la empresa.

De usted, con toda consideración,

Lic.