C-190-2000

San José, 21 de agosto del 2000

Licenciada

Thelsy Guzmán Retana

Subdirectora General

Dirección General del  Servicio Civil

S. O.

Estimada señora: 

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, damos respuesta a su Oficio No. DG-464-2000 de 7 de julio de este año, en el que nos plantea varias interrogantes en relación con el Dictamen No. C-004-2000, emitido por este Despacho el 24 de enero del 2000, lo que de esa forma se responderá cada una de ellas.

1.      -"¿Constituye el dictamen C-004-2000 una reconsideración a los dictámenes C-066-92 y C-137-94, de esa Procuraduría General de la República?."

El contenido del Dictamen C-004-2000, no se contrapone de ninguna manera, al de los otros dictámenes citados, como para que este Despacho hubiese tomado la decisión de reconsiderarlos. En todo caso, de haber sucedido esa circunstancia, así se hubiera consignado en esa oportunidad, al tenor de lo que dispone el artículo 2 inciso b) in fine de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982.

Como puede observarse de la lectura del Dictamen C-066-92 de 14 de abril de 1992, el estudio del artículo 3 de la Ley No. 6256 de 28 de abril de 1978, se orientó, básicamente, en el alcance que el legislador quiso dar al término "Registro Público de la Propiedad" para los efectos del reconocimiento del sobresueldo del 25% por materia registral a los registradores y certificadores del Registro Público de Vehículos Automotores.

Allí se concluyó con suficiente razonamiento jurídico que, para la aplicación del pago de ese beneficio, no debía entenderse en sentido restringido la denominación "Registro Público de la Propiedad" sino como "Registro Nacional" en su integridad; es decir, abarcando, naturalmente, todos los registros que la comprende. En ese sentido, se determinó que el rubro en cuestión, debía otorgarse también, a los registradores y certificadores del mencionado Registro de Vehículos.

Asimismo, en el Dictamen C-137-94 de 22 de agosto de 1994, se analizó la posibilidad legal de que, aquellos funcionarios que ocupaban puestos de "Técnicos y Técnicos Profesional del Catastro Nacional", desempeñándose en labores propias de registro y certificación, pudieran percibir también el indicado sobresueldo. De ese modo, este Despacho concluyó, en lo conducente, que:

"Establecido lo anterior, lo procedente es ahora concentrar nuestro esfuerzo, en particular a la duda que plantea la consulta que nos ocupa, referente a la posibilidad de que a los funcionarios del Catastro Nacional que desempeñen puestos de Técnicos y Técnicos y Profesionales, les beneficie también el reajuste salarial del 25% establecido en el artículo 3° de la tantas veces citada Ley No. 6256.

En nuestra opinión, al igual que en el anterior análisis contenido en el Dictamen de cita, no existe razón alguna para proceder a la aplicación de la norma en cuestión en forma selectiva. Esto es, confiriendo únicamente la posibilidad de aprovechar su mandato a los servidores (registradores y certificadores) del Registro de la Propiedad y del Registro de Vehículo Automotores, con exclusión de los demás sectores orgánicos que conforman el Registro Nacional, entre los cuales, según el artículo 2° de la Ley No. 5695 de 28 de mayo de 1975, se encuentra, sin duda, el Catastro Nacional.

 

Pues bien, como se ha dejado ver de lo anteriormente expuesto, el común denominador en ambos pronunciamientos, es el haber recurrido a un análisis de la disposición de comentario dentro de los límites claros y precisos de su texto y al ámbito real en que se circunscribe su aplicación, sin decir nada más que lo plasmado por el legislador en la misma. De ahí que, para los efectos del tantas veces citado reconocimiento salarial, fue conteste el primer pronunciamiento de cita, al traducir la nomenclatura "Registro Público de la Propiedad" como Registro Nacional; y en el segundo pronunciamiento tenerse como beneficiarios de la norma, a los que ocupan u ocupaban puestos de Técnicos y Técnicos y Profesionales del Catastro Nacional, pues ese numeral no hacía ninguna distinción de "registradores y certificadores, en sus diversos niveles"para el reajuste de sus sueldos en un 25%.

Dentro de ese misma línea de pensamiento, este Despacho externó el Dictamen C-004-2000, señalando, en lo que interesa, que:

"Ciertamente se desprende del texto transcrito, en relación con la norma de sustento, que el citado reconocimiento económico es dable al personal dedicado a la real tarea técnica de registración y certificación de la Institución bajo su cargo, no indicándose por ningún lado del numeral de cuestión, alguna denominación, nomenclatura o categoría de puesto que podrían estar beneficiados de ese rubro salarial; aunque en esto, es natural que los que realizan esa labor están configurados dentro de los respectivos puestos que prevé el Manual Descriptivo del Registro Nacional. Pero en lo que aquí concierne, dicha disposición solo hace abstracción a la función en sí del servidor, al prescribir". La Dirección General del Servicio Civil les reajustará sus sueldos en un 25% a los registradores y certificadores del Registro Público, en sus diversos niveles, y en ese sentido, es preciso manifestar que: " no es lícito distinguir donde la ley no distingue (1)" , ya que de lo contrario, estaría incurriendo la Administración en un vicio de inconstitucionalidad y legalidad, al interpretar la norma más allá de su contexto normativo."(Ver, página 4).

(1)Este es otro aforismo que tiende a evitar quelos jueces penetren en los dominios del legislador modificando sus dispocisiones por medio de desautorizados distingos" (Ver, Brenes Córdoba (ALBERTO) "tratado de las personas", edición 1933, p 51.

"Por consiguiente, esta Procuraduría es de la opinión de que sí resulta posible reconocer a los Asistentes o Auxiliares de Registro el rubro registral que prevé el artículo 3 de la Ley Número 6256 de 28 de abril de 1978, por realizar también labores de registración y certificación." (Ver, página 7)

Lo transcrito resulta claro en explicar que, por la real labor técnica registral que realizan los asistentes o auxiliares en el Registro Nacional (2) , se configuran dentro del género de registradores y certificadores a que hizo mención el legislador en el citado Artículo 3 de la Ley 6256, en sus diferentes niveles. En esa medida, se puede responder la interrogante formulada en esta sección, en el tanto no existe ningún tipo de contraposición entre el Dictamen C-004-2000 y los otros dictámenes a que hace alusión en su consulta; más que, una relación armoniosa y complementaria entre ellos.

(2) Según la clase  y defición de las tareas que en el "Manual Descriptivo de Puestos" se ha tenido a la vista.

2.- "¿Debemos entender como "asistentes registrales" a quienes desempeñen puesto clasificado como Asistente de Registrador del Registro Nacional; o además a todos aquellos otros que se ubiquen en puestos con otro título de clase y que forman parte de ese "bloque de responsabilidad" que conlleva al "cometido final del proceso"?

Antes de dar respuesta a esta interrogante, hay que aclarar que, por virtud, principalmente, del artículo 13 del Estatuto del Servicio Civil, incumbe, únicamente, a la Dirección General del Servicio Civil "Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley…" Y en tales términos, será ese "Organo Rector de Recursos Humanos de la Administración Pública", quien determinará en forma técnica, los puestos del Registro Nacional afectos al rubro salarial de estudio, en atención a la labor que cada servidor realiza; y no, a esta Procuraduría General, ya que de conformidad con los artículos 1 y 3 inciso b) de la Ley que la crea, este órgano es el Superior Técnico-Jurídico de la Administración Pública" y en ese sentido, emite los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales…"

Así que, sin determinar en concreto, los puestos que corresponden la aplicación de interés, hay que continuar indicando que, no obstante ese mandato estatutario, mediante el cual, diáfanamente, se delimita la competencia de la Dirección General en materia de estudio y clasificación de puestos, deberá ésta,- como siempre se ha caracterizado en hacerlo- apegarse a la legislación que origina lo aquí consultado, a fin de no caer en criterios fuera de lo que esa norma ha previsto, o bien en hipótesis enclaustradas en el pasado, que hoy por hoy han sufrido importantes modificaciones que deben ser consideradas por el operador del Derecho al momento de dilucidar las situaciones concretas. En otras palabras, sí el artículo 3 de la Ley No. 6256 de 28 de abril de 1978, establece que, " en virtud de las nuevas y complejas responsabilidades del Registro Público de la Propiedad, que obligan a una alta especialización de sus funcionarios y una mayor carga laboral para ellos, la Dirección General del Servicio Civil les reajustará sus sueldos en un 25% a los registradores y certificadores del Registro Público, en sus diversos niveles," en esa medida deberá sujetarse a lo allí prescrito. De manera que, si el legislador previendo más allá, del contexto histórico en que se creó esa norma, para el otorgamiento del especial sobresueldo registral, tomó en cuenta, de una vez, el cambio constante y permanente de la labor registral con ocasión de los tiempos modernos, resulta lógico entender que si a la fecha, tal complejidad e innovación de funciones efectivamente se ha dado, entonces en esa proporción evolutiva, se supone se habrán repartido las diversas responsabilidades y tareas que conforman el bloque registral de la Institución, sin que con ello se haya menoscabado el carácter de registradores y certificadores en sus diferentes niveles a que refiere la disposición de análisis. Así, los más autorizados doctrinarios en la exégesis jurídica que en este análisis se aplica -al igual que en los otros dictámenes mencionados- han sostenido con toda razón, que: "En definitiva, "(…)" lo que está preconizando es el método histórico-evolutivo. Consiste – dice COVIELLO- en dar al texto de la ley no ya el sentido que tenía al tiempo de su formación, sino el que puede tener al tiempo en que surge la necesidad de aplicarla. Y así, continúa el autor citado, permaneciendo inmutable la letra de la ley, debe considerarse mudado su espíritu, de conformidad con las nuevas exigencias de los tiempos; en otros términos, también el texto de la norma jurídica debe sufrir la ley de la evolución y adaptarse al ambiente histórico en un momento determinado."(3)

(3)Luis Diez Picazo y Antonio Guillón "Sistema de Derecho Civil", Volumen I, octava Edición,1994, pág. 174.  

Desde esa óptica jurídica, es determinante acomodar los presupuestos de la norma de marras, a la vigente distribución de tareas del Registro Nacional en lo que respecta a la actividad sustancial de comentario; que vale repetir, previó el legislador en aquel momento histórico, según se explicó atrás. Verbigracia, si en un momento dado, la labor de registración y certificación estaba concentrada en pocos funcionarios, no cabe la menor duda, que por la expansión fáctica, técnica y jurídica del trabajo, hoy no podría concebirse la organización institucional de igual manera que la que privó al inicio de la creación del citado artículo 3; conllevando esa circunstancia, una diferente clasificación de funciones, que atiende, entre otros principios fundamentales, a la seguridad, celeridad, simplificación y modernización de los servicios registrales (4). "

(4) Ver  entre otros, artículo 172 de la ley 7764 de 17 de abril de 1998 "Código notarial" y 1 de la Ley de Creación del Registro Nacional, No.5695 de 28 de mayo de 1975 y sus reformas.

De lo expuesto se arriba a la conclusión de que, el reajuste salarial del 25% estipulado en la mencionada legislación, son para todos aquellos funcionarios, que con ocasión de la función encomendada por ley al Registro Nacional como un todo, tienen a su cargo labores técnicas de registración y certificación en su diversos niveles, es decir, en todas aquellas etapas necesarias para la correcta registración de los bienes; siendo materia que toca organizar y estructurar a la Administración Activa.

3.-     "Bajo qué criterio delimitar el grado de participación en ese bloque o proceso?"

Establecer el criterio para delimitar el grado de participación en el proceso de registración y certificación es tarea que toca a la Institución Administrativa competente, claro está, dentro del contexto del artículo 3 de la Ley No. 6256 de 28 de abril de 1978, para el pago de referencia. De lo contrario, si este Organo Consultor de la Administración Pública emite opinión técnica al respecto, se estaría sustituyendo en Administración Activa. En todo caso, ha quedado suficientemente explicado tanto por el Dictamen No. C-004-2000 de 24 de enero del presente año como lo apuntado arriba, los parámetros abstractos en que se circunscribe la real tarea de esa disciplina, para tenerse dentro del género de registradores y certificadores, aquéllos funcionarios que participan, en las diferentes etapas, de dicha labor, conforme la normativa que alrededor de sus funciones, existe en el ordenamiento jurídico- registral,

4.-     "Al igual que se enfocan los alcances del dictamen de marras el proceso de registrar, debe entenderse en el sentido del proceso que conlleva a certificar?"

Si la labor certificadora no se agota en la mera ejecución del documento, si no que, para su correcta realización deben darse otras tareas sustanciales para el correcto resultado, en esa medida deberá sopesar la Administración, al momento del estudio correspondiente de los puestos que tendrían derecho a percibir el sobresueldo registral del 25% sobre la base del salario.

5.-     "¿La resolución de las gestiones por parte de esta Dirección General, con fundamento en el criterio ahora abordado, a partir de qué momento tendrían efecto?"

No obstante que no se acompaña el criterio legal sobre el tema preguntado, tal y como lo establece el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, este Despacho es de la opinión que, al tenor del numeral de estudio, es decir del artículo 3 de la Ley No. 6256 de 28 de abril de 1978, así como del artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública (5), es claro que, la resolución de las gestiones que por parte de esa Dirección General del Servicio Civil emite al respecto, surtiría sus efectos formalmente, una vez notificada al funcionario del estudio que determina si el puesto ocupado genera o no, el pago del rubro en análisis. En ese sentido, la última disposición citada, dice a la letra:

(5) A falta de dispocisión en el Estatuto y el Reglamento del Servicio Civil que rija en materia de consulta.

"Artículo 140.-

El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte."

 

Para la comprensión de lo indicado es preciso recordar, en términos generales, las dos etapas importantes que constituyen la validez y eficacia del acto administrativo, a fin de que éste tenga plena cabida jurídica. Así, de los Capítulos Tercero y Cuarto del Título Sexto de la Ley General de cita, a través de los cuales, se establecen los indicados supuestos, este Organo Consultor de la Administración Pública se ha ocupado en señalar:

"Doctrinariamente, se ha señalado que la diferencia entre la validez y la eficacia del acto administrativo es la siguiente:

"La figura de la eficacia no hace relación directa a la validez del acto administrativo sino más bien a las condiciones que el Ordenamiento Jurídico establece como presupuesto para que este puede surtir los efectos programados. Así, tenemos que la eficacia se presenta como un complemento imprescindible de la validez sin el cual el despliegue de la actividad que hiciere la Administración para ejecutar el acto administrativo no tendría connotaciones jurídicas sino más bien fácticas; y, a su vez, el supuesto de eficacia es la validez del acto administrativo, sea esta real o presunta.

Lo anterior explica porque puede suceder que un acto válido, por falta de requisitos, resulte ineficaz y, a la inversa, porque un acto inválido puede ser reconocido por el ordenamiento Jurídico como apto para producir efectos jurídicos y, pese a su invalidez, ser eficaz." (Saborío Valverde Rodolfo. Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo Segunda Edición, San José, Ediciones Seinjunsa, 1994, p.37)(6).

(6) Ver, Dictamen No. C-119-97 de 1 de julio de 1997.

 

De manera que, para la correcta resolución de referencia, el Organo competente debe no sólo tener presente la eficacia de ese acto sino también su validez, en tanto los destinatarios de aquella norma 3 de la Ley 6256, deben reunir los requisitos para el otorgamiento del sobresueldo; siendo que, a partir de este momento, se harían acreedores del mismo (7).

(7)En esto, débese recordar lo dispuesto por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en los Votos Números 5969-93 de las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de noviembre de 1993 y 0078-I-96 de las catorce horas treinta minutos del 20 de febrero de mil novecientos noventa y seis, a través de los cuales se infiere claramente, que mientras se mantiene la relación de servicio habida entre el servidor y la Administración Pública, los derechos que de allí deriven, no prescriben en absoluto, salvo en los casos señalados en el último pronunciamiento constitucional al adicionar el dimensionamiento de los efectos de la normativa reglamentaria anulada, cuando se indica lo siguiente: " (78-I-96) UNICO: En la resolución, cuya aclaración solicita el gestionante se dispuso: "…sin embargo, se dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de derechos acaecidas con anterioridad a la publlicación del primer edicto de esta acción, 14 de julio de 1992", interpretanto del Contralor General de la República que al utilizarse el término "acaecidas " cuando se hace referencia a la prescripción de derechos, aquéllos casos en que hubiera transcurrido el término de ley vigente antes de la publicación de los avisos referentes a esta acción de inconstitucionalidad, por el sólo transcurso del tiempo están prescritos. Sin embargo, el fin de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 607 del Código de Trabajo, como se expresa en el texto de la sentencia (ver considerando tercero), fue el de evitar que fenecieran los derechos laborales de quienes aún mantenían vigente su relación de trabajo, por el especial vínculo de subordinación existente entre patrono y empleado. Además, es de especial importancia recordar que la prescripción, es una excepción procesal renunciable, de modo que basta con que no se oponga para que no exista. En otras palabras, la prescripción no opera o acaece mientras no se alegue. En consecuencia, no es de recibo la tesis expuesta por el gestionante, sino que con el objeto de evitar la confusión generada en la aplicación del dimensionamiento de la resolución aquí referida se opta por aclararla, señalando expresamente que dicho dimensionamiento se refiere a las prescripciones operadas y formalmente declaradas; pero no a los derechos sobre los que no se ha hecho pronunciamiento jurisdiccional o administrativo expreso, antes o después del 14 de julio.

De la forma expuesta, queda evacuada su consulta.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras         Licda. Milena Alvarado Marín

Procuradora II a. i.                              Abogada de Procuraduría 

Proyecto dic.

LGP/MAM/gvv