C-195-2000
San José, 28 de agosto del 2000
Doctor:
Rogelio Pardo Evans
Ministro de Salud
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio
DM-E-1220-00 de 21 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio
del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el Tribunal
Centroamericano del Agua, concretamente:
"1. - ¿Debe someterse obligatoriamente este
Ministerio de Salud y el Estado Costarricense en general a la jurisdicción del
citado Tribunal?
2. - ¿Las
resoluciones adoptadas por dicho ente, tienen algún tipo de carácter vinculante
para nuestra Institución?"
I.- NORMATIVA
APLICABLE.
Constitución Política de 7
de noviembre de 1949.
"Artículo 7. - Los tratados públicos, los
convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la
Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos
designen, autoridad superior a las leyes."
"Artículo 152. - El Poder Judicial se ejerce
por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que establezca la
ley."
"Artículo 153. - Corresponde al Poder
Judicial además de las funciones que esta Constitución le señala, conocer de
las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso-administrativo
así como de las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y
la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente sobre
ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública
si fuere necesario."
II.- ANTECEDENTES.
Criterio de la Asesoría
Legal del órgano consultante.
Mediante oficio AL-E-2658-00
del 18 de los corrientes, el M.Sc. Eliécer Ramírez
Alfaro, abogado de la Asesoría Legal del órgano consultante, concluye que el
Ministerio de Salud no tiene obligación de someterse a la jurisdicción de dicho
tribunal y, consecuentemente, sus resoluciones no son vinculantes para ese
ministerio. Lo anterior, por cuanto esa entidad constituye una instancia
meramente ética y no jurídica, de solución de conflictos ambientales.
III.-
SOBRE EL FONDO.
La consulta que usted nos
plantea nos obliga a analizar varios temas, entre ellos: la exclusividad y
universalidad de la justicia, la crisis del Estado-Nación y los nuevos
escenarios de la justicia (la justicia alternativa).
De acuerdo con el ordenamiento
jurídico constitucional, la función jurisdiccional es un atributo exclusivo del
Estado costarricense. Así se desprende claramente del artículo 153
constitucional. En este sentido, son pertinentes los conceptos vertidos por el
Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1148-90, en el cual expresó lo
siguiente:
"III.- En cuanto a lo primero, la respuesta
afirmativa es incuestionable: las normas, principios y valores fundamentales de
la Constitución establecen claramente que en nuestro Ordenamiento jurídico la
función jurisdiccional corresponde, en forma exclusiva, al Poder Judicial.
Para esta conclusión no entra en juego, del todo, el artículo 152, porque éste
no se refiere al contenido o a los alcances de la "función
jurisdiccional" ni reserva esta función al "Poder Judicial",
sino que se limita o vincula a este último, sin definirlo, a su "ejercicio
por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que establezca la
ley".
En lo que se refiere al artículo 35, éste resulta pertinente de modo
parcial: no, en cuanto se limita a prohibir la creación de tribunales
especiales para el conocimiento de casos concretos y, por ende, a consagrar el
derecho de toda persona a ser juzgada por su juez natural, pero sí, en cuanto
garantiza que nadie puede ser juzgado... sino exclusivamente por los tribunales
establecidos de acuerdo con esta Constitución " en la medida en que ésta
no autorice, aunque sea implícitamente, la creación de tribunales ajenos al Poder
Judicial, y, en concreto, del de Servicio Civil, en la forma dispuesta por las
normas impugnadas, como se dirá infra.
En cambio, sí interesa en su totalidad lo dispuesto por el artículo
153, en cuanto establece, no sólo que ‘corresponde al Poder Judicial además de
las funciones que la Constitución le señala, conocer de las causas civiles,
penales, comerciales, de trabajo y contencioso-administrativas así como de las
otras que establezca la ley... resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar
las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública si fuere
necesario’ sino también le atribuye su conocimiento, ‘cualquiera que sea su
naturaleza y la calidad de las personas que intervengan...’
IV.- En efecto, de este texto se desprende, en forma, si no expresa, al
menos inequívoca la exclusividad- y, más aún, la universalidad- de la
función jurisdiccional en el Poder Judicial, con la consiguiente
interdicción de cualquier otro con ese carácter y cualquiera que sea su
denominación; con lo cual nuestra Constitución hizo indivisible lo
jurisdiccional y lo judicial, sin admitir otras salvedades que, si acaso, la
intervención prejudicial de la Asamblea Legislativa en el levantamiento del
fuero constitucional de los miembros de los supremos poderes y ministros
diplomáticos (art. 121 incs.
9 y 10), y la que corresponda al Tribunal Supremo de Elecciones en materia de
su competencia exclusiva (arts. 99, 102 y 103);
salvedades ambas cuyos alcances no es necesario precisar aquí, porque es obvio
que nada tienen que ver con la presente acción.
V.- No prevé la Constitución ningún otro régimen ni ningún otro órgano jurisdiccionales propiamente dichos -los de la
Jurisdicción Constitucional, aunque especializados, están también integrados en
el régimen y organización del Poder Judicial (arts.
10, 48 y 128)- ; ni sería posible establecerlos, en virtud del dicho artículo
153 y del 9 párrafo 2. Establece este último que ‘ninguno de los Poderes puede
delegar el ejercicio de funciones que le son propias’; lo cual carecería de
sentido si tan sólo significara, chatamente, una prohibición directa a los
Poderes Públicos de delegar ellos mismos sus funciones, atribuciones o
competencias -obviamente aludidas ahí en general, como conceptos
intercambiables-, y no también una interdicción general a la ley para
transferir las propias de uno a otro Poder.
VI.- La creación de ‘tribunales administrativos’ dependientes, como
tales, del Poder Ejecutivo, o de la Administración Pública en general, no
contradice per se los principios constitucionales
expuestos, en la medida en que no basta la denominación de un órgano para
determinar su naturaleza o su régimen jurídico; siempre y cuando, eso sí, no se
trate, con esa o cualquiera otra denominación, de una verdadera atribución o
delegación de funciones jurisdiccionales, reservadas, como se dijo, al Poder
Judicial. Así, por ejemplo, no parece incompatible con la Constitución la
existencia del Tribunal Fiscal Administrativo (Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, Ley No. 4755 de 3 de mayo de 1971), en la medida en
que, si bien se integra y funciona de manera semejante a la de los tribunales
de justicia- tribunales propiamente dichos-, en realidad sólo es un órgano de
tutela administrativa o jerárquico impropio respecto de la llamada "Administración
Tributaria", y sus fallos no tienen otro efecto que el de agotar la vía
administrativa, abriendo paso a la acción jurisdiccional propiamente dicha. Con
otras palabras, lo que está constitucionalmente vedado es la creación de
cualquier tribunal administrativo cuyos fallos tengan o puedan adquirir la inimpugnabilidad propia de la autoridad de la cosa juzgada
jurisdiccional, lo cual, obviamente, no sucede con las del Tribunal Fiscal
Administrativo, que sólo cierran la vía administrativa y abren la judicial, en
concreto la del llamado proceso "contencioso tributario o impositivo"
(Cap. IV, Sec. l, arts. 82 y 83 Ley Reguladora Jurisdicción
Contencioso-Administrativa).
VII.- En cambio, entratándose
del Tribunal de Servicio Civil, aunque no de modo formal en su propia
legislación, sí en virtud de su reiterada interpretación por él mismo y por las
demás autoridades administrativas y judiciales pertinentes, se le viene
reconociendo un equívoco carácter jurisdiccional, tanto en lo orgánico como en
lo funcional, y, sobretodo, en la autoridad de la cosa juzgada, incluso
material, de sus fallos. Esta inteligencia la confirman, ahora, el Procurador
General de la República y el ex ministro de Obras Públicas y Transportes,
invocado un precedente establecido por la mayoría de la Corte Suprema de
Justicia, como tribunal constitucional antes de la creación de esta Sala, al
rechazar en sesión extraordinaria del 16 de diciembre de 1954, un recurso de
inconstitucionalidad contra las mismas normas aquí impugnadas (Antonio Román Jenkins, expediente No. 591-54), alegando que la existencia
y competencia del Tribunal, como tal, encuentran fundamento constitucional en
los artículos 191 y 192,140 incisos 1) y 2),156 y 152, de la
Constitución." (Lo que está en negritas no corresponde al original).
Fuera de los casos que señala
el Tribunal Constitucional, la función jurisdiccional es exclusiva del Poder
Judicial. Además de ellos –agregamos nosotros- también es constitucionalmente
posible que el Estado costarricense se someta a una jurisdicción internacional
de acuerdo con el Derecho de los tratados. En efecto, mediante decreto
ejecutivo n.° 7060-RE de 26 de mayo de 1977(1), publicado en diario oficial
"La Gaceta" n.° 114 del 16 de junio de 1977, Costa Rica reconoció,
sin condiciones y durante el lapso de la vigencia de la Convención Americana
sobre los Derechos Humanos(2), la competencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
(1) En este
decreto se autoriza al entonces Representante de Costa Rica ante la
Organización de Estados Americanos, Embajador Rodolfo Silva Vargas, para que
deje constancia de la aceptación de la competencia de la Corte ante la
Secretaría General.
(2) La Convención
fue aprobada por la ley n.° 4534 de 23 de febrero de 1970. El depósito de los
instrumentos de ratificación fue hecho el 8 de abril de 1970.
Dicho lo anterior, no podemos
dejar pasar por alto la crisis del Estado-Nación. Las causas de este fenómeno
son múltiples, y se ubican tanto en el plano internacional como en el ámbito
local. Al respecto CERDA CRUZ nos indica lo siguiente:
"Como se
ha señalado, el Estado-nación moderno emergió con toda fuerza y claridad, tal y
como lo hemos entendido hasta ahora, a lo largo del siglo XIX. En el caso
costarricense, a partir de la Independencia, hubo una estrecha vinculación
entre la noción de Estado, por un lado, como centro supremo de decisión y
acción, orientado a organizar la coooperación
social-territorial en un territorio determinado; y, por otro, las nociones de
territorio, población, etnia y cultura. En este sentido, hubo una verdadera
invención de la nacionalidad y del Estado nacional, en el sentido postmoderno
del término.
Hoy, elementos
esenciales de esa concepción del Estado nacional, se ven sometidos a múltiples
desafíos, que no sólo emanan del exterior, sino que provienen de aquellas
dimensiones mitológicas sobre las que esa concepción se había asentado -pureza
étnica, homogeneidad, etc.-, y que han hecho crisis con el transcurso del
tiempo y la incorporación efectiva de nuevos-viejos actores (población negra e
indígena, por ejemplo) a la vida nacional.
La creación de
una unidad cívica nacional, asentada en valores democráticos propios del Estado
de Derecho, como un eje de referencia esencial para las diversas etnias y culturas
que confluyen en el territorio nacional y participan en los procesos
productivos y de formación y desarrollo cultural y social, deviene así una
tarea de gran magnitud, tanto desde el ángulo jurídico como del institucional,
educativo y cultural.
Sin embargo,
esta tarea debe cumplirse en un nuevo y cambiante contexto internacional,
caracterizado por la presencia de diversas fuerzas internacionales, que son
incontrastables en muchos ámbitos. Estos actores internacionales, viejos y
nuevos, no son sólo aquellos tradicionalmente reconocidos como tales, como
sería el caso de los Estados soberanos, sino que incluyen también a organismos
multilaterales, como la ONU, el FMI, el Banco Mundial, la OTAN, etc., y, de
hecho, también a múltiples entidades privadas, como son las grandes empresas
transnacionales, que financiera y socialmente resultan mucho más poderosas que
muchos de los Estados nacionales.
A lo anterior
deben sumarse los procesos de integración regional y formación de nuevas
comunidades políticas que, en el proceso del establecimiento de nuevos bloques
comerciales, económicos, militares o financieros, tienden a recortar o limitar,
al menos, ciertas potestades de los Estados nacionales, en aras del interés
colectivo de los bloques o procesos de integración.
Por otra parte,
una nueva tensión tiende a manifestarse con la creación de instituciones
supranacionales, encargadas de resolver conflictos, decidir o activar políticas
de aplicación regional, y que terminan asumiendo facultades de soberanía hasta
ahora reservadas a los Estados nacionales.
Algo similar
ocurre con los Pactos y organizaciones para la seguridad y defensa de los
Estados; y con las acciones y decisiones de la comunidad internacional respecto
a ciertos temas, como la paz, la seguridad, los derechos humanos, la
democracia, etc., que llegan a imponerse incluso contra la voluntad de los
propios Estados, por otra parte formalmente reconocidos como soberanos.
El proceso de
globalización, en sus diversos componentes y manifestaciones, pone en tensión
diversos mecanismos esenciales para la preservación de la nacionalidad. Ejerce
presión sobre la cultura, el control de las fuentes de riqueza, los mecanismos
de distribución del ingreso nacional, el valor de la moneda, la seguridad
local, regional y mundial, el equilibrio ecológico, la explotación de los
recursos naturales, los movimientos financieros, el ejercicio del comercio, la
ciencia, la tecnología, la investigación y la enseñanza.
En semejante
contexto, puede considerarse que los retos para el Estado nacional son enormes
y estimulantes para promover su gestión; pero, al mismo tiempo, aparecen como
incontrastables y disolventes de su estructura. En la realidad, sin embargo,
las funciones centrales del Estado nacional, entendido en su forma tradicional,
se han visto constantemente reducidas, en la medida en que las realidades
comerciales, financieras, económicas, políticas y militares, han ido
trasladando a otros centros las decisiones principales.
Si bien antes
el Estado podía controlar el valor de la moneda y garantizar la integridad y
defensa territoriales de su población, esto ha devenido cada vez más incierto.
En múltiples casos, el control del territorio deviene limitado en ciertas
condiciones -por ejemplo, en el control del tráfico internacional de drogas,
las extradiciones forzadas, el contrabando de vehículos robados, etc.-. Y en
cuanto a la población, justamente una de las características contemporáneas es
la migración masiva de individuos, que con su flujo incesante y masivo generan
un tipo inédito de relación de los Estados con muchos de los habitantes de su
territorio, que no encuentran cabida en los principios tradicionales del ius soli o ius sanguinis
y más bien caen en la situación de migrantes,
refugiados o ilegales, aptos para protección internacional.
Pero además hay
decisiones que afectan estructuralmente el funcionamiento no sólo del sistema
monetario nacional, sino de toda la economía del país en su conjunto.
Limitaciones en el comercio de ciertos productos, por ejemplo banano; situaciones
financieras internacionales, como devaluación del dólar, efecto tequila, crisis
asiática, etc.; poder militar, sanciones económicas, restricción de préstamos,
retiro de apoyo de organismos financieros, etc., pueden resultar determinantes
para una economía nacional y un país, que no ha tenido la menor participación
en la toma de decisiones respectiva. Ha sido, en la realidad, sujeto pasivo de
políticas adoptadas a distancia por otros actores, que ni siquiera han tomado
en consideración los así llamados intereses nacionales del país o conjunto de
Estados de que se trate.
Una expresión
de estas modificaciones reales a la competencia del Estado nacional
tradicional, está dado por las políticas de condicionamiento cruzado. Esta
práctica, promovida por los organismos financieros internacionales, se ha
utilizado para promover la disciplina fiscal de los Estados, pero se ha ido
haciendo extensiva a otras esferas, particularmente la política. Se condiciona
así el apoyo de los Estados y de estas instituciones, así como el acceso a
áreas en las cuales ejercen su influencia, a aquellos Estados nacionales que se
han apartado de ciertos supuestos; y sólo se les otorga ese acceso siempre y
cuando cumplan con determinados requisitos o se ajusten a cierto tipo de políticas.
Lo que comenzó
siendo un instrumento para combatir los déficits y el
desorden fiscal, se extendió luego a la defensa y promoción de la democracia,
la disminución de los gastos militares, la defensa de los derechos humanos, la
paz regional, etc.
Aparte de los
fines aceptables o no que se buscan, es lo cierto que el principio irrestricto
de no intervención en los asuntos internos por ninguna otra nación o grupo de
Estados, ha perdido vigencia. Y aunque está lejos de desaparecer del todo, es
lo cierto que la soberanía en su sentido tradicional se ve seriamente limitada,
vigilada o cuando menos supervisada desde el exterior, bajo muy diversos
pretextos.
Obviamente,
también aquí se producen asimetrías notorias y desigualdades evidentes, tanto
en el enfoque como en el trato y las soluciones acordadas. No es lo mismo
promover la democracia en Haití que en Cuba; ni sancionar a Nicaragua u
Honduras, que a Brasil o China.
En todo caso,
el ámbito de acción e influencia del Estado nacional se ve seriamente limitado
en la época de la globalización, y debe responder no sólo a los retos que
emanan de una nueva condición de las relaciones internacionales, con nuevos
actores y desigualdades notorias, sino también a las que surgen de las
urgencias económicas y comerciales, educativas y financieras que impone la
globalización.
En estas
condiciones, el Estado nacional debe efectuar, simultáneamente, políticas de
ajuste a los nuevos modelos económicos, de adaptación a los nuevos actores
internacionales y de reestructuración institucional interna, para responder a
su nuevo papel político y a sus nuevos fines en la vida social, económica y
cultural de las naciones."(3)
(3) CERDA CRUZ ( Rodolfo) "Efectos Jurídicos de la Globalización"
en Seminario promovido por la Procuraduría General de la República, San José,
páginas 53-58
Este despacho, en una reciente
opinión jurídica, la O.J.-20-2000 del 3 de marzo del
2000, señaló sobre la soberanía del Estado, elemento clave dentro del concepto
decimonónico del Estado-Nación, lo siguiente:
"… somos testigos de una nueva corriente en el Derecho
Internacional Público. Esta nueva tendencia relativizado
los conceptos de soberanía y el principio de la no intervención debido a que se
le da prioridad a la protección y al disfrute de los derechos humanos de la
persona frente a ellos.
‘La experiencia internacional demuestra que la
esfera de aplicación de la competencia nacional, depende del desarrollo del
propio Derecho Internacional. El contenido de la noción, no es, pues,
inalterable ni inamovible. Lo cual equivale a decir que la competencia nacional
del Estado, de la que depende la no intervención nos viene determinada por el
Derecho y no por la calificación unilateral o política de los Estados
interesados en el caso concreto. Estando supeditada al desarrollo de las
relaciones internacionales, presenta, sin duda, un carácter evolutivo y su
contenido no es susceptible de una definición de carácter absoluto, por estar
necesariamente sometido a la dinámica de la cooperación y de la solidaridad y a
la preeminencia, en todo caso, del ‘ius cogens’.
El dinamismo progresivo del Derecho y la
interdependencia creciente de la comunidad han favorecido el proceso de
internacionalización de los derechos humanos y reducido el carácter absoluto de
la no-intervención , al igual que se ha circunscrito
el carácter absolutista de la soberanía.’(4)
(4)
CASTRO-RIAL CARRONE (Fanny), op.
cit. páginas 197 y 198.
Ahora bien, cuando entran en
contradicción los derechos humanos con el principio de la no intervención se
debe optar por los primeros antes que por el segundo. Más aún, en caso de
infracción grave de los derechos humanos el Derecho Internacional y las
Naciones Unidas admiten el principio de intervención.
Desde esta perspectiva, el
Derecho Internacional de los derechos humanos permea
todos los conglomerados sociales que forman parte de la comunidad
internacional. Así las cosas, frente a una violación flagrante de esos derechos
no es jurídica y éticamente posible que un Estado recurra al principio de la no
intervención para impedir la injerencia de la comunidad internacional. Cuando
ello ocurre, los organismos internacionales se encuentran legitimados para
garantizar el efectivo disfrute de los derechos humanos de la comunidad
afectada. ‘ Cuando el respeto y salvaguarda
de tales derechos llega a ser una deber de la comunidad internacional, no
resulta invocable la noción de la no intervención, ni
es aplicable si se encuentran aquéllos en peligro.’"(5)
(5) CASTRO-RIAL
CARRONE (Fanny), op. cit. página 200.
Idéntica tendencia se
manifiesta en plano de la protección del ambiente. Este fenómeno ha desbordado
la capacidad del Estado-Nación para dar una solución efectiva a los problemas
del ambiente. No en vano, un importante sector de la doctrina jurídica que se
ha referido a este tema, señala como una de las principales características del
Derecho ambiental su tendencia a internacionalizarse. Y no es para menos, en el
decenio que recién concluye, hemos sido testigo de la adopción, por parte de la
comunidad internacional, de una cantidad muy importantes de convenios
internacionales en materia ambiental.(6)
(6) Véase, a
manera de ejemplo, la ley n.° 7226 de 2 de abril de 1991 que aprobó el Convenio
Constitutivo de la Comisión Centro Americana de Ambiente y Desarrollo, la ley
n.° 7223 de 8 de abril de 1991, que aprobó el Convenio sobre las Sustancias
Agotadoras de la Capa de Ozono, la Ley n.° 7228 de 6 de mayo de 1991, que
aprobó el Convenio para la Protección de la Capa de Ozono, ley n.° 7433 de 14
de setiembre de 1994, que aprobó el Convenio de Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres, etc.
Pero el esfuerzo por proteger
el ambiente no es exclusivo de los Estados o de los organismos internacionales,
sino que también ha encontrado un importante apoyo en las organizaciones no
gubernamentales y en la sociedad civil. En efecto, el fenómeno de la
degradación o contaminación ambiental ha provocado el surgimiento de una serie
de organizaciones, tanto en el ámbito local como internacional, que lucha por
preservar el medio.
Dentro de esta nueva
corriente, se ubica las organizaciones que crearon el Tribunal Centroamericano
del Agua.
Según ha podido comprobar el
órgano asesor, en el Taller Centroamericano del Agua, realizado en San José,
Costa Rica, entre el 8 y el 10 de julio de 1998, bajo los auspicios de la
Fundación Güilombé, se emitió la Declaración
Centroamericana del Agua. Además, también no hemos enterado que este Tribunal
se instalará el 28 de agosto al 1 de setiembre del año en curso en la ciudad de
San José para conocer doce conflictos hídricos. Con la creación de este
Tribunal se busca lo siguiente:
"El
Tribunal Centroamericano del Agua ha sido establecido para proteger los cuerpos
de agua y sistemas hídricos de la región, así cómo el derecho fundamental de
los centroamericanos al agua en adecuada cantidad y calidad. Respecto a la
protección de los primeras el Tribunal aspira a
contribuir con los esfuerzos de diferentes actores y grupos sociales para
mitigar las causas de la contaminación y grave deterioro de los sistemas
hídricos. En relación con los derechos el Tribunal se propone estimular la
conciencia de los centroamericanos respecto a sus derechos fundamentales,
ambientales y colectivos, cuyo ejercicio se encuentra consustancialmente unido
a la provisión de agua en adecuada cantidad y calidad."
"El
Tribunal Centroamericano del Agua auspicia una estrategia de protección legal
de los cuerpos de agua y sistemas hídricos fundada en el cumplimiento de cuatro
objetivos básicos, a saber: Objetivo de la calidad de las aguas mediante la
formulación de valores ambientales y límites de tolerancia de substancias de
interés sanitario; control de vertimientos fijando límites a la carga
contaminante de las descargas; control tecnológico requiriendo la instalación o
uso de determinadas sistemas o tecnologías; control de los productos mediante
el requerimiento de condiciones especiales a aquellos productos con efectos
potenciales sobre las aguas (pesticidas, detergentes)."(7)
(7) Fundamento del
Tribunal Centroamericano del Agua, tragua@sol.racsa.co.cr.
El Tribunal Centroamericano
del Agua es un tribunal ético, de conciencia; es una instancia internacional,
autónoma e independiente de justicia ambiental.
Los tribunales éticos,
paralelos o alternativos constituyen un acontecimiento reiterado en la segunda
mitad del siglo XX. Representan los nuevos escenarios civiles de la Justicia
donde los ciudadanos y los pueblos revelan su poder para hacer justicia
mediante un ejercicio jurisdiccional y disciplinario con capacidad para velar
por el respeto de los derechos humanos fundamentales, ambientales y colectivos.
Los tribunales éticos no
tienen poder judicial en estricto sentido por cuanto sus acciones no derivan de
mandamiento o autoridad conferida por Estado alguno. En consecuencia no pueden
aplicar sanciones penales, administrativas o civiles propiamente dichas. En su
lugar, sus juicios o veredictos condenatorios constituyen verdaderas sanciones
morales cuya eficacia simbólica depende principalmente del reconocimiento que
hagan los diferentes actores sociales del tribunal como instancia de justicia.
Dicho reconocimiento o nivel de legitimidad es mensurable con base en una gama
de indicadores, en la cual se distinguen, entre otros, la cantidad y calidad de
individuos, grupos, instituciones u organismos que acudan al Tribunal en
búsqueda de justicia o solución para sus conflictos; el nivel de divulgación de
su proceso y audiencias públicas; la prestancia intelectual o moral de sus
artífices y jurados; la participación de personalidades de reconocida solvencia
intelectual y moral. Finalmente, es importante reconocer que en ciertos casos
la comparecencia de los acusados ante el tribunal es otro factor que puede
contribuir al reconocimiento social de un tribunal ético.
Sobre la razón de ser o
fundamentos de los tribunales éticos es ejemplar la declaración contenida en el
Acta de Constitución del Tribunal Bertrand Russell establecido en 1966 para juzgar y condenar los
crímenes de guerra cometidos por los Estados Unidos en el Vietnam:
‘Aunque
nuestra tarea no nos ha sido impuesta por una autoridad constituida, nosotros
hemos asumido la responsabilidad de hacerlo en nombre de la especie humana y en
defensa de la civilización. Nuestra acción se basa en una iniciativa privada.
Somos absolutamente independientes de todos los gobiernos y de todas las
organizaciones, oficiales o privadas, y creemos firmemente que expresamos la
profunda ansiedad y el clamor, quienes son nuestros hermanos en numerosos países.
Firmemente creemos que nuestras acciones nos ayudarán a despertar la conciencia
del mundo.’
Años más tarde fue establecido
el Segundo Tribunal Russell para juzgar los
crímenes y violaciones a los derechos humanos cometidos por las dictaduras en
América Latina entre 1974 y 1976. Igualmente en su Acta de Constitución firmada
en Bruselas en noviembre de 1973, se reafirmó que la
legitimidad y poder de los tribunales éticos se funda en la voluntad soberana
de los pueblos como contrapuesta al poder de los gobiernos:
‘La única razón y base real
de un orden internacional es la voluntad de paz de hombres y mujeres
convencidos de su solidaridad... Hasta ahora, los gobiernos han afirmado que
constituyen los únicos entes calificados en la sociedad internacional.
Semejante pretensión es mucho menos justificable si se tiene en cuenta que la
acción internacional de los gobiernos ha conducido más al quebrantamiento que
al desarrollo del Derecho y el progreso de la solidaridad internacional.’
Además de los Tribunales Russell, la experiencia más significativa de tribunales
éticos en el orden internacional ha sido alcanzada por el Tribunal de los
Pueblos Contra la Impunidad en América Latina (Liga Internacional por los
Derechos y la Liberación de los Pueblos, 1989) encaminado a la revisión de las
causas de impunidad por crímenes contra la humanidad cometidos en América
Latina, el cual ha celebrado audiencias públicas en varios países de América
Latina. También en América Latina debe mencionarse el Tribunal Nacional de
Crímenes del Latifundio constituido en 1986 en Río de Janeiro por varias
organizaciones, sindicatos, movimientos sociales, instituciones religiosas y
personalidades como respuesta del clamor ciudadano contra las masacres y
genocidios de trabajadores rurales y defensores de los derechos humanos
perpetrados por sicarios y escuadrones de la muerte directa o indirectamente
relacionados con los grandes terratenientes. Hacia el final de 1989 el Tribunal
Nacional de Crímenes del Latifundio había realizado tres períodos de
audiencias públicas examinando un buen número de expedientes relacionados con
homicidios de campesinos y habitantes rurales, expresando juicio sobre la causa
de la impunidad en cada caso.
En el campo ambiental, y
específicamente en defensa de las aguas, debe mencionarse el Tribunal
Internacional del Agua en sus dos ediciones. La primera celebrada en Rotterdamen 1983 para juzgar los escocidos y daños causados
por la contaminación a la cuenca hidrográfica del Rhin,
cuya divulgación de sus audiencias públicas y veredictos influyendo
notoriamente la adopción de políticas para el control de la contaminación. Y la
segunda realizada en Amsterdam en febrero de 1992,
comprometida en el juzgamiento de casos graves de contaminación o daño a los
cuerpos de agua ocurridos en diversos países de América Latina, Asia, Africa y Oceanía, y en los cuales se hubiese acusado o
responsabilizado por parte de los demandantes a gobiernos, corporaciones o
empresas de los países del norte financieramente ricos.
El antecedente más inmediato
en el campo ambiental corresponde al Tribunal Nacional del Agua
celebrado en Florianópolis, Brasil, en abril de 1993, en cuyas audiencias
públicas se examinaron casos por contaminación minera, radioactiva, por agrotóxicos y materia orgánica, así como los impactos sobre
los sistemas hídricos provocados sobre la construcción de represas en el
territorio brasileño."(8)
(8) Fundamento del
Tribunal Centroamericano del Agua, tragua@sol.racsa.co.cr.
Responde este tipo de
tribunales a una nueva corriente filosófica-jurídica que persigue crear nuevas
formas de justicia alternativa. Consecuentemente, su naturaleza corresponde a
un Derecho no estatal, una vía alternativa para "hacer justicia",
configurando en la práctica una ruptura que se basa en hacer justicia a la
Justicia estatal.
"En la interpretación o racionalidad de un
tribunal ético debe considerarse el pluralismo jurídico en una doble estrategia
dirigida, en primer lugar, a superar el monismo jurídico que identifica
toda manifestación de juridicidad con la ley estatal, negando de paso
todo derecho no estatal o excluyendo la pluralidad jurídica; y en
segundo lugar, a reconocer el pluralismo jurídico como la "coexistencia,
en un mismo momento, de varios sistemas jurídicos."
Para A.-J. Arnaud
existe "polisistemia simultánea", por
cuanto el Derecho positivo "no es otra cosa que un sistema jurídico
entre otros, aquél que entre todos los posibles ha sido puesto e impuesto por
un autor investido del poder para decir el Derecho." Arnaud distingue el sistema de las normas impuestas por el
Derecho estatal de aquellos sistemas de "Derecho espontáneo" que
actúan por debajo e incluso contra las normas impuestas, los cuales se han
formado por la conjunción de "concepciones" y de "vivencias"
no oficiales, el "infra-derecho",
constituido por verdaderos sistemas jurídicos dotados con mecanismos de
regulación de conductas sociales y de resolución de conflictos. Reconocer esta polisistemia jurídica simultánea no debe
conducir, en modo alguno, a desconocer el papel dominante de las normas
impuestas por el Derecho estatal sobre las restantes expresiones jurídicas.
En nuestra tradición jurídica,
como lo ha señalado García Inda la idea del Derecho está vinculada a la idea
del Estado como ejecutor único o centro del Derecho, al que respalda con la
amenaza de la violencia física legítima, que también ejerce como
monopolio exclusivo. De manera que la lucha jurídica se presenta a su vez como
lucha estatal, lucha en el Estado o del Estado por el monopolio de los medios
que permiten jugar, negociar, o producir jurídicamente.
Sobre la realidad y presencia
del Derecho estatal es relevante la observación de Georges
Gurvith quien señala que "las proposiciones
jurídicas abstractas, formuladas por el Estado, (...) no se dirigen, en el fondo,
sino a los tribunales estatales y a otros órganos del Estado. Los grupos e
individuos viven frecuentemente su vida jurídica en la ignorancia del contenido
de esas proposiciones. Así, solo 'una ínfima parte del orden jurídico de la
sociedad puede ser alcanzado por la legislación del Estado y la mayor parte del
Derecho se desarrolla independientemente de las proposiciones jurídicas
abstractas."
En una cultura legal de
estirpe pluralista concurren los Derechos no estatales como expresión de campos
sociales que ocupan el espacio existente entre los mandatos del sistema legal
estatal y sus destinatarios. Allí, donde el Derecho estatal no llega debido a
las resistencias culturales de los destinatarios, o bien, en razón de la
debilidad instrumental o simbólica de la norma estatal, también se generan
reglas de Derecho que orientan y califican la conducta humana.
Una cultura legal atenta a
reconocer los "infraderechos" no solo como
expresiones del pluralismo sino como signos reveladores de la bancarrota del
monismo jurídico y político (exclusividad de la ley escrita estatal y del poder
centralizado del Estado) podrían propiciar encuentros entre "supra" e "infraderechos"
que conduzcan a "institucionalizar" un diálogo de los Derechos en
todo el recorrido del quehacer jurídico, desde el proceso de concepción y
enunciación de las normas ambientales hasta sus instancias de implementación.
Los tribunales éticos
constituyen una expresión singular del pluralismo jurídico. Su misma
naturaleza corresponde a un Derecho no estatal, una vía alternativa para
"hacer justicia" que si bien adopta rituales del teatro de la
justicia oficial va más allá de sus formalismos, configurando en la práctica
una ruptura con las solemnidades judiciales del poder estatal. También en el
contexto del pluralismo jurídico, los tribunales éticos avanzan hacia la
superación del Derecho para refundarle como el campo
por excelencia donde la dignidad humana encuentre su salvaguardia."(9)
(9) Fundamento del
Tribunal Centroamericano del Agua, tragua@sol.racsa.co.cr.
Así las cosas, dada la
naturaleza jurídica del Tribunal Centroamericano del Agua, el Ministerio de
Salud ni el Estado costarricense están en la obligación de someterse
obligatoriamente a esa entidad. Asimismo, las resoluciones que adopten dicho
ente no tienen ningún carácter vinculante para el Estado de Costa Rica. No
obstante lo anterior, el Estado costarricense debe tener una estrategia
adecuada frente a este nuevo fenómeno, ya que decisiones adversas pueden dañar
seriamente su imagen ante la comunidad internacional.
IV.- CONCLUSIONES.
1. - Ni
el Ministerio de Salud ni el Estado costarricense están en la obligación de
someterse a la jurisdicción del Tribunal Centroamericano del Agua.
2. - Las
resoluciones adoptadas por dicho ente no tienen ningún efecto vinculante para
el Estado costarricense y sus órganos.
De usted, con toda
consideración,
Lic.