C- 024-1999

San José, 28 de enero de 1999

Ingeniero

Oscar Brenes Alpizar

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Ferrocarriles

S. D.

Estimado señor:

  Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio nº PE/543-98 del 16 de setiembre pasado, mediante el cual su antecesor, Ing. Guillermo Ruiz Castro, nos consulta acerca de la existencia o no de subordinación jerárquica entre la Auditoría General y la Presidencia Ejecutiva de la Institución. Nos manifiesta que la normativa que rige el asunto está contenida en la Ley Orgánica del INCOFER (nº 7001 de 19 de setiembre de 1985) y en el Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias, emitido mediante Decreto Ejecutivo nº 11846-P del 9 de setiembre de 1980.

  El criterio del Departamento Legal de la Institución, menciona que la Ley Orgánica del INCOFER, en su numeral 16 inciso l), establece que corresponde a la Junta Directiva el nombramiento y remoción del auditorio interno y del auditor externo, "... Por consiguiente, el Superior Jerárquico lo es la Junta Directiva y corresponde al mismo (Sic.) disciplinar las actuaciones del Auditor que vayan en contra de sus funciones y deberes...". Señala además, que el órgano competente para iniciar el procedimiento disciplinario es la Junta Directiva.

  El anterior planteamiento nos obliga a determinar, en primer término, la naturaleza de la función que ejerce la auditoría interna, para posteriormente evacuar la duda que se nos plantea.

I.- LA FUNCIÓN DE CONTROL O FISCALIZACIÓN EJERCIDA POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS Y SU INDEPENDENCIA FUNCIONAL.

  Primeramente, para poder definir la naturaleza de la fiscalización -que es la labor primordial que debe llevar a cabo cualquier auditoría interna- debemos analizar su concepto. Así, fiscalizar es criticar y traer a juicio las acciones u obras de otro (1), implica la sumisión de las actuaciones o actividades de un órgano a una comprobación o examen posterior por parte de otro.

(1) Diccionario de la Lengua Española, Real Academia de la Lengua Española, Vigésimo Primera Edición. 1992. Tomo I. Madrid, España, página 972.

  Bayón Mariné, citado por José Rodrigo Molí, define la fiscalización en el ámbito administrativo como la "... vigilancia para la fiel ejecución de las obligaciones en relación con los servicios y recursos, a fin de obtener, conforme a los principios de sana gestión financiera, una adecuada y legal administración de los fondos públicos"(2).

(2)FERREIRO LAPATZA (Juan José), Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., 1993, página 1089.

  En lo que respecta a la clasificación de la actividad fiscalizadora, debemos indicar que la doctrina española hace referencia a cuatro tipos de fiscalización, tomando como parámetro para ello el órgano que la realiza, su posición de dependencia, el momento de realización y el objeto de control.

 De ese modo, el órgano que realiza la fiscalización puede ser: administrativo, jurisdiccional, parlamentario o persuasorio (como por ejemplo, en nuestro medio, la Defensoría de los Habitantes de la República); por la posición de dependencia la actividad fiscalizadora será: interna o externa; por el momento en que se realiza: previa, de ejecución y a posteriori; y, por último, según el objeto de control: de legalidad, financiera y de eficacia.

 En nuestro país, la actividad pública de control financiero se encuentra a cargo de diversos órganos, entre ellos, las unidades de auditoría interna, la Auditoría General de Entidades Financieras y la Contraloría General de la República; órganos, todos ellos, que expresan sus resultados a través de informes de auditoría.

 Ahora bien, partiendo de la clasificación reseñada, podemos catalogar la función de la auditoría general del Instituto Costarricense de Ferrocarriles como administrativa, interna, previa, de ejecución o a posteriori y de legalidad o financiera. De ese modo, la auditoría interna controla la actividad de los órganos dentro de la misma institución y vela por la correcta administración de los fondos públicos.

 Por otra parte, debemos indicar que en nuestro medio, la actividad ejercida por las auditorías en el ámbito público, se rige no sólo por los principios de contabilidad generalmente aceptados, sino también, por los manuales que sobre la materia emita la Contraloría General de la República. Incluso, es en la Ley Orgánica de ésta (nº 7428 de 7 de setiembre de 1994) que se regulan las funciones específicas que deben desarrollar las auditorías internas.

  Sobre ese tema, el artículo 63 de dicho cuerpo normativo dispone:

"Compete primordialmente a las auditorías internas:

1. Controlar y evaluar el sistema de control interno correspondiente y proponer las medidas correctivas.
2. Cumplir con las normas técnicas de auditoría, las disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República y las del ordenamiento jurídico.
3. Realizar auditorías o estudios especiales, en relación con cualquiera de los órganos sujetos a su jurisdicción institucional.
4. Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende e igualmente advertir a los órganos pasivos que ellas fiscalizan, sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.
5. Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que, legal reglamentariamente, deban llevar los órganos sujetos a su jurisdicción institucional.
6. Las demás que contemplen las normas del ordenamiento de control y fiscalización y los manuales sobre la materia, emitidos por la Contraloría General de la República".

  En lo que concierne a la independencia funcional de las auditorías internas, el artículo 62 de la Ley Orgánica recién transcrita señala:

"ORGANIZACIÓN E INDEPENDENCIA DE LAS AUDITORIAS INTERNAS

  Las auditorías internas ejercerán sus funciones con independencia funcional y de criterio, respecto del jerarca y de los demás órganos de administración activa..." (El destacado no es del original).

  De la norma anterior se evidencia la intención del legislador de proteger la independencia de la función fiscalizadora de las auditorías internas, principalmente, porque el objetivo final de la auditoría no es sólo descubrir errores, fraudes o irregularidades, sino también ofrecer una opinión objetiva sobre el resultado de los negocios y la situación financiera del ente, actividad a la cual no podrían anteponerse los intereses del jerarca.

II.- SOBRE LA DEPENDENCIA ORGÁNICA DE LA AUDITORÍA INTERNA DE INCOFER.

  Respecto a la dependencia orgánica de las auditorías internas en situaciones como la que nos ocupa, el Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas Directivas del Banco de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias al que ya hicimos referencia, señala, en su artículo 9, lo siguiente:

"Las auditorías internas son órganos auxiliares de la Junta Directiva para el control contable y financiero de las operaciones de las instituciones autónomas y semiautónomas. El Presidente Ejecutivo tendrá a su cargo la supervisión directa de dicha dependencia" (El subrayado es nuestro).

  Específicamente, para el caso de INCOFER, el artículo 19 inciso j) de su Ley Orgánica dispone:

" Son deberes y atribuciones fundamentales del presidente ejecutivo:

a.      ...

b.     Nombrar, remover, conceder licencias e imponer sanciones a los empleados y funcionarios del Instituto, de conformidad con las leyes laborales y el Reglamento Autónomo de Servicios, excepto a aquéllos a que se refiere el artículo 16, inciso 1), de esta ley."

  De lo transcrito, y partiendo del hecho cierto de que el personal de la auditoría interna forma parte de los "empleados y funcionarios" a que hace referencia la norma recién citada, debemos indicar que la auditoría interna de INCOFER sí depende orgánica y disciplinariamente de la Presidencia Ejecutiva, de manera tal que ésta última tiene, no sólo la posibilidad, sino también el deber, de aplicar a ese personal las sanciones que correspondan, cuando compruebe que han incurrido en alguna falta a sus deberes.

  Sin embargo, el poder-deber que hemos mencionado, encuentra una excepción, prevista en el propio artículo 19 inciso j) transcrito. Lo anterior por cuanto si bien en esa norma se otorga a la Presidencia Ejecutiva la posibilidad de imponer sanciones a los empleados y funcionarios del Instituto, también se indica ahí que ello no procede respecto a los servidores a que hace referencia el artículo 16, inciso 1) de esa misma ley, o sea, en relación con el auditor interno y externo de la Institución. El texto de la norma recién citada dispone:

"Artículo 16.- Son deberes y atribuciones del Consejo Directivo:

a)...

l) Nombrar al auditor interno y al auditor externo o firma de auditores y removerlos por el mismo número de votos requerido para su nombramiento, excepto en el caso del auditor interno que sólo podrá ser removido de conformidad con la ley Nº 6872 del 8 de junio de 1983." (El destacado no es del original).

   Así, la disposición transcrita encarga al Consejo Directivo de INCOFER la tarea de nombrar y remover al auditor interno, pero cumpliendo para esto último con los requisitos establecidos en la Ley nº 6872 de 8 de junio de 1983 (Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos). Dicha ley, en su artículo 18 párrafo 4, indica:

"La destitución del auditor de cada uno de los ministerios, entidades públicas y empresas públicas de derecho privado, requerirá la aprobación de la Contraloría General de la República".

  Nótese que la norma transcrita -más que desplazar a otro órgano la competencia con que cuenta el Consejo Directivo de INCOFER para la imposición de sanciones disciplinarias al auditor interno- lo que hace es establecer como requisito para el ejercicio de esa competencia, la aprobación de la Contraloría General de la República, y ello, únicamente, en el caso de que esa sanción disciplinaria sea la de destitución.

  Sobre la regularidad constitucional del requisito en comentario y en particular, sobre la posibilidad de exigirlo incluso a entes autónomos, la Sala Constitucional en el Voto nº 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993, señaló:

"... estima la Sala que la sola aprobación de la destitución de un auditor municipal, como medida de verificación del cumplimiento de las reglas del debido proceso, no es una medida irrazonable, ni desproporcionada, capaz de violar la integridad administrativa de las Municipalidades. Como una nota del ejercicio de las competencias de control, no estima la Sala que la Contraloría General de la República esté suplantando las competencias municipales. Por el contrario, la ley lo que está señalando, es un procedimiento de verificación de la legalidad de lo actuado que no resulta a nuestro criterio, contrario al artículo 170 de la Constitución Política. Esta norma jurídica, como no requiere de posterior desarrollo para su aplicación a los casos concretos, resulta de obligatorio acatamiento, aún sin la existencia del reglamento, según la inconstitucionalidad que ahora se declara".

  La resolución anterior ratifica entonces la necesidad de contar con el aval de la Contraloría General de la República para la destitución del auditor interno de instituciones INCOFER, resaltando que dicha aprobación, tiene el propósito de verificar el cumplimiento de los requisitos de legalidad necesarios para el proceso de destitución.

  Cabe reiterar, finalmente, que el cumplimiento del requisito de referencia, procede sólo en caso de que la sanción disciplinaria por aplicar sea la del despido, no así cuando se trate de sanciones menores.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Que la auditoría Interna del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, por el tipo de labor que realiza, está dotada legalmente de independencia funcional, lo que le permite emitir opiniones objetivas respecto de las operaciones financieras y contables del ente.

2.- Que a pesar de la independencia funcional anotada, el personal de la auditoría interna de INCOFER (con excepción del auditor interno( depende orgánicamente de la Presidencia Ejecutiva de ese Instituto, por lo que esta última está en posibilidad de iniciar cualquier procedimiento disciplinario contra los funcionarios que forman parte de la auditoría y de aplicar las sanciones que correspondan, si considera que dichos servidores han faltado a sus deberes o incurrido en alguna conducta susceptible de ser sancionada disciplinariamente.

3.- Que a diferencia del resto del personal que forma parte de la auditoría interna de INCOFER, el auditor interno está supeditado disciplinariamente al Consejo Directivo. Por ello, compete a ese cuerpo colegiado, imponer las sanciones disciplinarias que correspondan. Sin embargo, en caso de que la sanción que proceda sea la de destitución, de previo a imponerla, deberá obtenerse la aprobación para ello por parte de la Contraloría General de la República.

Se despiden de usted, atentamente,

Lic. Julio César Mesén Montoya            Licda. Alejandra Solano C.

Procurador Adjunto                              Asistente de Procurador