C-002-1999

San José, 5 de enero de 1999

 

Señorita

Xinia Castro Salas

Secretaria Municipal

Municipalidad de Limón

 

Estimada señorita:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al Oficio de esa Municipalidad que transcribe el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria Nº 49 del 26 de noviembre último, artículo III, inciso g), donde se nos consulta si la Ley 6043, sobre Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento se aplican al sector de Cieneguita, en la franja paralela a la playa. Lo anterior, con motivo de la invasión de algunos vecinos de la comunidad.

Para responder la consulta, es preciso comentar de previo los siguientes aspectos.

 

I.- INAPLICABILIDAD DE LA LEY 6043 A LAS CIUDADES

El razonamiento debe partir del artículo 6º de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, a tenor del cual sus disposiciones "no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes." Para las propiedades privadas, el Transitorio V margina de la aplicación las titulaciones en trámite al entrar en vigencia, siempre que se ajustaren a la normativa que las autorizó. Un texto complementario es el Transitorio VI, que exceptúa los inmuebles de la zona marítimo terrestre ubicados en el área urbana de Jacó en posesión de personas que los hubiesen adquirido legítimamente, previo pago de una suma alícuota de cinco mil colones por hectárea a favor del Concejo Municipal del cantón, cuando lo ordenare la ley. Con todo, no deben confundirse los términos área urbana y ciudad ( 1 ).

 

(1) En el dictamen C-105-96, del 1º de julio de 1996, la Procuraduría llamó la atención sobre este aspecto expresando que "la zona urbana del distrito de Jacó debe mantenerse circunscrita a los límites geográficos del poblado de Jacó, y no extensiva a toda la circunscripción territorial del distrito". Un ejemplo de este trastrueque de los conceptos "núcleo urbano" y "ciudad" en MORALES EHRLICH, José Antonio, El municipio en el proceso de desarrollo, Instituto de Estudios Políticos, San José, C. R., 1979, pg. 98.

 

I.1) ANTECEDENTES NORMATIVOS. RELACIÓN CIUDAD Y ZONA URBANA

La formación de importantes núcleos poblacionales en las zonas costeras, antaño consideradas sitios inhóspitos y peligrosos, ha sido objeto de regulación especial por el Estado, unas veces favoreciendo el aprovechamiento en manos de particulares y otras impidiendo el dominio privado.

En este siglo hay varias normas alusivas a dicho fenómeno de creación de poblaciones en el litoral. Para citar sólo algunos ejemplos, la Ley Nº 29 de 3 de diciembre de 1934, otorgó a los costarricenses de veinte años o emancipados el derecho a que se les adjudicara, por una sola vez, un lote de veinte hectáreas en los baldíos nacionales, salvo "las costas marítimas que pudieran utilizarse en la construcción de ciudades y puertos", los que declaró "inadjudicables" (artículo 15). La Ley Nº 133 de 23 de julio de 1938, aprobó el contrato entre el Estado y la Compañía Bananera, reservando en la milla marítima la franja de cincuenta metros en el cantón de Quepos y de cien metros en Golfito para ubicar sus futuras poblaciones (artículo 5º). La Ley General de Terrenos Baldíos de 1939, artículo 6º, fijó la franja de la "milla marítima" en una extensión de mil seiscientos setenta y dos metros (artículo 6º), disponiendo que "salvo los terrenos en que se encuentran poblaciones establecidas" y "los derechos adquiridos en virtud de leyes anteriores"(artículo 61), "no podrán enajenarse las porciones comprendidas dentro de las zonas marítimo-terrestre y fluvial en la extensión indicada por el artículo 6º de esta ley".

Paralelo al auge que el urbanismo tuvo en el país durante la década de los años sesenta y comienzos de los setenta, la legislación de la época empleó el concepto de "zona urbana" al propiciar y normar ciertos desarrollos costeros especiales. En esta línea, la Ley Nº 2906 de 24 de noviembre de 1961 destinó a zona de recreo y turismo la faja de doscientos metros de ancho entre el límite norte de la zona urbana de la ciudad de Limón o Portete y el sitio conocido como "12 Millas" o "Swamp Moth", al norte de la ciudad, traspasando el resto al I.C. T. Lugar donde permitió la venta de terrenos para la construcción de centros de esparcimiento. Las construcciones quedaron sujetas a la previa planificación aprobada por el Instituto.

Por Ley Nº 3549 de 20 de noviembre de 1965 se crearon los distritos octavo y noveno del cantón central de la provincia de Puntarenas, con los nombres de Barranca y Jacó, declarándose zona urbana el Barrio Jacó, cabecera del nuevo distrito noveno (arts. 1º y 5º). La Ley 4071 de 22 de enero de 1968, art. 2º, hizo la declaratoria de zona urbana del área entre Chacarita y Boca de Barranca. Se anotó al inicio que el Transitorio VI de la Ley 6043 utiliza de nuevo el término de "zona urbana" de Jacó, otrora distrito, para exceptuarla de su aplicación. Por último, la Ley 4558 de 1970, de efímera vigencia, que -con excepción de la franja de cincuenta metros de zona pública- autorizó la privatización de los ciento cincuenta metros restantes, utilizó el concepto de zona urbana al poner bajo el dominio de las respectivas Municipalidades los sectores del litoral declarados urbanizables o aprovechables turísticamente.

La Ley de Planificación Urbana (art. 1º) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I. 9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población". De donde se deduce que toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.

Con la errónea equiparación de los vocablos de "ciudad" y "áreas urbanas" bastaría la creación o desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar los espacios en cuestión, lo que no es el espíritu que anima la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por el régimen publicista. Además sería ilegal, pues su desafectación sólo puede hacerse por ley, en sintonía con el principio del paralelismo de las competencias. A esto se añade la dificultad a menudo existente para precisar los límites de lo urbano, dado el dinámico proceso de crecimiento o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos ( 2 ).

 

(2) Para Cassagne el acelerado cambio en la forma de una ciudad, su tamaño o extensión, se acompaña de una modificación interna

del organismo social, que es su médula viva. De ahí que propugne por comprender en el planeamiento urbanístico toda la problemática inserta en la vida humana sobre el territorio, abarcando los suelos urbanos y rurales, por "la interconexión de relaciones y según las posibilidades que tienen las urbes para desarrollarse a expensas del campo". (CASSAGNE, José Carlos, Cuestiones de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1987, pgs. 210, 223 y 224). Cfr. también: "Las ciudades en transformación, trad. del francés, Vol. II: El papel de los poderes públicos, OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico). Ed. Dirección General de Acción Territorial y Urbanismo del Ministerio de Obras y Urbanismo, Madrid, 1984.

En lo concerniente a la relación de los términos "urbano" y "rural" y su inadecuación como parámetros para deslindar la materia que conoce la jurisdicción agraria, se ha pronunciado la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA en distintas resoluciones. Son ejemplos la número 34, 44 y 101; las tres de 1990 y 7 de 1997.

Lo rural se contrapone a lo urbano y se vincula al sentido estático de ubicación geográfica; lo agrario destaca el aspecto dinámico de producción agrícola, pecuaria o silvicultural y sus actividades conexas que realice la misma empresa. Cfr. SALAS MARRERO, Oscar y BARAHONA ISRAEL, Rodrigo, Derecho Agrario. Publicaciones Universidad de Costa Rica, 1973, pg. 9 ss.

 

La consolidación de este proceso de formación de ciudades en los litorales del país, con altos porcentajes de espacios reducidos a patrimonio privado y su consiguiente onerosidad para restituirlos al demanio costero, llevó al legislador de 1977 a excluirlas de la afectación que hace en la Ley 6043.

La parquedad de la Ley plantea interrogantes sobre la especificación de las ciudades exceptuadas y la competencia que para la tutela puedan tener las Municipalidades en las áreas del demanio marítimo excluidas, entre otros. Concreciones a través de las que han de resolverse casos prácticos; por ejemplo, si cabe incluir dentro de la nomenclatura de ciudad poblaciones tales como Cahuita o Puerto Viejo en el Atlántico, o Jiménez de Golfito en el Pacífico.

I.2.) CONCEPTO DE CIUDAD

El primer punto a decidir es determinar el concepto de ciudad. Conforme se expresó en los dictámenes C-062-89 y C-003-98 (pgs.6-7), esa noción presenta una natural complejidad por la serie de factores variables que lo componen: densidad demográfica, existencia de funciones relevantes y centrales de administración e intercambio social, comercial y cultural, vida urbana, equipamiento de servicios públicos, etc., para satisfacer las necesidades humanas. Dificultades adicionales derivan de la multiplicidad de criterios definitorios que pueden adoptarse, las categorizaciones posibles del elemento poblacional, cantidad e importancia de actividades y servicios que concentre, áreas de influencia, etc.

I.2.1) DISTINGO ENTRE CIUDAD Y CANTON

En primero término, no deben confundirse los términos de "ciudad" y "cantón". Inexactitud en que incurre ZUCCHERINO, para quien "la base territorial del municipio es la ciudad" (3), sea, "el asiento geográfico de actuación del municipio, sus órganos y organismos" (4).

Evidentemente no es éste el concepto seguido por nuestro ordenamiento, que considera "ciudad" al principal centro de población de cada cantón.

 

(3)ZUCCHERINO, Ricardo, Teoría y Práctica del Derecho Municipal, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1986, Ob. cit., pg. 102.

(4)Idem, pgs. 270 y 271.

 

Por razones administrativas y políticas, la Constitución divide el territorio nacional en sectores o demarcaciones territoriales: provincias, cantones y distritos. Luego, además de la ciudad, la actuación de los municipios se extiende a otros pequeños centros de población, como distritos o caseríos situados en su jurisdicción (5).

 

(5) "Todos los municipios de las distintas categorías, por regla general, contienen además del núcleo urbano o "pueblo", otros núcleos de población, pequeñas aldeas y caseríos como adición al pueblo o ciudad". MORALES EHRLICH, J. A., Ob. cit., pg. 98.

Sobre el equívoco de equiparar "núcleo urbano" y "ciudad", ver punto I. 2.

 

I.2.2) RELACIÓN CIUDAD Y VILLA

En nuestro país, según consta en las disposiciones que se mencionan en este aparte, incluidos los Decretos que han confirmado las distintas Divisiones Territoriales Administrativas, se instituye una ciudad por cantón, que es la cabecera, y villa la cabecera de distrito, compuesto éste de caseríos o poblados. Es el criterio que plasmó con claridad, en lo pertinente, el Código Municipal anterior (art. 3º), sin que puedan ignorarse las proyecciones actuales de sus efectos, y el que recoge desde principios de siglo la definición de la editorial oficial del Estado:

"Ciudad: población comúnmente grande, que goza de mayores franquicias que una villa en cuanto al régimen administrativo y político de una nación" (6). "Villa: demarcación política que tiene mejor representación que los pueblos y aldeas" (7).

 

(6) ACOSTA, José María: Vocabulario del Derecho Patrio. Editorial Tipografía Nacional. San José. 1902, pg. 49.

(7) Idem, pg. 183. El concepto está implícito en el párrafo final del articulo 14 de la Ley sobre División Territorial Administrativa, Nº 4366 de 19 de agosto de 1969: "El Poder Ejecutivo declarará, por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera..."

Tomando en cuenta la variable poblacional, para Argentina se distinguen las villas, que tienen una población inferior a los cinco mil habitantes, en las que se prestan servicios públicos elementales; de las ciudades, con poblaciones humanas superiores a cinco mil habitantes, hasta diez mil. ZUCCHERINO., Ob. cit., pg. 221.

 

Para precisar conceptos, a través de una serie de leyes se sustituyó el término "villa" por el de "ciudad" al conferirse ese título a diversas cabeceras de cantones: Colón (Mora, Ley 4574 de 4 de mayo de 1970, art. 3º: Código Municipal anterior), Quesada (San Carlos; Ley 1601 de 8 de julio de 1953), Neilly (Corredores; Ley 5373 de 19 de octubre de 1973, art. 2º), Cortés (Osa, Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), etc. ( 8 ).

 

(8)A la lista pueden agregarse otros ejemplos: Golfito (Ley 3201 de 21 setiembre de 1963), Montes de Oro (Ley 3615 de 10 de diciembre de 1965), Tejar (Ley 4379 de 16 de agosto de 1969), Juan Viñas (Jiménez de Cartago ; Ley 4312 de 15 de enero de 1969), Turrialba (Ley 96 de 1º de agosto de 1925), San Rafael (Oreamuno; Ley 3248 de 6 de diciembre d 1963), Barva (Ley 18 de 24 de julio de 1918), etc. 

En el presente, el calificativo de ciudad, aunque designa un título honorífico, por regla, no otorga prerrogativas especiales.

 

I.2.3) TRILOGÍA CIUDAD, CANTÓN Y MUNICIPIO

Si bien la base territorial o el asiento geográfico del Municipio es el cantón, su gobierno se instala en el centro de población de mayor importancia real y desarrollo: la ciudad. De modo que en nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio (9).  Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos.

 

(9) Se remite aquí al comentario del vocablo que hace CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Tomo II, 16ª. Edic. Heliasta S. A., Buenos Aires, 1983, pg. 149.

 

Esta idea prevaleciente de Municipio-ciudad y recíproco condicionamiento explica la necesidad de declaratoria legislativa, toda vez que, por regla, involucra la creación de una nueva Municipalidad. ORTIZ ORTIZ, al ligar el cantón, en tanto sede de la Municipalidad, ha escrito que se halla en un nexo de "necesaria implicación jurídica e institucional con ésta, pues la creación de un cantón equivale a la de una nueva municipalidad, como si fuese acto condición que impusiera simultáneamente la aplicación del régimen municipal sobre el territorio afectado, incluyendo la creación de una nueva Municipalidad". (10)

 

(10) ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Las Municipalidades en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, pg. 37.

 

Otra razón que explica la declaratoria legislativa es que la ciudad forma parte esencial del territorio del país. No existen ciudades fuera de la división político administrativa de la Nación. En consecuencia, el título de ciudad ha de conferirlo el propio Estado, lo que hace por me dio del Congreso, en atención a sus repercusiones jurídicas, políticas, sociales y económicas.

Es más, por mandato constitucional la creación de nuevos cantones, que, se reitera, envuelve la de nuevas municipalidades, requiere ley reforzada, con aprobación de dos tercios de la totalidad de los votos de la Asamblea Legislativa (11 ). Los nuevos cantones y el resto del cantón madre afectado con la segregación territorial deberán reunir, al menos, un uno por ciento de la población total del país. Por excepción, pueden crearse nuevos cantones que no alcancen ese porcentaje poblacional en zonas apartadas, de difícil comunicación con sus centros administrativos, previa recomendación de la Comisión Nacional de División Territorial (12).

 

(11) Artículo 168, in fine, de la Constitución.

(12) Artículo 9 de la Ley 4366 de 19 de agosto de 1969. ORTIZ ORTIZ, Ob. cit., pg. 36.

La SALA CONSTITUCIONAL ha declinado la función resolutoria en discusiones sobre la mejor división territorial administrativa, estimándola propia de la Asamblea Legislativa. (Voto 4091-94 de las 15:12 hrs. del 9 de agosto de 1994).

 

I.2.4) CIUDAD Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES

Un mecanismo, no exento de críticas, que se emplea con frecuencia para delimitar el radio de las ciudades es la prestación de los servicios básicos o indispensables. El lugar hasta donde llega el conjunto de servicios que presta un municipio limita la ciudad en que actúa (13). Principio que de receptarse en nuestro caso, habría que entenderlo restringido a la extensión que presentaban las ciudades litorales a la fecha en que entró a regir la Ley 6043, sin posibilidad de ampliación, puesto que las áreas no abarcadas por ese perímetro quedaron afectas al dominio público.

 

(13) La idea de municipio-ciudad propone limitar la base territorial municipal fijando como mayor concesión "hasta el lugar adonde lleguen los servicios púbicos prestados por el municipio". ZUCCHERINO, ob. cit., pg.15.

En lo relativo al tema de los servicios municipales, cfr.: MORALES EHRLICH, ob. cit., p. 185 ss. VEGA CALVO, Johnny, Régimen jurídico de la prestación de servicios públicos locales, en Revista de la Contraloría General de la República Nº 2, 1967. MURILLO, Mauro, Principios generales de la competencia municipal, misma Revista, Nº 14, 1972, pg. 59 ss.

 

En esta forma debe interpretarse el dictamen 2-46-78, de 3 de octubre de 1978, cuando alude al límite a que se extienden los servicios municipales como posible criterio a incorporar en el concepto de ciudad a los fines del artículo 6º de la Ley 6043.

I.2.5) INSUFICIENCIA DEL ELEMENTO POBLACIONAL Y NECESIDAD DE INTEGRACIÓN DE CRITERIOS

El recurso más usado para definir la ciudad y clasificar los municipios en categorías es el de la densidad poblacional (criterio cuantitativo). Sin embargo, resulta insatisfactorio porque no hay consenso en punto a los índices que deben aplicarse para catalogar un conglomerado urbano como ciudad, variando el número entre los países (14).

 

(14) Sobre la clasificación de municipios y ciudades en categorías (primera, segunda y tercera), cfr: ZUCCHERINO, Ob. cit., pg. 20 sigts. GLOSARIO DE TERMINOS DE URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN, Dirección de Urbanismo; INVU, 1984, pgs. 24 -25.

 

El enfoque fragmentario e incompleto que emerge del dato aislado de población, conduce a la necesidad de integrar los diversos criterios definitorios de ciudad, englobando los aspectos políticos, concéntricos (de poder, servicios públicos, oficinas, etc.), sociales (tipo e intensidad de relaciones), urbanos, procesos de producción, intercambio y consumo, incluidos los lugares de gestión y organización de mercados, industrias, transportes, zonas de desarrollo, etc.

La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa, central, que agrupa un número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local (15).

 

(15) Por una definición integral se pronuncia ZUCCHERINO: Las ciudades o "agrupamientos humanos con signos característicos de densidad, integración y complejidad, que los colocan en posición de ser centros administrativos, comerciales, educativo-culturales y sociales. Su densidad poblacional supera los cinco mil habitantes y se extiende hasta los diez mil " Ob. cit., pg. 221.

La idea de ciudad va ligada a: cierto nivel de infraestructura, equipamiento básico, centros de reunión (plazas, centros de enseñanza, iglesias, etc.), servicios de apoyo o comunicaciones, control de desechos, un centro de gobierno local, etc.

 

La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del Gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un mínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo reconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, Nº4366 de 19 de agosto de 1969, que aunque asume como básico el factor poblacional para la creación de provincias, cantones y distritos, autoriza a la Comisión de División Territorial Administrativa a "considerar otros factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la División Territorial" (16).

 

(16) Artículo 15, en conexión con el 9º, que exige un mínimo de uno por ciento de la población total del país para la creación de nuevos cantones. Aun cuando ambas normas no hacen mención expresa a las ciudades, sirven de pautas interpretativas.

 

En suma, la ciudad configura "el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüidad; ocupado por una población relativamente grande, permanente y socialmente heterógenea, en el que se dan funciones de residencia, gobierno, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones de vida humana" ( 17 ).

 

(17): Glosario de términos de Urbanismo Construcción citado, pg. 29.

 

I.2.6) ATRIBUCIÓN DEL CARACTER DE CIUDAD A LOS FINES DE LA LEY 6043

La correcta determinación de las ciudades costeras es primordial por los efectos que conlleva en torno a la exclusión de las áreas de la zona marítimo terrestre del patrimonio público de la Nación y, por consiguiente, de la administración municipal, con ajuste a la Ley 6043 (art. 6). Como señalamos en el dictamen C-062-89, para atribuir la condición de ciudad a ciertos conglomerados, a los fines de exceptuarlos de la vigencia de dicha Ley, el criterio genérico a que se acudía de ordinario era el artículo tercero del Código Municipal precedente, que otorgaba ese título a la cabecera del cantón.

Desde este punto de vista, dijimos en esa ocasión, "no lo serían Cahuita y Puerto Viejo, pertenecientes a Talamanca, en calidad de "villa" y "poblado" respectivamente, según el Decreto Ejecutivo Nº 18673-G de 14 de noviembre de 1988, que oficializa la división Territorial Administrativa de la República. El título de ciudad, lo ostenta Bratsí, Bribí". Tampoco tendrían la calidad de ciudad el poblado de Jiménez de Golfito, en los ejemplos que planteáramos líneas atrás, ni los que estén en circunstancias parecidas.

El problema surge ahora con el nuevo Código Municipal, Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998, que entró en vigencia dos meses después, por cuanto si bien mantiene el texto de que el cantón "es la sede del gobierno municipal", suprimió la frase que otorgaba a las cabeceras el título de  ciudad ( 18 ).

 

(18): Artículo 3º.

 

Ante ello, cabe preguntarse si en la actualidad las cabeceras de los cantones costeros constituyen verdaderas ciudades, o si por el contrario, fueron despojadas de ese rango, lo cual llevaría a la inmediata aplicación dentro de su ámbito de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, con todas las consecuencias que se seguirían.

La respuesta es afirmativa, tanto por estarse ante situaciones jurídicas consolidadas al amparo del Código Municipal anterior (19), como porque es el criterio válido que ha de estimarse tomó en cuenta el legislador de 1977 al utilizar el término en la Ley 6043, sea, el que responde a la voluntad legislativa (20), y ser evidente, a la luz de las consideraciones hechas, que en nuestro ordenamiento son ciudades las cabeceras de los cantones (21). Para una interpretación diversa se requeriría ley expresa disponiendo en contrario y previendo lo relativo a las expropiaciones de propiedades que ingresaron a patrimonio de los particulares.

 

(19) Idem. La tesis opuesta equivaldría a suprimir los efectos producidos durante el antiguo Código Municipal. La situación jurídica consolidada, como ha dicho la SALA CONSTITUCIONAL en la resolución Nº 2765-97, de 15:03 de 20 de mayo de 1997, implica el respeto a un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, por mandato legal o sentencia que así lo haya declarado, y está protegido con la garantía constitucional de irretroactividad de la ley, que se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de provocar que "si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación consolidada".

(20) "Los antecedentes de una ley, son fuente para fijar sus alcances" (SALA DE CASACIÓN, Nº 11 de 15: 35 hrs. del 20 de enero de 1953. T. I del I Sem. Colección de Sentencias). Una nueva ley, expresó la CORTE PLENA, actuando como contralor constitucional, no puede aplicarse hacia atrás si con su aplicación se lesionan situaciones jurídicas consolidadas. Continúa rigiendo la ley que se encontraba en vigor cuando se consolidaron esas situaciones. "La Ley abolida puede mantener sus efectos mientras existan relaciones o situaciones que deban resolverse con arreglo a sus normas o principios" (CORTE PLENA, Sesión Extraordinaria del 27 de junio de 1973).

(21) Lo confirman los Decretos que han oficializado las Divisiones Territoriales Administrativas de la República.

 

En el dictamen C-038-97, de 12 de marzo de 1997, pgs. 17 y 18, la Procuraduría recurrió al espíritu legislativo y a los principios de interpretación que fija el Código Civil, artículo 10, para desentrañar el concepto de islas marítimas a que se refiere el artículo 9, pfo. 2º, de la Ley 6043.

Por lo demás, el artículo 15, párrafo final, de la Ley sobre División Territorial Administrativa, Nº 4366 de 5 de agosto de 1969 (22), dispone que "el título de Ciudad lo concederá la Asamblea Legislativa a los poblados, oyendo previamente el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial". Norma aplicable a la creación de nuevos cantones; no a las declaratorias legislativas de ciudades pretéritas, que omitieron el trámite ahí previsto. Y, en lo concerniente a las costas, con declaración legal expresa de ciudad se hallarían: Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 de 1º de agosto de 1902), Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3), Golfito y Quepos (Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963 ( 23)

 

(22) Gaceta Nº 190 del 23 de agosto de 1969

(23)CHAVERRI PATTISON, Robert, Iniciativas de manejo costero en Costa Rica, en la obra colectiva "El manejo de ambientes y recursos costeros en América Latina y el Caribe", Vol. I (Edit. O. E. A. y la Comisión de Recursos Naturales y Ambiente Humano del Senado de Argentina, Buenos Aires, 1990), pg. 112, indica que el expresado artículo 6º, al excepcionar las ciudades litorales "se refiere específicamente a todas aquellas áreas que estaban bajo esas condiciones antes de promulgarse la Ley 6043 y su reglamento". Criterio que no se comparte en su totalidad, pues daría como resultado afirmar la aplicación de esa Ley a la Ciudad de Jacó, habida cuenta de que Garabito se creó cantón dos años después, por Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980. Y en la propia Ley 6043, Transitorio VI, el legislador dejó claramente consignada su voluntad de exceptuar ya la "zona urbana" de Jacó, entonces "distrito" de Puntarenas. Además, sería desconocer, sin texto legal explícito en contra, una consecuencia que surge nítida del artículo 6º de mérito.

 

II.- EL CASO DE CIENEGUITA

 

A Cieneguita se le menciona en varios artículos de la Ley de JAPDEVA, como sitio hasta donde se extiende la zona portuaria que administra ese ente, con sede originaria en la ciudad de Limón (24).

 

(24) Así: la Ley Nº 5337: Art. 1º : "... La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA... se encargará de construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón y su extensión a Cieneguita...".

Artículo 2º: "...Dentro del área portuaria actual y su extensión a Cieneguita y en la de nuevos puertos de la Vertiente Atlántica, se determinará una zona adyacente para la instalación de industrias o servicios comerciales...".

Transitorio II.- Se autoriza a JAPDEVA para que expropie los terrenos, en Cieneguita, necesarios para la expansión del puerto actual..."

 

La Comisión Nacional de Nomenclatura, creada por Ley Nº 3535 de 3 de agosto de 1965, aprobó el cambio de nombre al poblado por el de Cristóbal Colón, mediante Acuerdo del 1º de setiembre de 1967. Sin embargo, en la División Territorial Administrativa se citan las dos denominaciones en forma independiente y no de manera aclaratoria, como sería lo correcto. La impropiedad terminológica se observa también en la última División Territorial de la República, declarada oficial para efectos administrativos por el Decreto Ejecutivo número 25677-G del 26 de noviembre de 1996, donde figura Cieneguita y/o Cristóbal Colón entre los barrios de la ciudad de Limón.

Con arreglo a las coordenadas definidas para la ciudad de Limón, el Instituto Geográfico Nacional nos informó -en Oficio 98-104- que el área de Cieneguita parte del Estero Cieneguita, con coordenadas 2193N-642600 E y 217400 N- 642800 E y, por tanto, "se encuentra dentro del perímetro de la Ciudad de Limón" (25 ).

 

(25) Las coordenadas suministradas para la ciudad de Limón parten 222000 N - 639000 E en Portete, siguiendo rumbo este y sur hasta las coordenadas 217400 N - 642850 E en Cieneguita. Sobre las competencias del Instituto Geográfico Nacional (I. G. N.), en lo que ahora interesa, cabe citar las siguientes normas: A tenor de su Ley constitutiva, Nº 59 de 1936, el I. G. N. es la autoridad oficial encargada de ejecutar la Carta Geográfica y Mapa Catastral de la República, y de llevar a cabo las labores técnicas de índole geográfica, geodésica, geofísica o similares que se relacionen con dicha obra (art. 1º y 2º). Entre las tareas principales le encomienda: "la confección de los planos de las ciudades", pueblos y alrededores (artículo 3º, inciso b), así como "la determinación astronómica en los puntos fundamentales que definen el trazo de las fronteras de la República y la de ciudades o puntos importantes en el interior del territorio" (art. 3º, inciso g). Por su antigüedad, la Ley alude a la observación astronómica para indicar el posicionamiento de puntos o límites de las ciudades, su localización en el mapa nacional. Hoy, para la ubicación de los mismos un medio de más moderno empleo son los satélites. 

En desarrollo de esa Ley, el Reglamento para la Organización y Funcionamiento del Instituto Geográfico Nacional, Nº 1 del 30 de enero de 1954, atribuye a su Director la función de "asesorar técnicamente al Supremo Gobierno en todo lo relacionado con la Cartografía, límites, división política y administrativa del país" (artículo 7, inciso c).

Finalmente, la Ley sobre División Territorial, Nº 4366 de 19 de agosto de 1969 (Gaceta Nº 190 de 23 de agosto de 1969), crea la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa con sede en el Instituto Geográfico Nacional, cuya función es la de asesorar a los poderes públicos en asuntos de división territorial administrativa, aun cuando está integrada por el Ministro de Gobierno, el Director del Instituto Geográfico Nacional y el de la Dirección General de Estadística y Censos, reconoce a ese Instituto la función técnica preeminente y específica de amojonar o localizar en el terreno los límites, definidos por ley, de los cantones que se creen, cuando no hubieren líneas rectas geodésicas no naturales (artículo 10 ibíd).

 

Asimismo, esta Dependencia, al pronunciarse sobre la posibilidad de catastrar el plano de un inmueble localizado en ese lugar, en el dictamen 1-46-78, de 3 de octubre de 1978, manifestó que "Cieneguita es un Barrio del distrito Único del Cantón I de Limón", conforme al Decreto Ejecutivo entonces vigente- que aprobó la División Territorial Administrativa de la República y, está fuera de la aplicación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. Establecido que en Cieneguita no rige la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, por ser parte de la Ciudad de Limón, deben hacerse ciertos comentarios adicionales en punto a la represión de las invasiones que se afirman cometidas.

II.1) Demanialidad, uso común y protección de las playas

A pesar de que las áreas de las ciudades están excluidas de la Ley sobre la zona marítimo terrestre y de las normas reglamentarias dictadas para darle aplicación, ha de respetarse el carácter de dominio público de las playas.

Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una faja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar. Por ello, en la noción más frecuente playa es el espacio dilatado de la ribera de mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina (26).

 

(26) Una noción aproximada suministra el DICCIONARIO GEOGRAFICO, Edit. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Guatemala, 1965, pgs. 100 y 154.

 

La Ley española de Costas española N º28/1969, de 26 de abril, artículo 1º, las definía como "las riberas del mar o de las rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetación nula o escasa y característica". La Ley de Costas de 1988 (art. 3, inciso b) introduce una notaria apertura conceptual caracterizando las playas por ser zonas de depósitos de materiales sueltos, tales como arenas, gravas o gijarros -elenco que admite ampliación-; incluye escarpes, bermas y dunas; pueden tener vegetación o no; se forman por la acción del mar, del viento marino u otras causas naturales o artificiales; y hace una omisión referencial a la topografía de la superficie, y permite adscribir a la noción de playa superficies inclinadas e irregulares, como expresamente se consiente para los escarpes ( 27 ).

 

(27): Artículo 3, inciso b)

 

Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que -en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes. En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor o utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos de erosión y depósito naturales, entre otros ( 28 ).

 

(28) Cfr.: SNEADAKER, Samuel C. y GETTER, Charles D., Manejo de costas, Reserch Planinnig Institute Inc., National Park Service. U. S. D., 1985, pg. 54 ss.

 

Esto se conecta al fenómeno de la movilidad litoral, de avance del mar a la tierra (transgresión) y retiro (regresión o recesión), con las consiguientes invasiones o accesiones de la ribera aumentando la superficie del demanio. Una ampliación del área de playa ocasionó en el atlántico el terremoto del 22 de abril de 1991, al retirarse el mar y aflorar a la corteza terrestre terrenos antes sumergidos, que son de dominio público estatal, ya se considere su régimen inicial o como terrenos ganados al mar por causas naturales, con la suerte y destino del bien a que se incorporan ( 29 ). Sea oportuno decir aquí que en países como Italia, cuando el mar se retrae, la spiaggia (playa) se alarga, constituyendo los arenili, que conservan su naturaleza de bien inalienable e imprescriptible hasta tanto no se produzca un acto de "sclassificazione", desafectación (30 ). Otro tanto sucede en Francia con los relais, terrenos que deja el mar al descubierto, de manera estable, en su acción de retroceso (31).

 

(29) Ver Ley de Aguas, artículos 3, inciso IV, y 74, que regulan lo relativo a los terrenos ganados al mar por causas naturales.

(30) Art. 35 del Código de la Navegación. LEFEBRE, A. Y PESCATORE, G., Manuale di Diritto della Navegazione, Dott. A. Giuffré Editore, Milano, 1983, pg. 137.

(31) DUEZ, P. et. DEBEYRE, G., Traité de Droit Administratif, Librairie Dalloz, Paris, 1952, pgs. 770 - 783. AUBY, J. - BON, P., Droit administratif des biens, Dalloz, Paris, 1991, pgs. 28 - 30. ALLARD, R. et KINERT, G., Le droit administratif du domaine public et de la voire, Editions Eyrolles, Paris, 1975, pgs. 58 y 59.

 

A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos, sin que ningún particular pueda apropiárselas ( 32 ). En España el carácter de dominio público estatal de las playas tiene incluso asiento constitucional en el art. 132.2 ( 33 ), y lo ratifica la Ley de Costas 22/1988, artículo 3º, inciso b). El Código Civil italiano, art. 822, y el Código de la Navegación, art. 28, inc. a), asignan la pertenencia al demanio marítimo estatal de la spiaggia o playa. Para Francia, prevén un estatuto similar el artículo 538 del Código Civil, la Ley litoral de 28 de de noviembre de 1963 y el Código de Puertos Marítimos. Les plages son terrenos de arena o grava aledaños al mar. El carácter demanial de las plages naturales depende de que formen parte de la rivage o relais, y las artificiales, de los terrenos ganados al mar (34 ).

 

(32) Se les denominaba res communes omnibus hominibus, cosas comunes de todos los hombres. Cfr.: ARIAS RAMOS, José, Derecho romano, Edit. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1972, Tomo I, pgs. 100-103, quien cita a BONFANTE, Corso di Diritto romano, Vol III. Diritti reali. Roma 1963, pgs. 42-43.

(33) Artículo 132. 2: Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial....". Son bienes demaniales ex Constitutione.

(34) Ver autores citados en nota 31.

 

En nuestro medio, consagra esa condición, de manera genérica, la Ley de Aguas Nº 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 3º, inciso I, 70 y el enunciado del Capítulo III, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, igual que las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar ( 35 )

 

(35) Artículo 1º, inciso II. En un sentido análogo: dictámenes de la Procuraduría C- 105-96 y 214-98, entre otros.

 

Las playas marítimas forman parte del dominio público natural y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados (36).

 

(36) Corresponde al concepto de uso común general que da el art. 75. 1º del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de España.

 

El régimen de utilización común lo fija el artículo 10 ibid: "El libre uso del mar litoral, ríos navegables, ensenadas, radas, bahías y abras, se entiende para navegar, pescar, embarcar, desembarcar, fondear y otros actos semejantes, conforme a las prescripciones legales o reglamentarias que lo regulen... En el mismo caso se encuentra el uso de las playas, el cual autoriza a todos, con iguales restricciones, para transitar por ellas, bañarse, tender y enjugar ropas y redes, varar, carenar y construir embarcaciones, bañar ganados y recoger conchas, plantas y mariscos".

El origen de este numeral se remonta a la Ley de Puertos de España de 1928 ( 37 ), derogada en lo conducente por la Ley de Puertos Nº 27/1992, de 24 de noviembre de 1992 ( 38 ): "Art. 12. El libre uso del mar litoral, ensenadas, radas, bahías y abras se entiende para navegar, pescar, embarcar y desembarcar, fondear y otros actos semejantes, si bien dentro de las prescripciones legales y reglas de policía que lo regulen. En el mismo caso se encuentra el uso público de las playas, que autoriza a todos con iguales restricciones para tender y enjugar ropas y redes, varar, carenar y construir embarcaciones, bañar ganados y recoger conchas, plantas y mariscos ( 39 ).

 

(37) Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1928.

(38) Publicada en el BOE, Boletín Oficial del Estado el 12 de diciembre de 1992. Disposición derogatoria I.

(39) Complementaba este texto el Reglamento para la Ejecución de la Ley de Puertos, Decreto-Ley de 19 de enero de 1928: "Art. 8 .- Compete a las autoridades de Marina dictar y hacer cumplir las prescripciones y reglas de Policía para el libre uso del mar y de sus playas...".

El artículo 4º.- 2 del Reglamento de Costas de 1969 establecía que "el uso público de las playas estará sometido a las reglas de policía contendidas en los planes generales de ordenación aprobados o en las normas provisionales que se dicten por las autoridades competentes en aquellas playas aún no ordenadas, así como a las normas de seguridad, moralidad, higiene, ornato y limpieza dictadas por las mismas".

 

Reprodujo esta disposición el artículo 3º de la anterior Ley de Costas española Nº 28/1969, de 26 de abril, con ligeras variantes: suprimió la frase "tender y enjugar ropas"; añadió "pescar" y "reparar embarcaciones", que tiene un significado similar al de carenar, y agregó "cualquier otro uso análogo" ( 40 ). La actual Ley de Costas Nº22/1998 pretende mejorar el tecnicismo y es más explícita: "La utilización del dominio público marítimo terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera

será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pasear, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo..." (41).

 

(40) Artículo 3. 1.....

2. El libre uso del mar territorial, ensenadas, radas, bahías y abras se entiende para bañarse, navegar, pescar, embarcar y desembarcar, fondear y otros actos semejantes, si bien dentro de las prescripciones legales y reglas de policía que lo regulen.

3. En el mismo caso se encuentra el uso público de las playas y de la zona marítimo-terrestre, que autoriza a todos a transitar por ellas, bañarse, tender redes, pescar, varar, carenar, reparar y construir embarcaciones, bañar ganados y recoger conchas, plantas y mariscos, y cualesquiera otros usos análogos, dentro de las prescripciones legales y reglas de policía que lo regulen..."

Este artículo se hallaba en concordancia con los numerales 4º, 28, 29, 45 y 46 del Reglamento a esa Ley.

(41) Artículo 31.1.

 

El uso común a ejercer debe ser normal y razonable, sin transgredir la posible planificación territorial o declaratoria de aptitud turística o no turística aprobadas. Usos como "bañar ganado" podrían ser incompatibles en determinadas playas, de aptitud turística, o hacer recomendables restricciones por razones de sanidad o seguridad, que contempla la Ley de Aguas con la sujeción a las medidas de policía.

El hecho de ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común, impide a la Administración otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables. Su destino a libre tránsito peatonal y uso común para la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento no se concilia con la circulación de vehículos automotores, que -por norma- se prohíbe ( 42 ). La tranquilidad y seguridad para los bañistas, visitantes o usuarios de las playas, la inconsistencia del suelo arenoso, la preservación del estado natural de los recursos y del paisaje así lo aconsejan.

 

(42) Artículos 20 de la Ley 6043 y 9º de su Reglamento y dictamen de esta Procuraduría C-228-98.

 

La protección de las playas, comprendidas las de las ciudades litorales, la encomendaba a la Municipalidad del lugar el Código Municipal de 1974, en el artículo 4, inciso 8, que desapareció en el nuevo (43). Pero el principio mantiene validez, al encargarse a los Ayuntamientos el gobierno y la administración de los intereses locales, con obligación de promover el desarrollo integral (sostenible) del cantón y el adecuado ordenamiento urbano; funciones en las que se hallaría la de velar por la correcta utilización de las áreas de uso público no confiadas a la defensa de otras instituciones, para garantizar su destino, el mayor bienestar colectivo y una mejor calidad de vida de la población ( 44 ).

 

(43) Con ajuste a ese numeral, las municipalidades, dentro de sus cometidos, debían: "fomentar el turismo interno y externo, protegiendo las bellezas naturales, regulando el uso y la explotación de los lagos, islas, bahías y playas aptas para la recreación y el deporte y dando el estímulo necesario a los programas públicos y privados de orden turístico, cuidando también la fauna y la flora marina".En España el apartado f) del artículo 101 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 (Boletín Oficial del Estado -BOE- núm. 191, de 10 de julio de 1955) atribuía a la competencia municipal la protección y defensa de las playas. Con relación a los cometidos que enumeraba el Código Municipal anterior, cfr.: SANCHO GONZLEZ, Eduardo, Las funciones municipales (artículo 4º del Código Municipal) y la realidad costarricense, Revista de Ciencias Jurídicas Nº 20-21, oct. 1972, pg. 63 ss.

(44) Artículos 169 de la Constitución, 3, pfo. 2º, y 12, incisos i, k, o del Código Municipal y 15 de la Ley de Planificación Urbana.

Como ha establecido la sentencia del Tribunal Supremo español de 27 de setiembre de 1988: "a los efectos de la ordenación urbanística del territorio lo que priva no es la naturaleza demanial de los terrenos sino su ubicación o no en el ámbito territorial objeto de planeamiento", incluyéndose por tanto, el dominio público marítimo terrestre que forme parte del término municipal. "Conforme al artículo 169 de la Constitución Política, la administración de los intereses locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, y por ende el encargado de la administración de los bienes demaniales que estén en su jurisdicción." (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2306-91 y 4717-94, 6785-94, entre otras).

La planificación urbana local que corresponde a las Municipalidades por mandato constitucional incluye el uso de la tierra para fines públicos. Voto de la SALA CONSTITUCIONAL Nº 2153-93 de 21 de mayo de 1993.

 

No obstante, como bien medioambiental que es ( 45 ), en su defensa –y en especial de las playas de ciudades costeras-, contra las extracciones abusivas de áridos, recurso escaso, con largo y costoso proceso de renovación; contra otros actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, opuestas al uso común, deben contribuir todos los ciudadanos e instituciones públicas, acorde con sus competencias ( 46 ).

 

(45) Respecto a la calificación del demanio costero como bien medioambiental, vid.: dictamen 004 98. En la doctrina extranjera, entre otros: GIL ROBLES, A. y GIL DELGADO, La protección del medio ambiente marítimo, en Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid, 1981, pg. 419. Calidad que también ha reconocido el TRIBUNAL CONSTITUCIONAL español en sentencias 148/91, 148/91, 36/94 y 102/95.

En nuestro medio, sobre la consideración de los recursos marinos y costeros como bienes que conforman el marco ambiental, cfr.: CALZADA MIRANDA, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, en Biodiversidad, Edit. Fundación Ambio y Escuela de Relaciones Internacionales.  Universidad Nacional. San José, 1994, pg. 140.

(46) Sobre el ejercicio del poder de policía demanial, tendente a la tutela o protección material o física del bien de dominio público, vid. de la SALA CONSTITUCIONAL la sentencia Nº 2233-93 y 846-95, y la doctrina que la informa. Por todos: KLEIN, Claude, La police du domaine public, Librarie Générale du Droit et Jurisprudence, Paris. 1966.

La Administración cuenta con las facultades de autotutela para recuperar la posesión de los bienes de dominio público de quien indebidamente se ha apoderado de ellos. Votos de la SALA CONSTITUCIONAL números 449-91 y 770-91, entre otros.

Entre los autores que pueden citarse sobre el tema, DROMI anota que ante una detención ilícita de la cosa de dominio público por terceros, para su recuperación en todo o en parte, "el titular del bien público (o el ente público administrador, agregamos) tiene remedios jurídicos concernientes tanto al cese del uso como al cobro de la retribución y reparación

pecuniaria por uso indebido. La cesación del uso puede lograrse por autotutela o vía judicial" (DROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Tomo II, Edit.. Astrea, Buenos Aires, 1992, pg. 39.

El comentario final recuerda lo dispuesto por el Código Civil Italiano, art. 823. En otra parte de la obra, pg. 37, el autor incurre en el error de confundir la autotutela demanial con la policía de dominio público, y de dar fundamento a esta última en la policía administrativa. Baste anotar aquí, por ahora, que entre la autotutela demanial y la policía del mismo nombre hay una relación de género a especie. En doctrina, la primera abarca el deslinde y desahucio administrativos, la recuperación de oficio o reintegro posesorio (interdictum propium), la investigación administrativa de la situación de los bienes y derechos que se presumen de dominio público, el inventario, la catalogación o registro y la policía demanial, reservada a la combinación de medidas preventivas, sancionadoras y reparadoras que protegen en vía administrativa la integridad material del dominio público. Cabe añadir dentro de la potestad de autotutela del dominio público las sanciones administrativas con fisonomía propia, no incluibles en última; sea, que lo protegen de actos ilícitos que no atentan contra su integridad física. Por otra parte, si bien la policía demanial y la policía administrativa, como en su día lo hizo ver DE LAUBADERE, se acercan por los medios empleados, se distancian por sus fines, ya que la última protege el orden público: la seguridad, tranquilidad, salubridad, etc.

 

En caso de invasión o apoderamiento ilícito de las playas, lo propio es que la Municipalidad, a la brevedad posible, solicite el desalojo administrativo al Ministerio de Seguridad Pública e interponga la correspondiente denuncia contra los presuntos infractores ante los funcionarios del Ministerio Público del lugar, por el delito de usurpación de dominio público, suministre todos los datos y elementos probatorios de que tenga conocimiento, y nos envíe copia de las actuaciones para coadyuvar en la instrucción y seguimiento de los trámites ( 47 ).

 

(47) Con relación al desalojo administrativo, como medio de hacer valer el carácter inalienable de las cosas públicas frente a los particulares que las han ocupado por vías de hecho, entre las resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL, cfr.: votos números 2306 y 2704 de 1991; 1207, 4199 y 4272, las tres de 1993; 221, 2767, 6611, 6785 y 7049, todos de 1994, 3067-95 y 3145-96. Sobre la ocupación de hecho de las playas, su calificativo de bienes de dominio público y remoción administrativa de instalaciones u obras, vid. SALA CONSTITUCIONAL, votos 2306-91 y 1055-92.

 

III.- CONCLUSIONES:

De lo expuesto se concluye que:

III.1) Cieneguita es parte de la ciudad de Limón. Por tanto, está excluida de la aplicación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, y de las normas reglamentarias dictadas para su ejecución.

III.2) La playa de Cieneguita es de dominio público. De mediar invasión a misma por los particulares, con asentamientos, obras, instalaciones o construcciones fijas, la Municipalidad de Limón deberá solicitar al Ministerio de Seguridad el desalojo administrativo de quienes realizaren esa ocupación de hecho, e interponer denuncia penal en su contra, por el delito de usurpación de dominio público, ante el Ministerio Público del lugar, con los elementos probatorios que la respalden, remitiéndonos copia a fin de coadyuvar en la defensa de ese bien de dominio público estatal.

De usted, atentamente,

 

Dr. José J. Barahona Vargas

Procurador Ambiental

 

 

c.c.: Señor Víctor Mayorga Mayorga

Jefe Catastro y Zona Marítimo Terrestre

Municipalidad de Limón

Lic. Gilbert Alvarado Ramírez

Fiscal Adjunto de Limón