C-018-1999

San José, 26 de enero de 1999

Señor

Luis Ángel Umaña Alvarado

Primer Secretario Junta Directiva

Colegio de Contadores Privados de Costa Rica

 Estimado señor:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a la consulta planteada a esta Procuraduría mediante oficio JD-55-98 de 4 de diciembre de 1998, recibida el día 5 de enero de 1999, en la cual la Junta Directiva acuerda " (...) solicitar criterio a la Procuraduría General de la República, sobre si los cassettes de grabación de las sesiones de Junta Directiva y Asambleas son de carácter público (...)".

 Al respecto, el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Colegio indicó en su conclusión, lo siguiente:

"Es criterio de esta Asesoría Legal que las actas de Junta Directiva, no existiendo acuerdo en contrario justificado, son de carácter público y de acceso a los miembros y ciudadanía costarricense y referente al medio mecánico utilizado para su grabación por extensión debe tener el mismo valor."

I.-SOBRE LA PUBLICIDAD DE LAS GRABACIONES DE LAS SESIONES DE LOS ORGANOS COLEGIADOS

 Tal y como quedó explicado, la consulta tiene como objeto determinar la publicidad o confidencialidad de las grabaciones de sesiones de Junta Directiva y Asamblea General del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica.

 Se trata en ambos casos de órganos de carácter colegiado componentes del ente a que pertenecen, es decir, el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica.

 Así las cosas, debe aclararse el carácter de estos órganos colegiados, de los actos que dictan y en especial, de los procedimientos de carácter interno necesarios para el legítimo dictado de los actos complejos que emiten en ejercicio de su competencia funcional.

 Al efecto, el autor nacional, Eduardo Ortiz Ortiz, en torno al tema indicó en lo que ahora interesa, textualmente lo siguiente:

"El colegio dicta actos que normalmente son deliberaciones. Son éstos, actos internos, que vinculan a un órgano externo y ejecutivo (presidente, gerente, etc.) que tienen por efecto regular la forma en que éste último habrá de satisfacer la necesidad pública por otro acto posterior, cuya validez condicionan al modo como lo hace la misma ley. La deliberación puede anteceder actos administrativos de cualquier tipo y alcance, concretos y generales, dictámenes, contralores y actos de administración activa, y excepcionalmente puede ser externa en su propio efecto, como cuando sirve para decidir un recurso administrativo. No todo acto colegial es deliberación ni a la inversa, pero normalmente las deliberaciones son colegiadas y muy difícil es encontrar las provenientes de un órgano individual.

 Dado su efecto interno, las deliberaciones no son impugnables por sí mismas, mientras no se haya dictado el acto externo ejecutivo, pero la tendencia es hacia la admisión de su impugnación directa. La doctrina y jurisprudencia aceptan progresivamente el carácter impugnable de los actos internos que vinculan la conducta externa de la Administración (deliberaciones, dictámenes vinculantes, órdenes, etc.), a los que llama actos indirectamente externos o actos externos indirectos. Lo característico de la deliberación -y de todo acto colegial- es que es acto compuesto y no sólo complejo. Se realiza a través de un procedimiento administrativo y representa un caso típico de lo que parte de la doctrina ha llamado el acto procedimiento (FORTI, ESP_SITO, DONATI). Ese procedimiento, constitutivo del acto, se articula a su vez en tres actos fundamentales: la votación, la proclamación y la documentación." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo III, Tesis 7, La Organización Colegial, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, material poligrafiado, p.9).

 Claro lo anterior, es decir, el carácter de la deliberación de acto interno aunque de carácter indirectamente externo, por vincular la voluntad del órgano ejecutivo, o por estar en posibilidad inclusive de generar por sí misma efectos jurídicos, es preciso considerar la utilidad de admitir, a los efectos de los particulares destinatarios de los actos respectivos, el acceso a las grabaciones que de las sesiones de Junta Directiva o Asamblea de colegiados se realicen.

 Como lo indica el citado autor, la deliberación del órgano colegiado -acto procedimiento- se articula en tres actos de procedimiento diversos, uno de los cuales califica como "la documentación".

 Manifiesta al efecto que:

"Lo más importante de un acta es su función respecto del acto colegiado, que es la de parte constitutiva, formalidad ad substantiam y no ad probationem. El acta es elemento constitutivo del acto colegiado, no meramente prueba fehaciente del mismo. En tal condición es causa del efecto adscrito al acto colegial con igual fuerza determinante que el voto de mayoría y la proclamación de este último. Si el acta falta, la deliberación no existe y por ello el acuerdo no documentado, incluso si el acta existe, es también inexistente. Si el acta es nula o ineficaz, iguales trabas tendrá el acto colegiado para producir efecto jurídico. Si el acta es anulada o se pierde la oportunidad para sanearla o convalidarla, desaparece el acto colegial que documenta. Puede afirmarse, por ello, que el acta condiciona no sólo la existencia sino también la eficacia y la validez de la deliberación colegial." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, op.cit, p.11).

 Se estima además, en relación con los antecedentes del acto colegial, en lo que interesa, lo siguiente:

"El acto colegial, en síntesis, es el resultado de momentos procedimentales claramente distinguibles e igualmente importantes para su formación: la votación de mayoría, la proclamación de la votación y las actas fieles de lo votado. Si falta uno de tales elementos o momentos, el acto colegial no existe y si uno cualquiera es nulo o ineficaz, igual defecto padecerá el acto colegiado. Es esta la peculiaridad del acto colegiado en su estructura: el ser no sólo un acto complejo (votación mayoritaria) sino, además, un acto compuesto por otros dos, la proclamación y la documentación del voto, igualmente importantes que este último para producir el efecto final." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, op.cit, p.13 y 14).

 Expuesto lo anterior, es necesario ahora establecer la publicidad que debe o no darse a las grabaciones de las sesiones de Junta Directiva y de la Asamblea General de colegiados.

 Como se ve, la importancia del acta deriva de su papel demostrativo de las consideraciones realizadas en la deliberación del órgano colegiado. A pesar de ello, por conformar estructuralmente el acto complejo -unión de voluntades- que fundamenta, el acta no tiene tan sólo un carácter meramente ad probationem, sino que se le otorga el indicado carácter ad substantiam.

 El sentido de esta última condición jurídica, nace de la necesidad de que toda decisión administrativa deba contar con una previa y expresa motivación, en este caso, la de los componentes del órgano colegiado que por mayoría conducen la voluntad administrativa hacia determinado sentido.

 Si se comprende lo anterior, para el destinatario de esa decisión, que le es eventualmente lesiva, conocer los extremos sobre los cuales se ha dictado el acto de interés, es un aspecto de indudable importancia para el ejercicio de su derecho de defensa.

 Conocer los motivos de una decisión de la Administración facilita el ejercicio de acciones impugnatorias, mejora la posibilidad de formular una defensa del derecho afectado y en general, da acceso a la información pertinente y necesaria para conocer en su totalidad, la decisión tomada.

 El principio de publicidad y transparencia, en ese sentido, adquiere vital relevancia, en particular el derecho que el artículo 30 constitucional contiene, es decir, que según el cual, como regla general, se debe admitir el acceso a todos los archivos y expedientes administrativos, salvo que se esté en los casos de secreto de Estado, o bien, en el supuesto del artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública, es decir que el acceso permita conocer "información confidencial de la contraparte, o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente. (...) Se presumirán en esta condición, salvo prueba en contrario, los proyectos de resolución, así como los informes para órganos consultivos y los dictámenes de éstos antes de que hayan sido rendidos."

 Debe hacerse notar además que las actas de los órganos colegiados tienen un indudable carácter público.

 Así las cosas, las actas de los órganos colegiados han de incorporar: a) las personas asistentes, b) las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, c) los puntos principales de la deliberación y resultado de la votación, y d) el contenido de los acuerdos -vid. artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública-.

 De ahí que limitar el acceso a las grabaciones de las sesiones de los órganos colegiados no podría ser lícito ni razonable, en el tanto tendrá, en general, la misma información que acreditan las actas, ampliándose tan sólo en cuanto a los detalles de la deliberación que, por razones materiales, ha sido descrita tan sólo en sus líneas generales por el acta.

 Debe hacerse notar, sin embargo, que dicho acceso será autorizado únicamente en el momento en que sea aprobada el acta de la sesión correspondiente y se de eficacia a lo ahí deliberado, dado que, sin dicha ratificación, entendida como condición suspensiva de la eficacia de lo deliberado, no se trata de un acto colegial eficaz.

 Así, sin la aprobación del acta carece de interés que se acceda a lo deliberado, por tratarse tan sólo de un acto preparatorio del final, al cual es de aplicación la regla del artículo 273 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, para el que, el acceso a los "proyectos de resolución" ha de impedirse.

II.- CONCLUSIONES

Con fundamento en todo lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- Que las grabaciones de sesiones de Junta Directiva y Asambleas Generales del Colegio de Contadores Privados son, en principio, públicas, en virtud de lo cual son accesibles a los interesados.

2.- El acceso a esas grabaciones se encuentra únicamente limitado a los supuestos previstos por el artículo 30 de la Constitución Política y a los establecidos por el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública.

Atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Procuradora Adjunta