C-247-99

San José, 21 de diciembre de 1999

Señor

MAT. Álvaro Román Morales

Decano a.i.

COLEGIO UNIVERSITARIO DE CARTAGO

Presente

Estimado señor:

   Muy atentamente, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a la consulta formulada por usted mediante Oficio DE-289-99 de 26 de agosto de este año, en relación con "

¿Cuál es la naturaleza de la relación de empleo en el Colegio Universitario de Cartago? ¿Es está de empleo público o de empleo regulada por el Código de Trabajo?".

   Solicita además se le indique qué normativa debe regir en la institución, considerando que el Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria establece que el personal de dichos colegios esta excluido del Régimen de Servicio Civil.

   Deseamos reiterarle las disculpas ofrecidas a usted en días anteriores por el atraso en la contestación de su consulta, lo cual se motivó, como le expresamos en gran cantidad de trabajo y juicios que hemos tenido que atender.

   En relación con sus estimables inquietudes le manifestamos lo siguiente:

I.- NATURALEZA JURIDICA DE LOS COLEGIOS UNIVERSITARIOS.

   En reiterados pronunciamientos y jurisprudencia administrativa y jurisdiccional se ha determinado que la naturaleza jurídica de los colegios universitarios es de entes públicos menores, y por lo tanto gozan de su propia competencia en virtud de lo que en doctrina se denomina descentralización administrativa. (Opinión Jurídica No. OJ-015-99 y Dictámenes C-092-98, C-091-99 y C-176-99 de esta Procuraduría).

   Lo anterior significa que específicamente constituyen entes descentralizados y que como tales:

". . . no forman órganos separados del resto de las instituciones estatales, sino que son miembros integrantes de uno de los poderes del Estado, a saber, el Poder Ejecutivo, conformando parte de la Administración Pública, en razón de que administran cosas o intereses públicos. En efecto, a pesar de la independencia funcional y financiera de que gozan por imperativo legal, dichas entidades públicas se encuentran ligadas a la organización política por los enlaces jurídicos de la "tutela administrativa", la cual crea una relación de derecho público entre la persona administrativa mayor (Poder Central) y las persona menores (entes descentralizados), relación ésta que, a su vez conserva y asegura la unidad indivisible del Estado. Tan es así, en virtud de esa tutela administrativa que tiene el Poder Ejecutivo sobre los Colegios Universitarios, no obstante, su autonomía, debe sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública a través del Consejo Superior de Educación, y, obviamente a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento." (Considerando IV del Voto No.RA 7900-97 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

   Lo anterior armoniza con lo establecido en la Ley 6541 de 19 de noviembre de 1980 que creó los Colegios Universitarios como instituciones de educación superior parauniversitaria.

II.- NATURALEZA JURIDICA DE LA RELACION DE SERVICIO DEL PERSONAL DE LOS COLEGIOS UNIVERSITARIOS.

   Quedando establecido en el punto anterior que los colegios universitarios son instituciones de educación superior "para-universitaria", cuya naturaleza es de entes menores estructurados bajo la figura de la descentralización administrativa, analizamos la naturaleza jurídica de la relación de servicio del personal que labora en esas instituciones.

   La respuesta a esa interrogante ya se ha establecido tanto por parte de la Sala Constitucional como en diversos pronunciamientos de este órgano técnico superior consultivo. Efectivamente, en el referido Voto No. RA 7900-97 la Sala Constitucional estableció que la relación de servicio del personal de los colegios universitarios es de naturaleza de servicio público, a quienes se les aplican los llamados principios estatutarios del servicio civil.

   Sobre este particular la misma Sala en el Voto No.1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990 expresó que:

"Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que denominaron servicio civil, y que existía en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir en la Constitución sólo los principios fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para el sector público, requisitos de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. El artículo 191 constitucional emplea el término "estatuto" de servicio civil, en vez de "régimen" de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución. El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio, no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados."

   Igualmente expresó el contralor constitucional en ese Voto 7900-97 que el personal de los colegios universitarios goza "de estabilidad en el puesto - que no es lo mismo que inamovilidad -", por lo que pueden ser removidos de su puesto pero, “tal remoción solo puede ser constitucionalmente legítima si se dan las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo (despido sin responsabilidad patronal) o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo que al efecto estipula el artículo 192 constitucional. En este orden de ideas, la Sala en múltiples oportunidades ha dicho que el artículo citado faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no solo la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios a diversos cargos siempre y cuando se observe el debido proceso, que implica la aprobación del proceso de reestructuración por parte del Órgano competente, y contar con la participación de todas aquellas dependencias que se requieran para la toma de la decisión final..."

   Como consecuencia de lo anterior, es claro concluir en este punto, que los servidores de los colegios universitarios mantienen una relación de empleo público regido por el derecho administrativo, según la doctrina de los artículos 104 y 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, a quienes se les aplican los referidos principios estatutarios.  Ello armoniza también con la intención del constituyente de crear un régimen único de empleo público, lo cual a sido retomado y propuesto para toda la administración pública en el Proyecto Legislativo de Reforma a la Ley Estatutaria, expediente No.13.031 publicado en La Gaceta No.229 de 27 de noviembre de 1997.

III.- ORDENAMIENTO JURIDICO APLICABLE A LAS RELACIONES DE SERVICIO DE LOS FUNCIONARIOS Y SERVIDORES DEL COLEGIO UNIVERSITARIO DE CARTAGO.

   El Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, Decreto Ejecutivo No.12711-E, que reglamentó la ley No.6541 de 19 de noviembre de 1980, dispuso en su numeral 25 que "Las relaciones entre el personal y la institución se rigen por el Código de Trabajo, este Reglamento y el Reglamento Interno de cada institución."

   El siguiente numeral 26 establece que el "Consejo Superior de Educación, a propuesta de la Dirección General de Servicio Civil, establecerá la clasificación y normas de selección del personal de los Colegios Universitarios.".

   Igualmente, el artículo 27 dispone que "El personal de los Colegios Universitarios estará excluido del régimen de Servicio Civil".

   Del estudio realizado se determinó que ese Colegio Universitario cuenta con un Reglamento Interior de Trabajo, promulgado al tenor de lo establecido en los artículos 66 a 68 del Código de Trabajo, autorizado por la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Trabajo de Seguridad Social. En dicha normativa se establecen las condiciones de la prestación de servicio y el régimen disciplinario.

   Como podrá observarse, en forma expresa el referido Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria dispuso en su artículo 25, cuál sería el ordenamiento jurídico aplicable a las relaciones de servicio, concretándolo al Código de Trabajo, al citado Decreto Ejecutivo No.12711-E y al Reglamento Interior de Trabajo.

   Para armonizar la anterior disposición jurídica normativa con lo expresado en el punto anterior de este dictamen, debemos indicar que no existe contradicción o conflicto en la aplicación del ordenamiento jurídico que rige el derecho laboral privado, con el derecho laboral de la función pública, sino que más bien se complementan de manera que se aplicará a las relaciones de servicio del personal de los Colegios Universitarios el ordenamiento dispuesto en el relacionado artículo 25 del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, pero respetándose y aplicándose los comentados principios estatutarios ya comentados, además de las garantías constitucionales del debido proceso.

   Sobre lo anterior merece destacarse lo que en su oportunidad se le expresó a ese mismo Colegio Universitario mediante el dictamen C-092-98 de 19 de mayo de 1998, en el cual se puntualizaron y fundamentaron que en lo "atinente a la aplicación del régimen disciplinario, cualquier sanción disciplinaria que se imponga, deberá estar precedida por uno de los procedimientos administrativos regulados en la Ley General de la Administración Pública, y que la determinación del tipo de procedimiento a seguir, ya sea ordinario o sumario, dependerá de la sanción con que este prevista la falta que se le atribuya al servidor.". Ello forma parte de la garantía del debido proceso a que hemos hecho referencia con anterioridad.

   Igualmente conviene recordar que según se le expresó al señor Presidente del Consejo Directivo de ese Colegio Universitario, mediante el dictamen de esta Procuraduría No.C-176-99 de 1 de setiembre de 1999, debe seguirse un procedimiento de selección para el nombramiento por mayor puntaje, para así garantizar la idoneidad en el proceso de selección de su personal, en aplicación de los referidos principios del Servicio Civil, proceso en el cual intervendrá la Asesoría de la Dirección de Servicio Civil.

IV.- CONCLUSION

   De lo anteriormente expuesto dictaminamos lo siguiente:

1.- Los Colegios de Educación Superior Parauniversitaria, conocidos como Colegios Universitarios son entes públicos menores de la Administración Pública y por lo tanto constituyen parte de la administración descentralizada del Estado.

2.- Las relaciones de servicio del personal de los Colegios Universitarios, son de naturaleza de empleo público, a las que se aplican los principios estatutarios de idoneidad y eficiencia comprobada, contratación mediante oposición, estabilidad laboral, imposibilidad de convenir entre sí las partes, las condiciones del servicio.

3.- Por disposición expresa del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, se aplicará a las relaciones de servicios del personal de los colegios universitarios, el Código de Trabajo, el Decreto Ejecutivo No.12711-E y el Reglamento Interior de Trabajo de ese colegio, en estricto apego y aplicación de los principios estatutarios anteriormente descritos que en todo momento regirán esas relaciones de servicio.

De usted con toda consideración.

Guillermo Huezo Stancari                          Olga Duarte Briones

PROCURADOR ADJUNTO                      ASISTENTE

odb.