C-249-99

San José, 21 de diciembre de 1999

Señor

Luis Antonio Monge Román

Director Ejecutivo

INSTITUTO NACIONAL DE FOMENTO COOPERATIVO (INFOCOOP)

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. DE-370-99 de 8 de julio de 1999, por el que solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con las interrogantes que se transcriben a continuación:

"1.- ¿Puede el INFOCOOP cubrir los honorarios de los miembros de las Comisiones Liquidadoras de Cooperativas, con recursos de las mismas cooperativas que están siendo liquidadas?

2.- ¿Pueden las Comisiones Liquidadoras cubrir los gastos de tramitación de las liquidaciones, con recursos provenientes de los patrimonios sujetos a liquidación?

3.- Pueden las Comisiones Liquidadoras conformarse con funcionarios del INFOCOOP, y en tal caso pueden estos funcionarios ser remunerados con honorarios por su trabajo"

   Para lo anterior nos adjunta a su gestión el criterio de la Asesoría Legal del INFOCOOP, según oficio No. AL-243-99 de 7 de julio de 1999, suscrito por el Lic. René Ramos Carmona, Coordinador a.i. de dicha Asesoría Legal, en el que se concluye, después de realizar un análisis sobre el tema objeto de consulta, lo siguiente:

"CONCLUSION:

Por interpretación analógica es dable homologar las funciones de los miembros de las Comisiones Liquidadoras de las cooperativas, con la actividad de los curadores contempladas en los Códigos Civil y Comercial, si estos curadores en el ejercicio de sus funciones están facultados para cobrar honorarios, entonces también pueden cobrar honorarios los miembros de las Comisiones Liquidadoras de las cooperativas, estos honorarios al igual que en el caso de los curadores de los Códigos Civil y Comercial deberán ser un porcentaje del producto que efectivamente generen los activos de la cooperativa.

El representante de la cooperativa en la Comisión Liquidadora tiene los mismos derechos y obligaciones que el resto de miembros de la Comisión, con la cual en caso de remunerarse el trabajo de los liquidadores no hay razón para discriminar en forma alguna al representante de la cooperativa.

La Ley de Asociaciones Cooperativas no establece que los representantes de las comisiones liquidadoras deben necesariamente ser funcionarios del INFOCOOP, con lo cual el Instituto posee facultad discrecional para escoger al representante de la Institución y el de los acreedores, es recomendable utilizar como parámetro los requisitos que señalan los Códigos Civil y Comercial para la designación de curadores.

Los funcionarios del INFOCOOP en su condición de servidores públicos, están inhibidos de cobrar honorarios cuando sean miembros de comisiones liquidadoras".

   Realizadas las anteriores consideraciones, se procede a dar respuesta a la gestión planteada en el mismo orden en que se exponen las interrogantes.

I.- ¿PUEDE EL INFOCOOP CUBRIR LOS HONORARIOS DE LOS MIEMBROS DE LAS COMISIONES LIQUIDADORAS DE COOPERATIVAS, CON RECURSOS DE LAS MISMAS COOPERATIVAS QUE ESTÁN SIENDO LIQUIDADAS?

   Para dar respuesta a esta interrogante, es preciso tener presente lo dispuesto en el numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo INFOCOOP Ley No. 4179 de fecha 22 de agosto de 1968 y sus reformas, que establece:

"Artículo 90.- En caso de liquidación una vez satisfechos los gastos de tramitación, el total de los haberes sociales se destinará a cubrir los siguientes conceptos, en el orden en que ellos aparecen indicados:

a) Cubrir los salarios y las prestaciones de sus trabajadores;

b) Satisfacer todas las deudas de la asociación;

c) Cancelar a los asociados el valor de sus certificados de aportación y las cuotas de inversión:

d) Fortalecer el fondo nacional de cooperativas de autogestión en el caso de liquidación de cooperativas de este tipo; y

e) A distribuir entre los asociados los excedentes e intereses que pudieren haberse acumulado en el ejercicio que corría hasta el momento de declararse la liquidación en las cooperativas que no son de autogestión".

   En una adecuada interpretación del artículo 90 antes transcrito, deviene claro que para el legislador de la época resultó ser prioritario y, como tal, debía ser un requisito que tenía que ser cumplido "de previo" a destinar los haberes sociales de la cooperativa liquidada en aquellos otros rubros que se detallan en la misma norma, el tener que satisfacer todos los gastos de tramitación que son propios del proceso de liquidación al que está sometida la cooperativa afectada.

   Recordemos que en esta labor interpretativa de parte del operador jurídico, debe atenderse al fin u objetivo que se pretendió satisfacer, perseguir y alcanzar con el contenido o redacción de la disposición objeto de interpretación. Así, el presente análisis obliga realizar una tarea que se enmarca propiamente dentro de la función de interpretar el sentido o espíritu de un norma de carácter legal, para lo cual nuestro ordenamiento jurídico advierte claramente que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil).

   En este mismo sentido, nuestro tratadista costarricense don Alberto Brenes Córdoba señalaba con atino que "como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador... De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).

   Para el caso de la Administración Pública y sobre todo tratándose de disposiciones o normativa administrativa, se tiene el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

"Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

   A modo de referencia puntual, téngase presente además lo que sobre este particular informa igualmente la doctrina:

"...se dice comúnmente que la interpretación es la explicación de un texto, o más corrientemente, que es la operación de esclarecer un texto oscuro o dudoso. Pero en realidad el proceso interpretativo es mucho más amplio, ya que consiste en el conjunto de actividades indispensables para aplicar el derecho. Ahora bien, este concepto de aplicación comprende esencialmente dos fases: en una, el juez debe fijar los hechos del caso concreto sometido a su consideración, y no todos sino aquellos que tienen una importancia relevante para el problema que debe dilucidar, lo que ya implica un primer criterio valorativo; en segundo lugar debe seleccionar la norma que estima que debe aplicarse, relacionar la hipótesis de la norma con el caso concreto y fijar la consecuencia jurídica del sentido y alcance que le asigne" (Carlos Ducci Claro. Interpretación Jurídica. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1989, pp. 53 y 54).

   Así se pronuncia también Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su Obra Fundamentos de Derecho Administrativo (Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I, Capítulo Cuarto, 1991, pp. 388-389), cuando refiriéndose a la Teoría General del Sistema Normativo aclara lo que de seguido se transcribe en lo conducente:

"Ante todo ha de comenzarse por distinguir los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes. De forma provisional, podría decirse que por interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación aparentemente cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej., interrogarse sobre el significado de las expresiones "Estado social" o "derecho electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es, sin embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por sí sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a ese caso concreto; una auténtica construcción que ha de hacerse ponderando todas las circunstancias de hecho que concurren en el caso (...) y utilizando conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (...) Así pues, puede haber interpretación sin aplicación de la norma, como la que realiza el comentarista científico que se interroga sobre el sentido de una expresión de un artículo del Cc. Sin embargo, no puede haber aplicación sin interpretación: la interpretación es, necesariamente, una de las fases del proceso de aplicación del Derecho (...) Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción".

   Siguiendo consecuentes con los alcances de la normativa legal aplicable y anterior doctrina, las cuales informan la interpretación de normas, conviene tener presente las siguientes consideraciones, siempre dentro del marco de análisis anteriormente descrito, por lo que debemos indicar que coincidimos con lo expuesto por la Asesoría Legal del INFOCOOP en cuanto a la necesaria determinación de ¿cuáles son los gastos de tramitación a que se refiere el numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas?; para de esta forma clarificar si los honorarios de los miembros de las Comisiones Liquidadoras están comprendidos en dicho concepto.

   Para ello procede tomar en cuenta no solo el concepto de "tramitación" que cita la misma Asesoría Legal del INFOCOOP, el cual lo circunscribe a la "serie de diligencias, formalidades o requisitos determinados para el curso y resolución de un asunto administrativo o de una causa judicial, de acuerdo con las leyes o la práctica (Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, Manuel Ossorio. Editorial González Porto. Argentina 1987)"; sino también a aquel que, coincidente con el anterior, agrega que se trata de la "serie de traslados que los antecedentes escritos de un caso experimentan en la esfera judicial, administrativa u oficinesca en general" (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Guillermo Cabanellas. Editorial Heliasta. S.R.L. Argentina, 1989, tomo VIII, páginas 161-162).

   El concepto "tramitación" debe ser correlacionado, necesaria e indispensablemente, con el del sujeto responsable o encargado de dicha "tramitación", quien es precisamente el "tramitador", entendido éste como aquella persona "quien tramita un asunto o expediente; el que activa la tramitación de un caso o negocio" (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, op. cit. página 162).

   Aquí, igualmente es relevante tener presente que el término "trámite" debe ser concebido como "cada uno de los estados, diligencias y resoluciones de un asunto hasta su terminación"; entendiendo además que el trámite "determina la intervención de los interesados, la consulta de quien corresponda, la resolución o despacho para su curso y el traslado de una a otra persona o de una oficina a dependencia distinta, para completar datos, informaciones y otros elementos de juicios o formales" (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, ídem.)

   Tratándose de la liquidación de una asociación cooperativa, debemos entender que la tramitación de ésta comprende todo aquel proceso "mediante el cual se pone fin a un complejo de relaciones jurídicas y sociales que dieron origen con el nacimiento y la actuación de la asociación cooperativa. Durante el proceso de liquidación la cooperativa queda sometida a una disciplina especial, en la que el objeto social queda restringido a la finalización y cancelación de las relaciones jurídicas pendientes y las facultades de sus órganos de administración, también quedan reducidos a lo necesario" (Luis Fernando Mayorga y Ligia Roxana Sánchez. Panorama del Desarrollo Cooperativo en Costa Rica. Editorial EUNED. Instituto de Investigaciones Sociales, U.C.R., 1988, Volumen II, página 162).

   Así que resulta evidente y claro que dentro de la tramitación de todo proceso de liquidación de las cooperativas, debe figurar e incluirse aquellas acciones, diligencias y gestiones que en general debe llevar a cabo el órgano encargado y responsable del proceso de liquidación, sea, la Comisión Liquidadora.

   De ahí que los honorarios que deben percibir los miembros de la Comisión Liquidadora por tal concepto, se entienden incluidos y comprendidos dentro de los gastos que, en primer lugar, deben ser satisfechos como propios de la tramitación de la liquidación, según la interpretación que en tales términos se realiza del párrafo primero del numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, llegándose a destinar el resto de los haberes sociales de la cooperativa liquidada, a cubrir los siguientes rubros y en el orden indicado por el citado artículo:

a) Cubrir los salarios y las prestaciones de sus trabajadores;

b) Satisfacer todas las deudas de la asociación;

c) Cancelar a los asociados el valor de sus certificados de aportación y las cuotas de inversión:

d) Fortalecer el fondo nacional de cooperativas de autogestión en el caso de liquidación de cooperativas de este tipo; y

e) A distribuir entre los asociados los excedentes e intereses que pudieren haberse acumulado en el ejercicio que corría hasta el momento de declararse la liquidación en las cooperativas que no son de autogestión".

   En este sentido adviértase que el mismo numeral 92 de la Ley de Asociaciones Cooperativas puntualiza las facultades que tendrán los miembros de la Comisión Liquidadora, describiéndolas de la siguiente forma:

"a) Concluir las operaciones sociales que hubieren quedado pendientes al tiempo de la disolución, cuando ello fuere legalmente posible;

b) Cobrar los créditos y satisfacer las obligaciones de la cooperativa;

c) Vender los bienes de la asociación por el precio autorizado, según las normas de la liquidación; y

d) Elaborar el estado final de liquidación e informarlo al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo."

   Sobre estas facultades de la Comisión Liquidadora o de los liquidadores de una cooperativa en liquidación, el Tribunal Superior Civil de San José ha advertido, de acuerdo con la resolución No. 1292 de las 8:40 horas del primero de setiembre de 1992, en proceso ejecutivo de A.G.P.D.P.C contra COOPE... R.L., que "(...) los liquidadores son los administradores y representantes legales de una sociedad (cuando se trata de esta clase de persona jurídica), y como en este caso la solución ha sido la integración de la norma, dichos liquidadores tendrán esas mismas facultades en cuanto la cooperativa en liquidación. Esa representación legal les permite actuar en proceso y de esta manera pueden llevar a cabo todos los actos procesales que corresponda...".

   Y el anterior antecedente que conoció y resolvió el Tribunal Superior Civil, encuentra su razón de ser en lo previsto en el numeral 131 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, que indica:

"Artículo 131.- Los casos no previstos en la presente ley, en la escritura social o en los estatutos de la respectiva asociación, se resolverán de acuerdo con los principios que se deriven de esta ley; en su defecto por los principios generales del Derecho Cooperativo, y finalmente por las regulaciones del Código de Trabajo, del Código de Comercio y del Código Civil que por su naturaleza o similitud, puedan ser aplicables a esta asociaciones, siempre que no contravengan los principios, la doctrina y la filosofía cooperativas."

   Por lo tanto, pueden aplicarse analógicamente y siempre que no contradigan los principios, doctrina y filosofía cooperativistas, los numerales 926, 927 y 928 del Código Civil, así como su similar 883 del Código de Comercio que establecen en este sentido, por su orden:

"Artículo 926.- El curador ganará por concepto de honorarios el cinco por ciento sobre la cantidad que efectivamente produzca el activo del concurso..."

"Artículo 927.- El honorario del curador suplente así como el específico se pagará después de que sus cuentas hayan sido aprobadas..."

"Artículo 928.- Cuando por el cambio de curadores fueren varios los que han trabajado en el concurso, el honorario se repartirá entre ellos según sus respectivos trabajos."

"Artículo 883.- El curador ganará por concepto de honorarios el cinco por ciento de la cantidad que efectivamente produzca el concurso..."

   Por lo tanto, y en respuesta a la interrogante que se nos formula al inicio, es dable indicar sí es procedente que el INFOCOOP cubra los honorarios de los miembros de las Comisiones Liquidadoras de cooperativas, con aquellos recursos de las mismas cooperativas que están siendo liquidadas, en los términos y condiciones que señala y prevé el numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas.

II.- ¿PUEDEN LAS COMISIONES LIQUIDADORAS CUBRIR LOS GASTOS DE TRAMITACIÓN DE LAS LIQUIDACIONES, CON RECURSOS PROVENIENTES DE LOS PATRIMONIOS SUJETOS A LIQUIDACIÓN?

   Utilizando los mismos argumentos y fundamentos expuestos en el punto I anterior, es claro que los haberes sociales de la cooperativa en liquidación tienen, por disposición legal expresa en ese sentido, el destino específico establecido por el artículo 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas.

    Y es así como precisamente entre los destinos previstos por la ley, se encuentra aquel que debe ser satisfecho, primaria y prioritariamente, por tratarse del rubro relativo o que es propio del proceso de liquidación en si, entiéndase, todos aquellos gastos propios de la tramitación de la liquidación.

    De ahí que igualmente es procedente, que en aplicación del numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, los miembros de la Comisión Liquidadora cubran los gastos propios de la tramitación de la liquidación de una cooperativa, con aquellos recursos provenientes del haber social de la cooperativa afectada.

III.- ¿PUEDEN LAS COMISIONES LIQUIDADORAS CONFORMARSE CON FUNCIONARIOS DEL INFOCOOP, Y EN TAL CASO PUEDEN ESTOS FUNCIONARIOS SER REMUNERADOS CON HONORARIOS POR SU TRABAJO?

   Para dar debida respuesta a la interrogante que nos ocupa debe tenerse presente la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, dada en los numerales 154, 155 y 156 de la Ley de Asociaciones Cooperativas No. 4179 y sus reformas antes referida, que a la letra disponen:

"Artículo 154.- Créase una institución denominada Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, cuyo nombre podrá abreviarse como INFOCOOP. Esta institución tendrá personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y funcional..."

"Artículo 155.- El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, INFOCOOP, tiene como finalidad: fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles, propiciando las condiciones requeridas y los elementos indispensables, a una mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento de la actividad económico-social que simultáneamente contribuya a crear mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos, realizar una verdadera promoción del hombre costarricense y fortalecer la cultura democrática nacional"

"Artículo 156.- Con miras a realizar los objetivos descritos en el artículo anterior, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo funcionará como institución de desarrollo cooperativo, orgánicamente estructurado en la forma en que la Junta Directiva lo disponga...".

   De ahí que es explícita la condición del INFOCOOP como institución pública perteneciente e integrante de la Administración Pública, con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y funcional (ver en este sentido dictamen de Procuraduría No. C-110-93 de 20 de agosto de 1993).

    De ahí que sus servidores son considerados, para estos efectos, funcionarios públicos o servidores públicos, a los que se les aplica por ende la prohibición establecida en el numeral 49 de la Ley de Administración Financiera de la República No. 1279 de 2 de mayo de 1951 y sus reformas, en el que se indica, para los propósitos de la consulta que nos interesa, que "ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente más de un cargo remunerado en la Administración Pública, ni recibir más de un giro por concepto de sueldos..." (sobre la abundante doctrina que la Procuraduría General de la República ha desarrollado sobre el contenido de este numeral pueden consultarse los dictámenes C-004-99, C-008-99, C-001-97 entre otros).

    Por lo anterior, resulta dable advertir que no es procedente ni legalmente autorizado que funcionarios del INFOCOOP formen parte de las Comisiones Liquidadoras de cooperativas, recibiendo simultáneamente su salario de funcionario público de la Institución y, a su vez, honorarios por su condición de miembros de las referidas Comisiones Liquidadoras.

CONCLUSION:

1.- Con fundamento en la interpretación que se realiza del contenido del artículo 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, a la luz de los antecedentes que analógicamente se tienen en los artículos 926 a 928 del Código Civil y 883 del Código de Comercio, es posible afirmar que resulta procedente que el INFOCOOP cubra los honorarios de los miembros de las Comisiones Liquidadoras de Cooperativas, con aquellos recursos de las mismas cooperativas que están siendo liquidadas, en los términos y condiciones que señala y prevé el citado numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas.

2.- Que igualmente es procedente, en aplicación del numeral 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, que los miembros de la Comisión Liquidadora cubran los gastos propios de la tramitación de la liquidación de una cooperativa, con aquellos recursos provenientes del haber social de la cooperativa afectada, por cuanto precisamente entre los destinos previstos por la ley se encuentra éste, el cual debe ser satisfecho, primaria y prioritariamente, por tratarse del rubro relativo o que es propio del proceso de liquidación en si, entiéndase, todos aquellos gastos propios de la tramitación de la liquidación.

3.- En aplicación del artículo 49 de la Ley de Administración Financiera de la República, y en concordancia con la naturaleza jurídica del INFOCOOP dada en sus numerales 156 a 158 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, que lo definen como institución pública perteneciente e integrante de la Administración Pública, con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y funcional, es que es dable advertir que no es procedente ni legalmente autorizado que los funcionarios públicos del INFOCOOP formen parte de las Comisiones Liquidadoras de cooperativas, recibiendo simultáneamente su salario de funcionario público de la Institución y, a su vez, honorarios por su condición de miembros de las referidas Comisiones Liquidadoras.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR FISCAL

Cc: Archivo. -

GBG/gbg

ARCHIVADO: CONSULTAS/249-COOPERATIVAS. INFOCOOP 2