O.J- 153- 99

San José, 20 de diciembre de 1999

Diputado

Juven Cambronero Castro

Asamblea Legislativa

S.O.

Estimado diputado:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República tenemos el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n° JCC-174-1999, de 13 de octubre del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en torno a la interpretación que debe darse al artículo 37 del Código Municipal, Ley N° 7794.

   Lo anterior, por cuanto han surgido dudas en relación con el quórum necesario para realizar las sesiones de los Concejos Municipales. Según nos indica, la confusión se debe a que, en opinión de algunos, el quórum no es el mismo al que establecía el artículo 41 del Código Municipal anterior, en tanto que, para otros, es exactamente el mismo.

I.- SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

   De previo a evacuar la consulta, es preciso definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, de los efectos del criterio que se emite.

   Conforme a lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, n° 6815 de 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, en materia jurídica de la Administración Pública, lo que la faculta para emitir criterios que, sobre cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado y los demás entes públicos. Su competencia es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente atribuya una potestad consultiva a otro órgano (artículo 5°).

   Además, tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, este Órgano Asesor sólo despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4º, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, establece:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

   De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública. A los pronunciamientos así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. Sobre el particular señala el artículo 2º de la supracitada ley:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

   Ahora bien, pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, este Despacho ha estimado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención, en materias que se relacionen específicamente con el ejercicio excepcional, por su parte, de función administrativa (cf. artículo 1.4.b de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá la comentada eficacia.

   No obstante, en lo que al presente caso se refiere, estimamos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea. Empero lo anterior y a pesar de que, conforme a lo dispuesto en los artículos 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica, podría sostenerse la falta de competencia de la Procuraduría para conocer la presente consulta, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración con la Asamblea Legislativa, se informa sobre el aspecto solicitado, advirtiendo que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

II. BREVES CONSIDERACIONES EN TORNO A LA NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES:

   El problema que se plantea es el de determinar el número de regidores que deben presentarse a las sesiones de los Concejos Municipales, para constituir quórum y así poder sesionar válidamente. Previo a ello, estimamos conveniente referirnos, aunque sea brevemente, a ciertos aspectos relacionados con la naturaleza y funcionamiento de los citados Concejos, con especial énfasis en la figura jurídica del quórum.

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante y un funcionario ejecutivo.

   El Código Municipal vigente, Ley n° 7794 del 30 de abril de 1998, acatando el mandato constitucional citado, creó las figuras del Concejo Municipal y del Alcalde Municipal, como órganos deliberativo y ejecutivo respectivamente, los cuales son, en definitiva, los que integran el Gobierno Municipal (artículo 12).

   Así pues, los Concejos Municipales son los órganos deliberativos de los Gobiernos Municipales. Se trata de órganos colegiados, integrados por regidores de elección popular, quienes colocados en una situación de igualdad se encargan de manifestar una voluntad que es la propia del Concejo Municipal.

   Refiriéndose a los órganos colegiados, el conocido tratadista italiano Renato Alessi nos indica que:

"Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano" ( ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, BOSCH Casa Editorial, Barcelona, 1970, pág. 110).

   En el mismo sentido, se pronuncia la doctrina española, al señalar que el órgano colegiado es:

" ...aquél integrado por personas físicas, por sí o como órganos de otros entes, las cuales manifiestan una voluntad que viene a constituir la del órgano colegiado" (GARCIA-TREVIJANO FOS, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, pág. 481).

   De las anteriores citas doctrinales se desprende que la titularidad de los órganos colegiados reside en cada una de las personas físicas que lo integran, lo cual tiene importancia en cuanto a su constitución, pues sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar.

   Una vez que el órgano colegial ha sido adecuadamente constituido e integrado, para el ejercicio de su competencia y atribuciones necesita reunir el quórum exigido en las normas que regulan su actividad. En ese sentido, el quórum de los órganos colegiados es un aspecto de organización que tiene consecuencias importantes para la validez de los actos que se adopten.

   Ahora bien, se habla de quórum tanto con relación al número de integrantes del órgano colegiado que deben hallarse presentes para la validez de la sesión, como con relación al número de votos favorables exigido para la aprobación de una determinada propuesta, lo que puede dar origen a confusiones. Para evitar tal circunstancia, la doctrina italiana adopta el término "quórum estructural" para referirse a la validez de la sesión y el de "quórum funcional", para referirse a la validez del acuerdo. Sobre el particular, el Dr. Hugo Alfonso Muñoz, nos indica que:

"La doctrina italiana ha definido tres tipos de quórum: el estructural, el funcional y el integral. El quórum estructural se refiere a la validez de la sesión y el funcional al número de votos para adoptar las decisiones. El quórum integral exige la presencia de todos sus integrantes para garantizar la validez de sus reuniones y la toma de los acuerdos de los órganos colegiados. Este tipo de quórum opera para el Poder Judicial y para algunos sectores administrativos, cuya sesión únicamente es válida cuando todos sus integrantes están presentes" (MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso, Las Comisiones Legislativas Plenas, Centro para la Democracia, San José, 1995, pág. 122).

   De conformidad con lo anterior, tenemos que el quórum estructural se refiere al número legal de miembros que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión, para que el órgano colegiado pueda sesionar válidamente. Sobre dicho requisito, en el Dictamen C-136-88, de 17 de agosto de 1988, la Procuraduría indicó:

"El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182. - 2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley."

   El quórum funcional, por su parte, se refiere al número de votos exigidos para la validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten.

   Precisada la naturaleza de los Concejos Municipales -como órganos colegiados- y teniendo claros los alcances de la figura jurídica del quórum, procederemos de seguido a interpretar el párrafo segundo del artículo 37 del Código Municipal.

III. ALCANCES DEL PARRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 37 DEL CODIGO MUNICIPAL:

   Según se nos indica en la consulta, existen contradicciones en cuanto a la interpretación del párrafo segundo del artículo 37 del Código Municipal, específicamente en torno al número de regidores que deben presentarse para constituir quórum en las sesiones que celebren los Concejos Municipales.

   La norma en cuestión, dispone que "el quórum para las sesiones será de la mitad más uno de los miembros del Concejo".

   En primer término, debemos destacar que la norma en estudio se refiere al quórum estructural, es decir, al número de regidores que necesariamente deben comparecer a las sesiones que celebren los Concejos Municipales, a efecto de que éstos puedan sesionar válidamente. Al efecto, debemos recordar que el número de regidores que integran los Concejos Municipales, varía de acuerdo a la población de cada cantón, oscilando entre un mínimo de cinco y un máximo de trece regidores (artículo 21 del Código Municipal).

   En segundo lugar, la disposición que establece que constituyen quórum "la mitad más uno" de los miembros del Concejo, es un principio general dentro del sistema jurídico y ante un vacío legal, resulta de plena aplicación. Así lo pone de manifiesto el citado autor Renato Alessi:

"(...) Regla general apoyada por la doctrina y por la jurisprudencia es la de que en caso de que la ley nada determine, el número legal para la validez de las sesiones, y por tanto de los acuerdos, será el de la mitad más uno de los componentes..." (ALESSI, Op.cit., págs. 111-112.)

   Ahora bien, este principio de "la mitad más uno" equivale al de la mayoría absoluta -la que no puede ser superada-, positivizado en varias disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico. Tal es el caso del artículo 53, inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública:

"El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes. (...)"

   De conformidad con el citado principio, el quórum que requiere un órgano colegiado para sesionar válidamente, se produce cuando esté presente al menos la mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de la totalidad de los miembros del órgano. A manera de ejemplo, si un órgano está integrado por siete miembros, el quórum para sesionar lo constituyen cuatro personas. Y esta es precisamente la interpretación que debemos conferir al párrafo segundo del artículo 37 del Código Municipal, el cual sigue la misma línea del numeral 41 del Código anterior:

"El quórum para las sesiones será de tres regidores en los Concejos de cinco miembros, de cuatro en los de siete, de cinco en los de nueve, de seis en los de once, de siete en los de trece." (Así reformado por el artículo 1° de la Ley N° 5253 de 26 de julio de 1973).

   La anterior interpretación es congruente, además, con la regla de la lógica y la finalidad que persigue la norma (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública). A juicio de este Despacho, resulta inadmisible interpretar, por ejemplo, que el quórum de un Concejo Municipal integrado por siete regidores, lo constituyan cuatro y medio y que por ser inconcebible la mitad de medio regidor, se deba redondear hacia arriba, es decir a cinco. Una interpretación en tal sentido equivaldría a exigir, una mayoría calificada de dos tercios del total de miembros del Concejo, lo cual obviamente excede lo requerido por la norma en cuestión.

IV.- CONCLUSIÓN:

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República:

a) Que los Concejos Municipales son los órganos deliberativos de los Gobiernos Municipales. Se trata de órganos colegiados, integrados por el número de regidores que determine la ley -todos ellos de elección popular-, quienes colocados en una situación de igualdad, se encargan de manifestar la voluntad del Concejo Municipal.

b) Que, para el ejercicio de su competencia y atribuciones, los Concejos Municipales necesitan reunir el quórum estructural y funcional exigidos por las normas que regulan su actividad.

c) Que el párrafo segundo del artículo 37 del Código Municipal, se encarga de establecer el quórum estructural, es decir, el número de regidores que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión para que los Concejos Municipales puedan sesionar válidamente.

d) Que la disposición de que constituyen quórum "la mitad más uno de los miembros del Concejo", es un principio general aceptado por la doctrina y la jurisprudencia, equivalente al de la mayoría absoluta, es decir, la mayoría que no puede ser superada. De conformidad con dicho principio, el quórum para sesionar válidamente se produce cuanto esté presente la mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de la totalidad de los miembros del Concejo. Por ejemplo, en un Concejo Municipal integrado por siete miembros, el quórum para sesionar lo constituirían cuatro regidores.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO