Señora

Rina Contreras López

Presidenta de la Comisión de Relaciones Internacionales

Asamblea Legislativa

Estimada señora Diputada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su facsímil del veintiuno de febrero de este año, recibido en mi despacho el día veintitrés de ese mismo mes, y en la cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el proyecto de ley denominado "Convención sobre la seguridad del personal de las Naciones Unidas y el personal asociado", expediente legislativo N.° 13.654, publicado en La Gaceta N° 155 de once de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

Conviene aclarar que el criterio que aquí se emite es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no es vinculante para la Asamblea Legislativa. Como tal, es una colaboración en la importante labor que desempeñan los diputados.

1. Resumen del convenio.

   
   

El convenio sometido a consideración de la Asamblea Legislativa para su ratificación, tiene como objeto principal regular las condiciones de seguridad del personal de las Naciones Unidas, así como de su personal asociado, según la definición de estas dos categorías contenida en los incisos a) y b) del artículo primero.




El ámbito de aplicación de la Convención se limita a dicho personal y a las operaciones de las Naciones Unidas. Esta última expresión se refiere, de conformidad con lo que establece el artículo 1, inciso c), a aquella operación "establecida por el órgano competente de las Naciones Unidas de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y realizada bajo la autoridad y control de las Naciones Unidas" cuando tal operación lo sea "para mantener o restablecer la paz y seguridad internacional", o cuando se trate de una operación en razón de la cual el Consejo de Seguridad o la Asamblea General haya declarado "que existe un riesgo excepcional para la seguridad del personal que participa en la operación.".




Por su parte, el artículo 2, inciso 2) de la Convención excluye de su ámbito de aplicación aquellas operaciones de las Naciones Unidas autorizadas por el Consejo de Seguridad en las cuales los miembros de las Naciones Unidas participan como combatientes contra fuerzas armadas organizadas, pues en relación con tales operaciones, se aplica el derecho relativo a los conflictos armados internacionales. Valga la oportunidad para señalar que, con buen criterio, el Gobierno de la República formuló reserva en relación con esta disposición. Al efecto el Gobierno señaló que la limitación al ámbito de aplicación de la Convención que dicho numeral establece contraría la vocación civilista del país. Además hizo la advertencia de que, en caso de contradicción al utilizarse dicho Convención, para Costa Rica prevalece el Derecho Humanitario.




La principal obligación que establece la Convención a cargo de los Estados Partes, es la señalada en su artículo 7, y que consiste en que aquellos deberán adoptar todas "las medidas apropiadas para velar por la seguridad del personal de las Naciones Unidas y el personal asociado". En este punto, la Convención hace especial referencia a aquellas acciones y conductas que, de conformidad con lo que establece el artículo 9, han de ser reguladas como delitos.




El resto del articulado de la Convención gira en torno a esta obligación principal. En tal sentido, regula lo relativo a la competencia para juzgar hechos constitutivos de lo que, según el artículo 9 precitado, han de ser tenidos como delitos, así como lo referente a las medidas para prevenir su comisión, la obligación de cooperar aportando información y facilitando una eventual extradición, y la de prestarse asistencia mutua en materia penal en relación con la aplicación de la Convención.




Dentro de la anterior tesitura, el artículo 9 de la Convención establece una lista de actos y conductas que los Estados Partes se comprometen a regular como delitos y sancionar con penas proporcionadas a su gravedad. El artículo 10 regula lo relativo a la competencia de los tribunales de los Estados Partes en relación con los actos y conductas consideradas como delitos en el artículo anterior. El artículo 11 establece la obligación de los Estados Partes de cooperar en la prevención de tales delitos, adoptando medidas para impedir su comisión dentro de los respectivos territorios e intercambiando información y coordinando la adopción de medidas administrativas de carácter preventivo. Por su parte, el artículo 12 regula específicamente lo relativo al intercambio de información Los artículos 13 a 16 del Convenio regulan lo relacionado con las medidas necesarias para lograr el enjuiciamiento o la extradición de los presuntos culpables de haber cometido los delitos relacionados en el artículo 9, y establecen (artículo 16) la obligación que los Estados Partes adquieren de cooperar en materia penal, específicamente en relación con los eventuales procesos penales




2. Comentarios sobre el articulado del convenio.

   
   

Entre otros, merece un comentario el artículo 9 del Convenio. Este numeral hacen referencia a actos y conductas que han de considerarse como delitos por los Estado Partes, algunas de las cuales, de por sí, ya están contempladas como delitos en el Código Penal costarricense.




Ahora bien, esta Procuraduría entiende que lo dispuesto en este numeral debe interpretarse como que los Estados Partes adquieren la obligación de elaborar tipos penales nuevos a partir de las conductas y actos allí descritos. Tipos penales cuya característica particular consista en que tales actos y conductas se realicen en perjuicio del personal de las Naciones Unidas, el personal asociado, o los bienes que dicho personal utilice, con el compromiso de que las penas que se establezcan reflejen la gravedad del acto o la conducta.




Por su parte, el artículo 10 del Convenio se refiere a la competencia de los Estados Partes para juzgar lo ilícitos cometidos contra el personal de las Naciones Unidas o el personal asociado. Lo regulado en este artículo se refiere a la aplicación de la ley penal en el espacio. Como esta Procuraduría ya ha emitido criterio sobre este tema, conviene citar en lo que interesa lo dicho en la Opinión Jurídica número 079-98 de 24 de setiembre de 1998:




"Se han señalado a nivel doctrinal una serie de principios que rigen la aplicación de la ley penal en el espacio y que han sido plasmados en los diferentes ordenamientos jurídicos.




Así, tenemos el principio de territorialidad, por medio del cual se establece que cada Estado aplica su normativa penal a lo largo de su territorio, por lo que se debe determinar el lugar de comisión del ilícito para decidir la competencia del Estado. Por otro lado, se encuentra el principio personal o de la nacionalidad, que consiste en que se es nacional en dondequiera que se esté y en esa inteligencia, la ley penal perseguirá a ese nacional como si el delito se hubiera cometido dentro de su territorio




Otro principio rector en esta materia, resulta ser el denominado principio real, de protección o de defensa, que se inclina por la nacionalidad del bien jurídico que protege el tipo penal.-




Por último, se encuentra el llamado principio universal, cosmopolita o del derecho mundial, que en su manifestación más radical establece que todos los hechos que sean punibles de conformidad a la legislación penal de un Estado, pueden ser castigados por este; bajo tal circunstancia, la ley penal tiene una eficacia extraterritorial en forma absoluta:




"ella se aplica a cualquier delito, cualquiera que sea el lugar de comisión, la nacionalidad del autor o el carácter y pertenencia de los bienes jurídicos que ataca. En su manifestación más moderada, se apoya la justificación de la absoluta extraterritorialidad de la ley penal en las hipótesis en que el delito compromete bienes que pueden considerarse pertenecientes a la humanidad (los hoy llamados "internacionales", como la piratería, trata de blancas, etc.); esos casos no son comúnmente enunciados taxativamente..."(5).




Resulta acertada la afirmación del ilustre jurista argentino Carlos Creus, cuando afirma la imposibilidad de que un sistema elija uno solo de los principios antes indicados, ya que por norma general las legislaciones penales contienen una combinación de éstos.-




La legislación penal costarricense, adopta una amplia gama de posiciones; en ese sentido, podemos observar como el principio de territorialidad se encuentra incorporado en el artículo 4º de nuestro Código Penal(6), cuando dice:




"La ley penal costarricense se aplicará a quien cometa un hecho punible en el territorio de la República, salvo las excepciones establecidas en los tratados, convenios y reglas internacionales aceptados por Costa Rica. Para los efectos de esta disposición se entenderá por territorio de la República, además del natural o geográfico, el mar territorial, el espacio aéreo que los cubre y la plataforma continental. Se considerará también territorio nacional las naves y aeronaves costarricenses."




Mientras que en el artículo quinto del Código Represivo(7) se plasma el principio real, en el 6º se hace lo mismo con el principio personal, y en los numerales 7º y 8º el principio universal."




El artículo 10 del Convenio, en su inciso 1, a), responde al principio de territorialidad al señalar, en lo que cada Estado Parte establecerá su jurisdicción cuando el delito se haya cometido en el territorio de ese Estado, o a bordo de un buque o aeronave matriculado en ese Estado. Pero, en el párrafo b) de ese mismo inciso, consagra el principio de nacionalidad activa al señalar que los Estado Partes establecerán su jurisdicción cuando el presunto culpable sea nacional de ese Estado. Este principio tiene su expresión pasiva en el inciso 2, b) del citado artículo 10, cuando señala que los Estados Partes establecerán su jurisdicción cuando el delito sea cometido contra un nacional de ese Estado.




Ha de tenerse presente que lo regulado en este artículo no sólo permite que el Estado costarricense pueda establecer su jurisdicción sobre hechos acaecidos fuera de su territorio cuando el presunto culpable o la víctima sean costarricenses sino que, además, permite que otros Estados Partes hagan lo propio respecto de sus nacionales en relación con hechos ocurridos en territorio nacional. Esto, en sí mismo, no ha de entenderse como violatorio de la soberanía nacional; sin embargo, si el Estado que ha establecido su jurisdicción solicita la extradición ha de tenerse presente lo que dispone la Ley de Extradición número 4795 de 16 de julio de 1971 en su artículo 3, incisos b y f), que al efecto establecen:




"Artículo 3º.- No se ofrecerá ni concederá la extradición:




a)….




b) Cuando la solicitud de extradición se fundamente en delitos cometidos por personas que se estén juzgando o sancionando en Costa Rica por los mismos hechos, o cuando como consecuencia del proceso incoado a que se refiere este inciso, éstas hayan sido absueltas, indultadas o perdonadas o hayan cumplido la condena impuesta.




c)….




d)….




e)….




f) Cuando el delito no se hubiera cometido en el territorio del Estado reclamante o no hubiere producido sus efectos en éste."




Lo dicho, en razón de que el artículo 15, inciso 3) de la Convención, señala que los Estados Partes que no subordinen la extradición a la existencia de un tratado, como ocurre en Costa Rica, según se verá más adelante, la concederán de conformidad con la legislación del Estado requerido.




El principio de nacionalidad contemplado en el artículo 10 del Convenio, tanto en su manifestación activa como pasiva, es congruente con las finalidades que persigue el Convenio analizado. Además, su inclusión en este tratado es indispensable para que el Estado costarricense pueda enjuiciar a un nacional por la comisión, en el territorio de otro Estado Parte, de alguno de los delitos a que hace referencia el artículo 9 del Convenio.




Finalmente, merece comentario lo dispuesto por el artículo 15 del Convenio, que regula lo relacionado con la extradición de los presuntos culpables de haber cometido alguno de los delitos a que hace referencia el artículo 9 ibídem. Como en Costa Rica el tema de la extradición se rige de conformidad con lo que establece la Ley de Extradición número 4795 de 16 de julio de 1971, no es indispensable la existencia de un tratado entre el Estado requiriente y el Estado costarricense para que aquella proceda. En tal caso, le es aplicable lo que al efecto establece el inciso 3) el artículo 15 del Convenio, lo cual implica que las conductas y actos que el artículo 9 ibídem considera deben ser sancionados como delitos por la legislación nacional, dan lugar a la extradición, con sujeción a lo que la precitada Ley dispone.




Lo anterior implica que es de aplicación lo que la Ley de extradición establece en su artículo 3, inciso a), que en lo que interesa, señala:




"Artículo 3º.- No se ofrecerá ni concederá la extradición:




a) Cuando al cometer el hecho punible el reclamado fuera costarricense por nacimiento o por naturalización. En esos casos será juzgado por los tribunales nacionales. Si hubiera descontado en el exterior parte de la pena o de la medida de seguridad impuesta, ellas el serán abonadas por el juez."




Esta disposición es un desarrollo a nivel de ley ordinaria de lo que dispone el artículo 32 de la Constitución Política, cuando categóricamente señala:




Artículo 32.- Ningún costarricense podrá se compelido a abandonar el territorio nacional.




La eventual aplicación de la Convención que aquí se analiza, en cuanto a la extradición, no puede ir en contra de lo que dispone la Constitución Política y debe conformarse con lo que regula la Ley de Extradición, si el presunto culpable resulta ser costarricense, sea por nacimiento o por naturalización, aunque haya adquirido esta condición con posterioridad a los hechos, según interpretación dada por la Sala Constitucional al artículo 3, a) de la Ley de Extradición en sentencia número 6780-94. En este caso, el Estado costarricense debería aplicar, de ser ratificada la Convención, lo que esta dispone en su artículo 10, inciso 1, b), que reconoce el principio de nacionalidad activa, y que permite a un Estado juzgar hechos cometidos fuera de su territorio cuando el presunto culpable es nacional de ese Estado, pues con fundamento en dicho numeral el Estado costarricense podría juzgar a un costarricense por hechos cometidos fuera de su territorio.




En relación con lo anterior, conviene mencionar que la Sala Constitucional ha considerado que los principios de personalidad activa y pasiva pueden ser establecidos en convenios bilaterales, sin que ello implique roce constitucional alguno. En una reciente sentencia, por medio de la cual evacuo una consulta legislativa sobre la Convención Americana de Extradición, la Sala Constitucional ratificó la línea jurisprudencia elaborada en ese sentido. Así, en la sentencia número 8292-99 reiteró lo dicho en las sentencia número 6766-94 y 7433-99. Al respecto, señaló la Sala:




"IX.- Por último, la Sala debe referirse a la observación de la Procuraduría General de la República acerca de la falta de regulación de los principios de personalidad activa y pasiva en la normativa procesal penal costarricense, en el sentido de que podría existir una dificultad en la aplicación del artículo 2 inciso 3) de la Convención. La norma establece que el Estado requerido, puede denegar la extradición cuando sea competente, según su propia legislación, para juzgar a la persona requerida. En nuestro Código Penal, no está contemplado el principio de personalidad activa, que justifica la aplicación de la ley penal a hechos cometidos fuera del territorio del Estado en función de la nacionalidad del autor, salvo en el supuesto específico del artículo 6 inciso 2) del Código Penal. El principio de personalidad pasiva, por su parte, es aplicable únicamente cuando el delito es cometido en perjuicio de un costarricense -artículo 6 inciso 3) del Código Penal-. Lo anterior plantea una dificultad, que se puede ilustrar mediante el siguiente ejemplo. En caso de que se niegue la extradición de un ciudadano costarricense en razón de su nacionalidad, no se le podría juzgar en Costa Rica si el delito fue cometido fuera del territorio costarricense -si no se trata del caso de excepción comentado-. La Sala hizo esta observación desde que se pronunció sobre la constitucionalidad de la ley de aprobación de la "Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Degradantes", suscrita en Nueva York el 4 de febrero de 1985 -voto N°2585-93 de las 15:33 horas del 6 de agosto de 1993. Asimismo, en la sentencia N°6766-94 de las 16:30 horas del 21 de noviembre de 1994. admitió la constitucionalidad de que los principios de personalidad activa y pasiva se consagren en un tratado bilateral de Extradición -que es norma de rango superior a la Ley- aunque no se haya incluido una reforma a legislación penal general que los contemple. Dispuso la sentencia en comentario, en lo que interesa:




"IV.- OTRAS EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD DE LA LEY PENAL.




Por otra parte, el ordenamiento jurídico penal costarricense ha ido cediendo, para casos calificados, el principio de territorialidad de la ley penal, al menos en lo que se refiere al Código Penal, Libro Segundo, Título XVII (DELITOS CONTRA LOS DERECHOS HUMANOS), y también con respecto a la CONVENCIÓN DE NACIONES UNIDAS CONTRA EL TRAFICO ILÍCITO DE ESTUPEFACIENTES Y SUSTANCIAS PSICOTROPICAS, suscrita en Viena, el 19 de diciembre de 1988 y que es ley de la República, en el sentido de que no importa quién y dónde se haya cometido un delito de los tipificados en esas normas, cualquier Estado está legitimado para perseguir y juzgarlo, conforme al principio de justicia universal. En otras palabras, el avance de la capacidad e imaginación para delinquir, posibilita que, sin alterar sustancialmente tesis que razonablemente se han sostenido en el pasado, hoy las circunstancias permiten que se adopten otras soluciones y principios.-"




En un fallo reciente, N°07433-02 de las 15:51 horas del 28 de setiembre de 1999 la Sala estableció:




"I.- Sobre los principios de personalidad activa y pasiva. Por último, el artículo 12 de la Convención establece la competencia de los Estados miembros para el juzgamiento de las actuaciones tipificadas como tortura. Así, son reconocidos los principios de territorialidad (posibilidad de juzgar delitos cometidos en su propio territorio); personalidad activa (posibilidad de juzgar por hechos cometidos en el extranjero por parte de costarricenses); y de personalidad pasiva (posibilidad de juzgar por hechos cometidos en el extranjero en perjuicio de costarricenses). Lo anterior tiene la finalidad clara de evitar la evasión de los procesos penales por parte de quienes cometan delitos de tortura, mediante la salida del país donde fueron cometidos los ilícitos. Si bien la territorialidad es un principio constitucional costarricense, inferible de la lectura sistemática de los artículos 2, 6, 152 y 153 de la Constitución Política, lo cierto es que este principio cede ante la persecución de delitos contra los derechos humanos, como el que regula el tratado en consulta. El Código Penal, al regular la territorialidad, ya prevé excepciones, tales como las contenidas en tratados internacionales vigentes en el país (ver artículo 4 caput), o la comisión de delitos internacionales, entre los que destacan los cometidos contra los derechos humanos. (Artículo 7) Podría decirse que la disposición que venimos comentando es necesaria para garantizar a las personas la amplia protección que el Convenio pretende. En razón de ello, y de que no se observa violación al parámetro de constitucionalidad, es que este tribunal se pronuncia en favor de su validez."




Lo anterior resulta relevante, dado que el artículo 5 de la Convención dispone:




"Ninguna disposición de la presente Convención impedirá la extradición prevista en tratados o convenciones vigentes entre el Estado requirente y el Estado requerido, que tengan por objeto prevenir o reprimir una categoría específica de delitos y que obliguen a dichos Estados a procesar a la persona reclamada o a conceder su extradición."




Para citar un ejemplo de la situación contemplada en esa norma, podemos indicar que Costa Rica suscribió la "Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas", así como la "Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes" suscrita en Nueva York el 4 de febrero de 1985. Esta última dispone en el artículo 8 inciso 4):




"a los fines de la extradición entre estados partes, se considerará que los delitos se han cometido, no solamente en el lugar donde ocurrieron, sino también en el territorio de los Estados obligados a establecer su jurisdicción de acuerdo con el párrafo I del artículo 5°."




La Sala reitera el criterio externado en la sentencia N°7433-99 de las 15:51 horas del 28 de setiembre del año en curso, en cuanto a la constitucionalidad de la previsión de normas de la naturaleza comentada, que tienen como legítimo fin la sanción de delitos de suma gravedad, cuyos autores no pueden quedar impunes. "




Si bien la Sala Constitucional sentó su doctrina respecto al principio de personalidad activa y pasiva en relación a la persecución de delitos contra los Derechos Humanos, lo cierto es que ratificó esa tesis a propósito de una convención multilateral sobre extradición, aplicable no sólo para el juzgamiento de este tipo de delitos. Podría decirse, que hay una aceptación general sobre la constitucionalidad de dicho principio de tal forma que, de conformidad con la doctrina constitucional, no hay roce constitucional si es incorporado en un tratado o convenio internacional.




En el sentido anterior, aunque en virtud del artículo 32 constitucional no procede la extradición de un nacional, de conformidad con lo que establece el artículo 10.1.b) el Estado costarricense podría juzgar a un costarricense tenido como presunto culpable de alguno de los delitos a que se refiere el numeral 9, aunque los hechos hubiese ocurrido fuera del territorio nacional. Precisamente por ello, el artículo 15. 4 de la Convención señala que, para efectos de la extradición, se considerará que los delitos se han cometido (aunque lo haya sido en el territorio de otro Estado Parte) también en el territorio de aquellos Estados Partes que pueden establecer su jurisdicción de conformidad con lo que establecen los incisos 1, párrafo b) y 2, párrafo b) del artículo 10 de la Convención.




No está por demás señalar lo que ya se ha dicho. La otra cara de la moneda de la aceptación de principio de personalidad activa y pasiva es la posibilidad de que otro Estado juzgue hechos cometidos en territorio nacional cuando el presunto culpable o la víctima sean nacionales de ese Estado. Lo que sucede es que el principio de personalidad es una excepción al principio de territorialidad que permite juzgar a presuntos culpables no importa donde se haya cometido el delito. Lo que la Sala Constitucional ha ratificado como constitucional en las sentencias citadas es esa excepción al principio de territorialidad cuando de la persecución de delitos contra los derechos humanos se trata.




3. Conclusión.

   
   

En razón de lo dicho, esta Procuraduría encuentra que lo regulado en el Convenio sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y el Personal Asociado se adapta a los fines que se persigue con la misma, y que no contiene roce alguno con nuestra Constitución Política, ni el tema sobre la competencia extraterritorial en materia penal que allí se establece, ni en relación con la extradición.

Dejo así emitida la opinión de esta Procuraduría. De Usted con toda consideración, 

Lic. Julio Jurado Fernández

Procurador Adjunto