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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 085 del 03/05/2000
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Texto Dictamen 085
 
  Dictamen : 085 del 03/05/2000   

C-085- 2000
San José, 3 de mayo de 2000

 

Licenciado
Juan Mena Murillo
Viceministro de Transportes

 

Estimado Licenciado:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio número 1691-99 del 15 de noviembre de 1999, recibido en mi despacho el día 17 de ese mismo mes, mediante el cual solicita el dictamen de esta Procuraduría sobre la ilegalidad de las empresas y compañías dedicadas a la actividad de instalación de estructuras con publicidad en los derechos de vía.
I.- NORMATIVA APLICABLE.
A.- Código Civil
"Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencias de cualquier otra persona."
"Artículo 262.- Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas."
B.- Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, No. 3155 de 5 de agosto de 1963, reformada por Ley No. 4786 de 5 de julio de 1971, y sus reformas.
"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:
  1. Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos."
C.- Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949.
"Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos."
"Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público."
"Artículo 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos. "
"Artículo 6º.- Permisos y Concesiones. Los permisos y concesiones que la autoridad competente otorgue para aprovechar las vías públicas con determinados fines, no crean a favor del concesionario o permisionario ningún derecho real ni acción posesoria sobre tales vías. Tales permisos o concesiones serán siempre temporales y revocables, y en ningún caso podrán otorgarse con perjuicio del libre, seguro y expedito tránsito, o del libre, seguro y expedito acceso a los predios colindantes, de la tranquilidad y comodidad de los vecinos, o de los servicios públicos instalados en ellas, según su clase hubieren sido destinadas."
"Artículo 13.- Tránsito. Es de competencia de la Municipalidad vigilar el uso racional de las vías públicas y dictar las medidas necesarias pendientes a lograr que el tránsito de vehículos y peatones sea fácil, cómodo y seguro, para lo cual resolverá:
a) Sobre la modificación de alineamientos para el ensanche de las vías públicas y para formar ochavas en las esquinas de las manzanas, que permitan más visibilidad en esos lugares y más fácil circulación;
b) Sobre la construcción de islas para la protección de peatones y para la canalización del tránsito, señalándolas por medio de rótulos, luces, reflectores, etc.;
c) Sobre la autorización de ocupación de la vía pública con obras provisionales para la protección de los transeúntes;
d) Sobre las zonas de la ciudad o calles en que puedan expedirse permisos para instalar aparatos mecánicos para ferias, puestos fijos o semifijos."
"Artículo 29.- Licencia. Para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros, o avisos, deberá pedirse licencia a la Municipalidad. La licencia será solicitada por el propietario de la estructura en que se va a fijar el anuncio y con la conformidad del propietario del predio en que se coloque la estructura cuando sea del caso. En los casos en que se empleen armazonas o estructuras, la Municipalidad exigirá un perito responsable que se encargue de la construcción. Se exigirá un croquis acotado que muestre las inscripciones o figuras que van a poner."
"Artículo 30.- Prohibición. Se prohiben los anuncios que atraviesen la vía pública, así como los que se coloquen utilizando los postes de los servicios públicos o de los árboles de parques o jardines. "
"Artículo 31.- La Municipalidad tiene facultades para limitar la superficie que en una fachada ocupará un aviso o un conjunto de avisos y para no permitir su colocación. "
"Artículo 32.- Prohibiciones. Queda prohibido terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc., de cualquier clase y material, en los siguientes lugares:
  1. Edificios públicos, escuelas y templos.
  2. Edificios catalogados por la Municipalidad como monumentos nacionales.
  3. Postes, candelabros de alumbrados, kioscos, fuentes, árboles, aceras, guarniciones, en general elementos de ornato de plaza y paseos, parques y calles.
  4. Casas particulares y cercas.
  5. En tableros ajenos.
  6. A una distancia menor de treinta (30) centímetros de cualquiera dirección, de las placas de nomenclatura de las calles.
  7. En lugar en donde estorben la visibilidad para el tránsito.
  8. En cerros, rocas, árboles, en que pueda afectar la perspectiva panorámica o la armonía de un paisaje."
D.- Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972.
"Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismo por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado. "
E.- Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestre, No. 7331 de 13 de abril de 1993.
En su artículo 220, en el inciso 33 define el Derecho de Vía en los siguientes términos:
"33.- Derecho de vía: área o superficie de terreno, propiedad del Estado, destinada al uso de una vía pública, con zonas adyacentes utilizadas para todas las instalaciones y obras complementarias. Esta área está limitada a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes."
Por su parte, en el artículo 205 se dispone lo siguiente:
"ARTÍCULO 205.- Los anuncios y rótulos colocados con fines publicitarios en los terrenos adyacentes a las vías públicas y en lugares que puedan afectar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica, sólo pueden colocarse fuera del derecho de vía de la carretera y en estricto apego a lo que dispone el reglamento en esta materia."
F.- Decreto Ejecutivo No. 26213-MOPT de 17 de julio de 1997.
"Artículo 1.- El presente reglamento tiene por objeto regular todo lo concerniente a la instalación, construcción, reconstrucción y exhibición de anuncios, rótulos y avisos, sean en terreno público o privado, adyacentes a las carreteras al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien será la única autoridad competente en esta materia, atendiendo a la distribución de competencias del artículo N° 1 de la Ley General de Caminos Públicos y el Reglamento N° 13041 sobre la clasificación funcional de los caminos públicos."
"Derecho de vía: Franja de terreno de dominio público destinada para la construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal, generalmente comprendida entre las cercas que las dividen de los terrenos adyacentes a la vía. No obstante sus dimensiones definitivas serán establecidas por el Ministerio de acuerdo a criterios de interés público."
"Artículo 2.- La instalación, construcción, reconstrucción, exhibición y colocación de anuncios, rótulos y avisos, que se encuentren en los terrenos adyacentes al derecho de vía de los caminos públicos, a excepción de las calles dentro del cuadrante de un área urbana y en aquellos lugares que por su especial situación afecten la visibilidad constituyendo una distracción para el conductor, la seguridad, la perspectiva panorámica, el ornato y el medio ambiente, se regirán por las disposiciones del presente Reglamento."
"Artículo 17.- Solamente se permitirá para cada actividad comercial, de servicio, de recreación, o de cualquier índole, la localización de rótulos direccionales dentro de un radio de cinco kilómetros donde se ubican tales actividades…"
"Artículo 29.- En cualquier caso en que se encuentren ya sea anuncios, rótulos, avisos, objeto o cualquier otro bien dentro del Derecho de Vía, se aplicarán los procedimientos establecidos en el presente Reglamento. Si no tiene propietario tales bienes para ser notificado, se procederá de inmediato a su desmantelamiento sin trámite alguno."
II.- ANTECEDENTES.
A.- Criterio del Area Legal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Mediante oficio PC-025-99 del 18 de noviembre de 1999 este despacho solicitó el criterio de la asesoría legal del órgano consultante. En el oficio No. 994254 del 15 de diciembre de ese mismo año del Area Jurídica del MOPT, suscrito por la Licda. Rosaura Montero Chacón, se concluye sobre el tema lo siguiente:
"…que la actividad que llevan a cabo las empresas privadas para la construcción, colocación y mantenimiento de casetas o ‘escampaderos’ para el transporte público, así como la nomenclatura vial, dentro del derecho de vía, no implican uso, apropiación o posesión del mismo, ya que no persiguen un propósito privado sino un fin eminentemente público y sus destinatarios son la colectividad, en general.
Del mismo modo, se ha indicado que, a nuestro juicio y conforme a lo prescrito por el ordenamiento jurídico vigente, si bien existe una prohibición para colocar anuncios o rótulos comerciales dentro del derecho de vía, no ocurre así con el sistema que se utiliza tanto en las casetas para el transporte público como en la nomenclatura vial, ya que en ambos casos la publicidad es sólo parte de un sistema de comunicación más amplio o ‘mixto’, no prohibido por la legislación vigente, caracterizado por contener información y, además, algún tipo de anuncio comercial o publicidad, obviamente diferenciado entre sí."
" Y con base en nuestro análisis, repetimos, forzosamente debe concluirse que las actividades en comentario a cargo de la empresa privada presentan un marco jurídico básico que les permite su desarrollo, eso sí, una reglamentación que adecuadamente regule el uso del derecho de vía para fines públicos."
B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.
El órgano asesor, de forma directa o indirecta, se ha referido al tema que estamos abordando. Al respecto, nos interesa resaltar algunos pronunciamientos. En el dictamen 017-82 del 28 de enero de 1982, le indicamos a una municipalidad, que había dispuesto instalar dentro del derecho de vía de un camino a dos familias obstruyendo de esa manera tanto la visibilidad como el libre tránsito, lo que establece el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos.
Por otra parte, en el dictamen 150-98 del 30 de julio de 1998, afirmamos que los caminos públicos, en sentido genérico, se clasifican según su función dentro de la red vial nacional o la cantonal, correspondiendo la administración de la primera, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; mientras que la segunda, compete a las municipalidades. Por lo anterior, las corporaciones territoriales tienen el deber de los actos propios para el resguardo de esos bienes demaniales, entre los que se encuentran los de restitución e indemnización y los de exclusión y defensa.
Por último, en el dictamen C-087-97 del 4 de junio de 1997, expresamos que el MOPT, por regla general, es el órgano que tiene la competencia en relación con la seguridad en las vías públicas y, por consiguiente, no solo tiene el deber de vigilar y fiscalizar el cumplimiento de la normativa propia de esta materia, sino el de hacerla cumplir.
III.- SOBRE EL FONDO.
La consulta comprende dos aspectos. El primero de ellos, de si es posible la instalaciones de anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía por parte de entidades privadas. La segunda, cuál es el órgano o ente competente para autorizar la instalación de vallas publicitarias, rótulos, anuncios, avisos, casetas o "escampaderos" con publicidad o similares en el derecho de vía y aceras públicas, tanto de la red vial nacional como cantonal.
A.- LA INSTALACIÓN DE ANUNCIOS, RÓTULOS Y VALLAS PÚBLICITARIAS EN EL DERECHO DE VÍA.
No podemos perder de vista en este análisis, bajo ninguna circunstancia, que el derecho de vía es un bien propiedad del Estado destinado al uso de una vía pública. El Tribunal Constitucional, en el voto No. 2306-91, sobre este tipo de bienes expresó:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio."
No existe duda, dado el destino del derecho de vía, que este es un bien demanial y como tal, adquiere todas las características y elementos que se predican de esta clase de bienes.
Con base en lo anterior, los particulares no pueden ejercer ningún acto de dominio sobre estos bienes ya que están fuera del comercio de los hombres. En esta dirección, son ilustrativas las palabras de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, las cuales se encuentran en la sentencia No. 7-93 de las 15: 05 hrs del 20 de enero de 1993, donde expresó:
"La inalienabilidad de estos bienes no significa otra cosa que su no pertenencia al comercio de los hombre de manera similar a la figura romanista de los bienes ‘extra comercium’. Por lo tanto, dicho bienes no pueden ser enajenados –por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho Público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otras de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído."
La anterior postura está respaldada en la Ley de Transito, inciso 33 del artículo 220, y en el reglamento ejecutivo que hemos citado. También existe otro refuerzo, cuando el legislador, en Ley General de Caminos Públicos, artículo 28(1), indica que queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas.
(1) En el expediente legislativo N° 4246 no encontramos mayores explicaciones sobre este artículo. En el proyecto de ley que presentaron los diputados Gonzalo Lizano Ramírez y Marcial Aguiluz Arellana, el cual recogía el texto de un dictamen de Mayoría Afirmativo de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el artículo 28 decía: "Artículo 28.- Queda terminante prohibido otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión de las orillas de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de los particulares." ( Ver folio 15). La redacción del texto actual, fue sugerido por el Poder Ejecutivo en la carta del 30 de octubre de 1970 ( Ver folio 138). El texto fue acogido por la diputada Guevara Fallas, el cual se incorporó al texto de Subcomisión del 29 de noviembre de 1971 ( folios 227 y 228). Por último, en el dictamen de Minoría Afirmativo del 3 de abril de 1972 que emitió la Comisión de Gobierno y Administración, se recogió también el texto propuesto por el Poder Ejecutivo.
Pero el legislador no solo se ocupa del anterior asunto, el cual de por sí ya es importante, sino que, dada la finalidad tal especial y precisa que tiene el derecho de vía, establece una prohibición para colocar en él anuncios(2) y rótulos(3) con fines publicitarios ( artículo 205 de la Ley de Tránsito)(4).
(2) " 4.- Anuncio: letrero, escritura, impreso, pintura, emblema, dibujo u otro medio informativo, colocado sobre el terreno, rocas, árboles o sobre cualquier edificio o estructura natural o artificial, cuyos propósitos sean la propaganda comercial, llamar la atención hacia un producto, artículo, marca de fábrica, actividad comercial, negocio, servicio, recreación, profesión u ocupación domiciliaria, que se ofrezcan, vendan o lleven a cabo en un sitio distinto de aquel donde aparezca tal anuncio." ( artículo 220 de la Ley de Tránsito).
(3) "72.- Rótulo: cartel cuyo propósito sea llamar la atención sobre algún producto o actividad, que se ofrezca o se lleve a cabo en el mismo sitio en que está ubicado el cartel." ( artículo 220 de la Ley de Tránsito).
(4) El expediente Legislativo N° 11182 no nos brinda mayores elementos de juicio sobre este artículo. El texto del artículo que presentó el Poder Ejecutivo, se mantuvo invariable durante la tramitación del proyecto de ley en las diversas etapas parlamentarias (Ver folios 143, 360, 755, 1269 y 2114).
Con base en lo anterior, fácilmente se concluye que los particulares no tienen ningún derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía.
Ahora bien, distinta es la situación que se presenta con la construcción, colocación y mantenimiento de casetas o "escampaderos"(5) para el transporte público, así como con la nomenclatura vial(6), dentro del derecho de vía. Esto sí está permitido, en el tanto y cuanto no contenga publicidad o esta sea lo suficientemente discreta que no ponga en peligro la seguridad(7) y la perspectiva panorámica de los conductores de vehículos y, además, se cuente con la respectiva autorización de la autoridad pública. La posibilidad de que las casetas o "escampaderos" contengan publicidad se encuentra prevista en el artículo 1 del decreto ejecutivo N° 26213-MOPT, el cual establece que estas estructuras son susceptibles para exponer información institucional o comercial.
(5) Estructura de diseño ubicado en el derecho de vía de las carreteras para ser utilizadas por los usuarios del servicio público de transporte automotor en paradas autorizadas por la Dirección General de Transporte Público y debidamente señalizadas por la Dirección de Ingeniería de Tránsito. ( artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26213-MOPT).
(6) Actividad que consiste en colocar dispositivos verticales en distintas calles y avenidas, que informan a la colectividad, con precisión, el sitio en que encuentra localizado.
(7) Conjunto de disposiciones legales y reglamentarias dirigidas a crear y mantener la tranquilidad de poder circular sin preocupaciones especiales y sin distracciones por cualquier punto del territorio nacional que sea de libre tránsito y poder frecuentar, o visitar cualquier lugar sin temor de atropellos, o violencias ejercidas sobre la vida humana ( artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26213-MOPT).
B.- LA COMPETENCIA PARA AUTORIZAR ANUNCIOS, RÓTULOS Y VALLAS PUBLICITARIAS EN EL DERECHO DE VÍA.
Es bien sabido que la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. En el dictamen C-008-2000 del 25 de enero del año en curso sobre este importante principio expresamos lo siguiente:
"Como tesis de principio, en el análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que la Administración Pública(8) está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico ( todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
(8) "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado." (Artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública).
Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto No. 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ‘…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto(9).’
(9) Ver voto N° 440-98 de la Sala Constitucional.
En otra importante resolución, la No. 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:
‘Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.’"
En el caso que nos ocupa, además de que la Administración Pública debe actuar sometida al principio de legalidad, existe una prohibición del ordenamiento jurídico, concretamente en el artículo 205 de la Ley de Tránsito, de colocar anuncios, rótulos o vallas publicitarias(10) en el derecho de vía. Desde esta perspectiva, resulta ocioso plantearse el tema de cuál es el ente u órgano competente para otorgar la autorización respectiva.
(10) Estructura sobre la cual se coloca el anuncio, fijada directamente en el suelo por uno o dos soportes. ( Artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26.213- MOPT).
Donde sí adquiere relevancia el punto que estamos analizando, es cuando se trata de la autorización para colocar casetas o escampaderos, señales viales(11) y avisos(12) en el derecho de vía.
(11) Toda estructura colocada al margen de la vía pública, dentro de ésta, sobre ésta, en el derecho de vía o en la acera pública, cuyo único y exclusivo propósito es el de poner en conocimiento de los usuarios de las vías públicas ( conductores de vehículos, pasajeros y peatones) respecto a determinadas circunstancias y eventualidades relacionadas con la vía, con la seguridad vial, las personas, los vehículos automotores, las condiciones climáticas o topográficas, la distancias que se encuentran determinadas localidades, poblaciones o sitios de interés turísticos, cualquier otro factor que de algún modo pudiera afectar, directa o indirectamente, la seguridad en el tránsito de vehículos y el transporte de personas, bienes o servicios, o bien, que sirven para orientar al conductor o usuario para que pueda trasladarse con mayor facilidad hacia su punto de destino.
(12) Todo letrero que no tenga fines de publicidad comercial. ( Artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26.213- MOPT).
Como es bien sabido, la Ley General de Caminos Públicos establece una calificación de las calles públicas en nacionales y cantonales, asignándole la competencia a los órganos estatales, en el caso de las primeras, y a las municipalidades, en el supuesto de las segundas. Ahora bien, la pregunta que nos hacemos a esta altura de la exposición, es si la competencia que tienen las municipalidades sobre las calles cantonales también abarca el derecho de vía de estas carreteras.
La Sala Constitucional, en el voto No. 5445-99, nos arroja algunas luces sobre esta cuestión. En dicha resolución se indica lo siguiente:
"Asimismo, debe recordarse que hay calles que son municipales, de conformidad con la clasificación de la red vial nacional que hace la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, en su artículo 1°, en tanto la red vial cantonal está conformada por los
a)Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a las fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Rd Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional.
c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente. tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento’; cuya administración corresponde en exclusiva a las municipalidades. En este mismo sentido, no debe olvidarse que los urbanizadores deben prever el espacio requerido para las vías públicas, que debe traspasarse a las corporaciones municipales al terminarse la construcción de la urbanización (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana).
Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la ordenación de las vías públicas terrestres que están destinadas al servicio y uso público en general, materia que por definición legal ha sido asignada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley de su creación, cuando indica en lo que interesa:
‘El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto:
a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos.’
Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores."
De este importante fallo podemos extraer algunas conclusiones. En primer lugar, pese a que las municipalidades tienen la competencia sobre las caminos cantonales existen ciertos aspectos que, dado su carácter general, corresponde la competencia a un órgano de naturaleza nacional, sea el MOPT. Por otra parte, pese a la preeminencia que el ordenamiento jurídico le da al MOPT en esas materias, el ejercicio de la competencia no es exclusiva ya que debe coordinar sus labores con las corporaciones locales. En tercer término, la Sala Constitucional es clara en el sentido que lo relativo a la ubicación de paradas de buses y la señalización de las vías públicas, que son actividades que se ejercen en el derecho de vía, competen al MOPT. Por último, en los además aspectos, que tiene una connotación de local, las municipalidades sí resultan competentes, por lo que el artículo 1° de la Ley de Construcciones, que señala como atribución de las corporaciones territoriales la de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas, debe entenderse en este sentido.
Otro aspecto que no podemos perder de vista, es que el legislador considera el derecho de vía como un bien del Estado, sin perjuicio de las facultades de administración que sobre este bien tienen las municipalidades cuando se trata del adyacente a las vías públicas de su propiedad, como se verá más adelante. Desde esta perspectiva, es a los órganos nacionales a quienes les compete el autorizar las señales viales en esa franja de terreno, independientemente de si la vía es nacional o cantonal. No debemos perder de vista que las actividades a que estamos haciendo referencia tiene una connotación de naturaleza nacional que desbordan lo local, por lo que el MOPT es el órgano competente.
Tampoco podemos dejar de lado en este análisis, la existencia de una norma legal, concretamente el artículo 32 de la Ley de Construcciones, que prohibe terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas en la aceras, disposición que no pueden ignorar las municipalidades. Más bien, de conformidad con el artículo 29 de ese mismo cuerpo normativa, la competencia de la municipalidad se refiere al otorgamiento de las licencias para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros, o avisos, fuera del derecho de vía. Tan es así, que la ley habla de que la licencia debe solicitarla el propietario de la estructura en que se va a fijar el anuncio y con la conformidad del propietario del predio en donde se va colocar la estructura. Lógicamente, al hablar la ley del propietario del predio está haciendo referencia a un bien de dominio privado y no a uno de dominio público.
Ahora bien, a la luz de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley No. 5060, que le da administración de la red vial cantonal(13) a las municipalidades, y del artículo 2 de ese mismo cuerpo normativo, que le otorga la propiedad de las calles de su jurisdicción, y siguiendo aquella máxima jurídica de que lo accesorio sigue a lo principal, ( si la administración de la red vial cantonal corresponde a las municipalidades - lo principal-, también les compete la administración del derecho de vía adyacente a esas calles(14) - lo accesorio-), en todos los demás aspectos que no involucren el ejercicio de una competencia nacional, el órgano competente para administrar el derecho de vía en las calles es la municipalidad ( ornato, limpieza, etc.). Esta posición encuentra respaldo en una reciente resolución de la Sala Constitucional, voto n.° 234-2000, en la que se expresa la siguiente:
(13) La Red Vial Cantonal está constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el MOPT dentro de la Red vial nacional: "a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajo volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia. b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionan acceso a muy pocos usuarios , quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento."
(14) El ordenamiento jurídico vigente, en especial la Ley de Tránsito y el decreto ejecutivo que hemos oportunamente citado, establecen una diferencia entre calles y carreteras. Las primeras son la que están incluidas dentro del cuadrante que no estén clasificadas como travesías urbanas de la red vial nacional, las cuales están sujetas a la jurisdicción municipal. Las segundas, son las vías públicas terrestres sujetas a la jurisdicción del MOPT.
"…específicamente el artículo 1 de la Ley de Construcciones claramente determina que son las Municipalidades de la República las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos. Asimismo, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos locales municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional, y el artículo 13 inciso g) del Código Municipal señala que son atribuciones del Concejo dictar las medidas de ordenamiento urbano. De tal manera que por ejemplo, en lo que atañe al uso de bienes de dominio público como parques, jardines, paseos públicos y prados, es cada municipalidad la competente para emitir los correspondientes permisos en su territorio ( artículo 39 de la Ley de Construcciones), los que por la naturaleza de esos bienes se entiende que se trata de permisos que solo conceden derechos a título precario y por lo tanto pueden ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración, a tenor de lo que establece el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el 6 de la Ley de Construcciones. Por otra parte, cuando se trate de la utilización de vía pública, el ente municipal tiene potestad para permitir su uso en la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinado a un servicio ( artículo 4 de la Ley de Construcciones), y para colocar o fijar anuncios , rótulos, letreros o avisos debe pedirse licencia a la Municipalidad correspondiente ( artículo 29 y 40 de la Ley de Construcciones)." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).
Es necesario aclarar que cuando la Sala Constitucional reconoce la competencia a las municipalidades para autorizar la colocación de anuncios, rótulos, letreros o avisos con base en el artículo 29 de la Ley de Construcciones, debe entenderse que esta atribución es para autorizar aquellas actividades que se realizan dentro de un predio privado como se indicó atrás, y no dentro del derecho de vía.
A esta altura de la exposición, el órgano asesor le asalta la duda de si y la autorización para construcción de casetas o "escampaderos" en las calles, es una competencia que le compete al MOPT o a la municipalidad. En la resolución de la Sala Constitucional, n.° 5445-99, se indica, a manera de ejemplo, que al MOPT le compete la ubicación de paradas de buses. Empero, una cosa es esta actividad y otra muy distinta la construcción de casetas o "escampaderos". Con base en la competencia que reconoce el ordenamiento jurídico a las municipalidades sobre las calles, la que también irradia al derecho de vía, la autorización de casetas o "escampaderos " corresponde al ente corporativo. Igual situación se presenta con la autorización de avisos en el derecho de vía adyacente a las vías que conforman la red vial cantonal, todo lo cual deberá hacerse con la debida coordinación con los órganos técnicos del MOPT(15).
(15) En el voto n.° 234-2000 de la Sala Constitucional se indica lo siguiente: " De manera que en cuanto a la ubicación de todo el mobiliario urbano instalado y muy particularmente el no analizado en esta ocasión, deberá la Municipalidad de San José realizar la coordinación necesaria con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes -si no se ha hecho-, con el fin de que se respeten los criterios técnicos que esta última emita en aras de evitar la obstrucción de la visibilidad a los conductores."
Por las razones anteriores, consideramos que el órgano competente para otorgar el permiso para colocar señales viales, avisos y construir o colocar casetas o "escampaderos" en el derecho de vía es el MOPT. Empero, cuando se trata de caminos públicos cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta labor en coordinación con las corporaciones territoriales. Cuando se trata de la construcción de casetas o de "escampaderos" o de avisos en el derecho de vía, adyacente a las calles que forman parte de la red vial cantonal, la autorización corresponde a la municipalidad en coordinación con los órganos técnicos del MOPT.
IV.- CONCLUSIONES.
1.- A los particulares no les asiste ningún derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía.
2.- Cuando se trata de las casetas o "escampaderos" para el transporte público, así como la nomenclatura vial, su construcción, colocación y mantenimiento dentro del derecho de vía sí está permitido, en el tanto y cuanto no contenga publicidad o ésta sea lo suficientemente discreta que no ponga en peligro la seguridad y la perspectiva panorámica de los conductores de vehículos.
3.- El órgano competente para otorgar el permiso para colocar , señales viales, avisos y construir o colocar casetas o "escampaderos" en el derecho de vía, es el MOPT. Empero, cuando se trata de caminos públicos cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta labor en coordinación con las municipalidades. Cuando se trata de la construcción de casetas o de "escampaderos" o de avisos en el derecho de vía, adyacente a las calles que forman parte de la red vial cantonal, la autorización corresponde a la municipalidad en coordinación con los órganos técnicos del MOPT.
De usted, con toda consideración,
 
 
Lic. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional