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Texto Dictamen 083
 
  Dictamen : 083 del 28/04/2000   

C- 083-2000
San José, 28 de abril de 2000

 

Señor
Rodolfo Méndez Mata
Ministro de Obras Públicas y Transportes
Su Despacho
 
 
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la petición consultiva contenida en su oficio número 2000-1459 de 24 de marzo de este año, en la que nos solicita el criterio jurídico atinente a la situación jurídica que asiste a COOPESA respecto de un bien inmueble público en que ha ubicado sus instalaciones conforme a un permiso de uso, ahora vencido. Así como al deber del MOPT de indemnizar a la empresa por exigir la entrega del inmueble.
Adjunta usted el criterio legal de la Dirección General de Aviación Civil, No. 000138 de 21 de febrero de este año, el cual concluye que por encontrarse vencido el contrato para el permiso de uso suscrito con COOPESA, y existiendo un interés público, como lo es la ampliación y modernización del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, COOPESA debe trasladarse de sitio, para lo cual se le dará un plazo razonable, sin que exista por parte del MOPT indemnización alguna que cancelar a aquélla en virtud de que el plazo del contrato ha expirado, además de que existía un compromiso por parte de COOPESA de entregar todas las edificaciones, construcciones e instalaciones fijas localizadas en el área concebida al Ministerio.
De previo a referirnos a la consulta, es necesario considerar que ésta concierne un caso concreto: la situación de COOPESA. Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General que no procede dictaminar cuando se está en presencia de un caso concreto. Estima la Procuraduría, en efecto, que dados los efectos vinculantes de su dictamen, en caso de dictaminar sobre un caso concreto, el Organo Consultivo se estaría sustituyendo a la Administración activa; puesto que ésta no tendría más posibilidad que solucionar el asunto sometido a su decisión conforme lo indicado por la Procuraduría. El motivo y el contenido del acto estarían, bajo ese supuesto, determinados por el dictamen. Es decir, el poder de decisión de la Administración se nulifica ante un dictamen vinculante que le señala cómo debe decidir el punto en cuestión. De allí que, por regla general, la Procuraduría no conozca de los citados casos. Es por dicho motivo que la presente consulta se evacua en términos generales, haciendo abstracción a la situación concreta que presenta COOPESA. Consideramos, sin embargo, que la exposición que se hace suministra a ese Ministerio los criterios necesarios para resolver conforme a Derecho la referida situación y por ende, salvaguardar el interés público. En ese sentido, la Procuraduría entra a analizar el régimen jurídico de los aeropuertos, de su régimen de explotación y los efectos que el derecho de recuperación de ese bien puede entrañar para el Ministerio. Partimos de que el punto es si el Ministerio puede recuperar instalaciones y terrenos de un aeropuerto que son ocupados por un particular.
A.- EL AEROPUERTO: UN BIEN DEMANIAL SUJETO A UN REGIMEN ESPECIAL
Para el análisis de ese derecho de recuperación de instalaciones y terrenos de un aeropuerto, es indispensable partir de la naturaleza de este bien. Esa naturaleza determina su régimen de explotación.
  1. La naturaleza demanial del aeropuerto
Los bienes propiedad del Estado pueden constituir bienes patrimoniales o bienes demaniales. Los primeros están sujetos a un régimen de Derecho Privado, conforme el cual la titularidad y explotación del bien se diferencia muy poco del que el Derecho Civil reconoce al propietario privado. Quizás la diferencia fundamental respecto de ellos es que la Administración sólo puede adquirirlos y venderlos según procedimientos administrativos. Los segundos, sujetos a un régimen especial de Derecho Público, derogatorio de principios y normas de Derecho común. Estos son los bienes demaniales.
La Sala Constitucional, en el Voto 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991, entró a definir el concepto de dominio público, precisando otros aspectos importantes sobre el tema. Afirma que:
..."El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres-. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa." .
El concepto de dominio público ha sido reiterado en diversas resoluciones de nuestra Sala Constitucional. En el Voto 3145-96, además, se distingue entre la afectación del bien y la asignación del bien al fin público. En ese sentido se indica:
"En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público".- La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado demanial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad)."
El Voto 2301-91, antes transcrito, indica cuáles son las características de estos tipos de bienes:
"...Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad".
La afectación del bien al cumplimiento de un fin público es normalmente obra del legislador. Sin embargo, en algunos casos ha sido dispuesta por el propio constituyente. Tal es el caso de los aeropuertos, definidos como bienes demaniales por el artículo 121, inciso 14 de la Constitución. Ese carácter alcanza a todo bien mueble o inmueble que configure un aeropuerto nacional. En ese sentido, debe entenderse como aeropuerto los edificios e instalaciones aptas normalmente para la salida y llegada de aeronaves, así como aquéllos en que se presten servicios relativos directamente al tráfico aéreo y las zonas reservadas para la ampliación y desarrollo del aeropuerto.
2) Régimen jurídico del aeropuerto
Como consecuencia de la afectación al fin público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohibe respecto de dichos bienes el hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que, como dijimos anteriormente, tienden a la protección y uso de los bienes demaniales. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como:
"...el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas pública, están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." (Resolución No. 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996).
Es de advertir que aún cuando existe una tendencia relativamente fuerte en el ámbito administrativo para modificar el régimen de explotación de los bienes públicos, de forma de permitir que el particular que los explota pueda incluso gravarlos, en el caso de los aeropuertos nacionales el régimen jurídico se mantiene incólume porque es de rango constitucional. El artículo 121, inciso 14, in fine, de la Carta Política es contundente al señalar que los aeropuertos nacionales que se encuentren en servicio "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". De modo que mientras el aeropuerto esté en servicio, ninguno de sus elementos configuradores puede salir del dominio y control del Estado.
Lo anterior no implica una prohibición absoluta de uso de un aeropuerto por parte de los particulares, pero sí se deriva una prohibición de alcances relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa ocupación o explotación privativa.
"En materia de los aeródromos y aeropuertos nacionales es la "Dirección General de Aviación Civil, a la que le corresponde ejercer control, inspección, administración y vigilancia sobre ellos, así como coordinar las actividades administrativas de las autoridades de migración, aduana, sanidad y de policía y al Consejo Técnico de Aviación Civil el otorgar en ellos las concesiones o permisos para la explotación de los servicios que estime convenientes, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendientes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, tanto en las zonas aledañas como las restringidas del aeródromo, el aseo, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en la terminal y sus vías, entre otros ...". (Voto 5388-93 de 26 de octubre de 1993).
La diferencia entre concesión de uso y permiso de uso es clásica. La concesión otorga al concesionario el uso privativo de un bien de dominio público; es decir, el derecho de ocupar parte de ese dominio con sujeción a las reglas que rigen el dominio público, y por ende, al Derecho Administrativo. Un derecho de ocupación privativa en cuanto excluye la utilización por los demás y cuyo origen es la concesión otorgada en su favor. Se ha discutido la naturaleza de ese derecho de ocupación. Al respecto, una parte importante de la doctrina, particularmente española, considera que ese derecho del concesionario configura un verdadero derecho real administrativo, como tal oponible a terceros y a la propia Administración bajo ciertos supuestos (así, M, Sánchez Morón y otros: Los bienes públicos (régimen jurídico), Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p.57). Dicha expresión ha sido recogida por nuestra jurisprudencia constitucional; así las resoluciones Ns. 5231-94 de 15:18 hrs. del 13 de setiembre de 1994, 2500-96 de 15:03 hrs. del 28 de mayo de 1996 y 5210-97 de 16:00 hrs. de 2 de setiembre de 1997 señalan que en la concesión de uso se constituyen derecho reales administrativos.
La concesión hace surgir obligaciones en el concesionario, entre ellas la obligación de mantener en buen estado la porción de dominio público que utiliza y ponerlo a disposición de la Administración al caducar o extinguirse la concesión. Por el contrario, los permisos de uso pueden definirse como un acto administrativo, revocable en todo momento sin derecho de resarcimiento a favor del permisionario, quien no tiene derechos frente al Estado. El Estado no tiene obligaciones para con el permisionario, excepto la de permitirle ejercitar la actividad a que se refiere el permiso. Se trata de un derecho precario producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de un poder discrecional. Situación diferente a la del concesionario, porque éste goza de un poder jurídico especial sobre el bien de dominio público. Esa diferencia es puesta en evidencia en la resolución N. 2306-91 antes citada:
"... El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa."
Otra característica de los permisos de uso es su carácter precario, que ha sido confirmado por la Sala Constitucional en el voto reiteradamente citado:
"La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad de que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado debe prevalecer el uso natural de la cosa pública..- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques, y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen."
Carácter precario, el permiso puede ser revocado en cualquier momento por la Administración Pública.
B-. POTESTAD DEL ESTADO DE RECUPERAR EL BIEN DE DOMINIO PUBLICO.
Dado que el aeropuerto no puede salir del dominio y control del Estado, se sigue de ello una potestad de recuperación de cualquier bien que lo integre y respecto del cual se haya otorga una facultad de uso al particular. La potestad es única pero varía el mecanismo para la recuperación.
  1. En caso de una concesión de uso:
    2. La explotación privativa del uso de un bien demanial dado en concesión puede llegar a su fin por motivos de interés público, o bien por incumplimientos del concesionario. Las leyes que regulan específicamente el dominio establecen normalmente las causales por las cuales la Administración puede declarar la caducidad de la concesión. En el caso de la Ley de Aviación Civil, dicha regulación se encuentra en los artículos 13 y siguientes en lo que se refiere a los certificados de explotación, cuyo otorgamiento entraña una "concesión" de servicio público y de uso del dominio público (aeropuerto y sus instalaciones necesarias para la prestación del servicio). Observamos que las causales que allí se enumeran parten de la existencia de una conducta u omisión indebida de parte del concesionario y es esa conducta u omisión lo que justifica la cancelación del certificado de explotación.
    Pero la cancelación del certificado de explotación no depende sólo de la concurrencia de alguna de esas causales. En la medida en que la concesión de uso constituye un contrato, la Administración está autorizada por el ordenamiento para hacer uso de sus poderes de rescisión y resolución administrativas, que son potestades implícitas en todo contrato administrativo. El artículo 11 de la Ley de la Contratación Administrativa señala como motivos justificantes del ejercicio de la potestad la fuerza mayor, caso fortuito o por interés público. Este último motivo es retomado por el artículo 73, in fine de la Ley de la Contratación Administrativa en relación con la concesión de instalaciones públicas para la prestación de servicios complementarios del servicio público. El interés público justifica poner fin a la relación contractual y, por ende, la recuperación de las instalaciones públicas por parte de la Administración
  2. En el caso de un permiso de uso
Dada la naturaleza del permiso de uso, las potestades de revocación son más amplias. El derecho de ocupación que genera el permiso es de carácter precario, producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de su poder discrecional. Incluso se ha afirmado que los permisos no generan un derecho en cabeza del permisionario, sino que representan un interés legítimo en la esfera de su disposición:
"El permiso de uso no genera derecho alguno a favor del permisionario, no constituye un derecho perfecto, un derecho subjetivo, puesto que por su propia esencia admite que sea revocado sin derecho a indemnización. Se admite entonces que el permisionario cuenta únicamente con un interés legítimo." (J. P. ALPIZAR MONGE: Los Derechos Reales Administrativos. Tesis de Grado, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1989, p. 69).
El artículo 12 de la Ley General de Aviación regula las causas de cancelación de los permisos provisionales. Entre ellas contempla la ilicitud de los actos del beneficiario, o bien que su actuación ponga en peligro el orden y la seguridad pública, el uso abusivo del permiso o el cambio de destino, así como el incumplimiento de requisitos exigidos por el Consejo Técnico de Aviación Civil. Debe entenderse, sin embargo, que para los permisos -particularmente si no son emitidos para servicios de aeronavegabilidad- rige también lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, que permite la revocación por razones de oportunidad o de conveniencia debidamente comprobada. Puede decirse, en ese sentido, que en el tanto en que el interés público resulte de alguna forma afectado por la existencia del permiso, la Administración está facultada para cancelarlo. Al respecto pueden verse las sentencias 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991 y 5231-94 de 15:18 hrs. del 13 de agosto de 1994 de la Sala Constitucional. En la resolución N. 5976-93 de 15:42 hrs. del 16 de noviembre de 1993, la Sala establece:
"...los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan".
El punto es si estando la actuación administrativa fundada en Derecho, la cancelación genera un deber de indemnizar al ocupante del dominio aeroportuario.
C-. "UN DERECHO DE INDEMNIZACION PARA EL OCUPANTE"
El Ministerio tiene dudas respecto así al "recuperar" la plena disposición de parte del terreno o de instalaciones del aeropuerto, incurre en responsabilidad respecto del ocupante.
En este punto debe también diferenciarse entre la concesión y el permiso de uso. Las potestades de rescisión y resolución administrativas deben ser ejercidas sin perjuicio de los derechos económicos del cocontratante. De modo que salvo en los casos de cancelación de la concesión por responsabilidad del concesionario o explotante, en los demás supuestos ese concesionario tiene derecho a la indemnización, que se regirá por lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de la Contratación Administrativa y el 13 de su Reglamento. El principio que dichos artículos establecen es reiterado por el artículo 73 de la ley en relación con la concesión de instalaciones públicas:
"...Cuando las causas de la revocación, no sean atribuibles al concesionario, se le deberá indemnizar por los daños y perjuicios causados".
En el tanto en que existan daños y perjuicios existe el deber de indemnizar, deber del cual no exime lo dispuesto en el 158 de la Ley General de Aviación Civil, a cuyo tenor:
"Artículo 158.- La cancelación total o parcial de un certificado de explotación, verificada de acuerdo con las disposiciones anteriores, no acarreará al Estado responsabilidad de ningún género".
Este artículo rige plenamente cuando la cancelación se motiva en la actuación del concesionario, supuesto bajo el cual existe responsabilidad de éste y eventualmente es él quien debe indemnizar.
En relación con los permisos de uso, el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública establece que dichos permiso y cualquier acto que reconozca a un administrado un derecho a título precario, podrán ser revocados "sin responsabilidad de la Administración". Como la indemnización de los daños y perjuicios prevista en el artículo 155 de esa Ley está referida a los actos declaratorios de derechos subjetivos, se entiende que la revocación de los permisos no está sujeta a dicho reconocimiento.
D-. LA SITUACION EN CASO DE VENCIMIENTO DEL CONTRATO
Es de advertir que fuera de esos dos supuestos de concesión y permiso de uso, la Administración podría estar ante una tercera posibilidad: la del ocupante de parte del dominio que carece de título habilitante para ello. Ausencia de título que puede derivarse de que ya venció la concesión originalmente otorgada o bien porque no existe acto autorizativo alguno de parte de la Administración. Bajo estas hipótesis es claro que no existe derecho alguno del ocupante a permanecer en el espacio que ocupa y que, por ende, la decisión administrativa de desalojarlo no puede generar responsabilidad administrativa.
En el caso de que existiera una relación contractual, producto de una concesión, el desalojo es la consecuencia inmediata de la ausencia de prórroga de la concesión. El contrato se extingue por el vencimiento de plazo y, por ende, el derecho a ocupar el terreno o instalaciones se extingue. Puesto que la relación concluye por el vencimiento del plazo, la decisión de desalojo no origina responsabilidad para la Administración. Empero, un aspecto interesante es el relativo a las edificaciones que hayan sido construidas por el concesionario. Si se ha pactado sobre el punto que los bienes construidos por el concesionario, o las mejoras que éste ha hecho en instalaciones públicas revierten a la Administración, ésta no tiene obligación alguna de indemnizar por esos bienes. Sin embargo, si no se ha pactado sobre ese extremo, la Administración podría estar obligada a indemnizar en los términos de los artículos 508 y 509 del Código Civil, en caso de que desee conservar las edificaciones que hayan sido construidas por el ocupante. De no existir un interés público en tales edificaciones, debe permitirse que el ocupante las retire y aproveche, tal como esta Procuraduría señaló a esa Dirección en el dictamen N. C-204-92 de 7 de diciembre de 1992; por consiguiente, bajo ese supuesto de retiro de las edificaciones hechas por el concesionario tampoco existe deber de indemnizar.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
1-. Fuera de los motivos expresamente previstos por el legislador, la ocupación privativa de terrenos o instalaciones propias del aeropuerto puede concluir cuando el interés público así lo justifica.
2-. Si la ocupación es consecuencia de un permiso de uso, dada la naturaleza precaria de éste, en caso de revocación no existe derecho de indemnización en favor del ocupante.
3-. Si la ocupación deriva de una concesión de uso o de cualquier contrato administrativo, la revocación por motivos no imputables al concesionario da derecho a una indemnización de los daños y perjuicios que le sean irrogados.
4-. Si la concesión se ha extinguido por ausencia de prórroga, el concesionario debe desalojar las instalaciones que le han sido concedidas. En relación con las edificaciones construidas por el concesionario, debe estarse a lo dispuesto anteriormente en el documento contractual.
5-. En ausencia de disposición expresa en el contrato, la Administración está obligada a indemnizarle por las edificaciones o mejoras construidas en caso de que desee conservarlas. De no existir ese interés en su conservación y resultar necesaria la remoción, debe permitirle al concesionario que lo haga, conforme lo dispuesto en el artículo 509 del Código Civil.
Del señor Ministro, muy atentamente:
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves    Lic. Marianella Barrantes Zamora
Procuradora Asesora              Asistente de Procuradora