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Texto Dictamen 039
 
  Dictamen : 039 del 16/02/1999   

C – 039-99


San José, 16 de febrero de 1999


 


Licenciada


Mónica Nagel Berger


Ministra de Justicia y Gracia


San José


 


Señora Ministra:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio DM-764 donde consulta:


 


"Si el Ministerio de Justicia no está facultado para asumir el pago del seguro de enfermedad y maternidad de las personas privadas de libertad, así como de sus familiares. ¿A quién corresponde asumir dicho pago, o bien, quién es el encargado de brindar dicha cobertura gratuita y eficiente a estas personas en virtud de su situación. (...) ¿A quién corresponde el pago de esos beneficios, entre ellos el de seguro social y qué pasaría con las personas privadas de libertad que no trabajan?".


 


Mediante oficio de 25 de noviembre de 1998, recibido por la Caja Costarricense de Seguro Social el 27 del mismo mes, la Procuraduría General de la República, confirió audiencia al Presidente Ejecutivo de esa Institución, misma que no fue contestada.


 


En su consulta indica la señora Ministra de Justicia y Gracia que durante el año de 1998, su Despacho ha sometido en dos ocasiones, a estudio de la Contraloría General de la República, para su refrendo, un Convenio con la Caja Costarricense de Seguro Social que tiene por objeto brindar atención médica a las personas privados de libertad y sus familiares directos. En ambas ocasiones, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría, mediante oficios DAJ-1321 y DAJ-2277, ha señalado que no existe base legal que faculte al Ministerio de Justicia para asumir el pago del seguro de enfermedad y maternidad en los casos objeto del Convenio.


 


I. OBJECIONES DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA


 


La Contraloría General de la República, en oficio DAJ-1321 de 17 de junio de 1998, dirigido al Departamento de Contratación Administrativa del Ministerio de Justicia y Gracia, devuelve sin el refrendo el Convenio Interinstitucional de prestación de servicios médicos, entre el Ministerio de Justicia y Gracia y la Caja Costarricense de Seguro Social. Para negar el refrendo, el Órgano Contralor se funda, en lo que interesa a la consulta, en que no se indica "la base legal" que faculta al Ministerio para asumir el pago del seguro de enfermedad y maternidad de las personas privadas de libertad y sus familiares mediante la modalidad "Asegurados por cuenta del Ministerio de Justicia y Gracia".


 


Posteriormente, mediante oficio DAJ-2277 de 30 de octubre de 1998, dirigido al mismo Departamento Administrativo del Ministerio, la Contraloría General de la República, nuevamente niega el refrendo al Convenio indicado aduciendo que:


 


 


 


"Mediante oficio No. 6234 del 17 de junio del año en curso, este Despacho devolvió sin aprobación el citado convenio por cuanto no indicaba la base legal que facultaba a ese Ministerio para asumir el pago del seguro de enfermedad y maternidad de las personas privadas de libertad, así como a sus familiares. En esta oportunidad nos señalan como fundamento varios artículos de la Constitución Política, el artículo 3 de la Ley de Creación de la Dirección General de Adaptación Social, y los artículos 8 y 24 del Reglamento de Derechos y Deberes de los Privados de Libertad, Decreto Ejecutivo No. 22139-J. Si bien dicha normativa hace referencia a los derechos constitucionales de todo individuo a la vida, igualdad de trato, a que el estado le procure bienestar, y al derecho -vía reglamento- a la salud física y mental que tienen los privados de libertad, es lo cierto que tales normas no autorizan al Ministerio de Justicia y Gracia a utilizar fondos de su presupuesto para hacerse cargo de los pagos del seguro social de personas que no son trabajadores de esa Institución". (El subrayado no es del texto original).


 


La objeción fundamental de la Contraloría General de la República se reduce a que la normativa jurídica citada por el Ministerio de Justicia y Gracia, no autoriza a ese órgano del Estado a utilizar fondos de su presupuesto para pagar el seguro de enfermedad y maternidad a la población privada de libertad, por cuanto estas personas no califican jurídicamente como trabajadores de ese Ministerio.


 


II. FUNDAMENTO JURIDICO DE LA OBLIGATORIEDAD DEL ESTADO PARA CUBRIR PRESUPUESTARIAMENTE LOS SEGUROS DE ENFERMEDAD Y MATERNIDAD DE LA POBLACIÓN PRIVADA DE SU LIBERTAD PERSONAL.


 


El artículo 6 del DE-No. 22139-J de 26 de febrero de 1993 (Reglamento de Derechos y Deberes de los Privados y las Privadas de Libertad" señala como principio general que:


 


 


"Todo privado o privada de libertad goza de los mismos derechos individuales, sociales y económicos de los que son titulares los habitantes de la República, salvo aquellos que sean incompatibles con la reclusión misma. Además gozarán de las garantías particulares que se derivan de su permanencia en el Sistema Penitenciario" (El destacado no es del texto original).


 


De igual modo señala el artículo 8 de este reglamento en cuanto al derecho a la salud que:


 


"Todo privado o privada de libertad tiene derecho a recibir atención a su salud. Tendrá derecho a que se le traslade al Centro de Salud en donde deberá recibirla. Cuando su modalidad de custodia lo permita lo hará por sus propios medios"


(El destacado no es del texto original).


 


Finalmente, el numeral 24 de este orden reglamentario advierte como deber fundamental que:


 


"Corresponde a la Administración Penitenciaria velar por la seguridad, la integridad física y moral, la tranquilidad y la salud física y mental de los privados y privadas de libertad" (El destacado no es del texto original).


 


En evidente que lo que se limita fundamentalmente con el instituto de la reclusión es la libertad personal, pero no derechos humanos fundamentales como el derecho a la salud. En el Voto NO. 5130-94, la Sala Constitucional ha expresado que:


 


"(...) la Constitución Política en su artículo 21 establece que la vida humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva al Estado a quien corresponde velar por la salud pública impidiendo que se atente contra ella".


 


Claramente señala la Sala que es obligación constitucional del Estado velar por la salud pública de toda la población, incluyendo a la privada de libertad. Este pronunciamiento jurisdiccional tiene efectos erga omnes para todo operador jurídico según dispone el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (No. 7135 de 11 de octubre de 1989).


 


En virtud de lo establecido en el artículo 21 constitucional (derecho a la salud) y los fallos reiterados de la Sala Constitucional en cuanto a este derecho humano esencial, es que el Ministerio de Justicia y Gracia, una de las representaciones orgánicas del Poder Ejecutivo y por tanto del Estado, y un ente público descentralizado como la Caja Costarricense de Seguro Social, han suscrito convenios para proteger la salud pública de los privados de libertad.


 


En el Voto 1915-92 la Sala precisa que:


 


"Si dentro de las extensiones que tiene el derecho a la vida está el derecho a la salud o de atención a la salud ello incluye el deber del Estado de garantizar la prevención y tratamiento de las enfermedades".


 


Se trata, por definición constitucional y reconocimiento de la Sala, de un derecho subjetivo a la salud. Y siendo un derecho constitucional, el Estado está obligado a garantizarlo mediante la prestación de los seguros de enfermedad y maternidad a los privados de libertad. Es por ello que en el artículo 3 de la Ley No. 4762 de 08 de mayo de 1971 (Ley que crea la Dirección General de Adaptación Social), se establece que:


 


"Son fines de la Dirección General de Adaptación Social: (...) b) La custodia y el tratamiento de los procesados y sentenciados, a cargo de la Dirección General".


 


Debe destacarse que el derecho a la salud es un "principio constitucional" que tiene su asiento en el numeral 21 de la Constitución Político; por tal razón el derecho a la salud tiene supremacía material y forma parte del parámetro de legitimidad constitucional. Por tal razón, la amenaza o quebranto directo de este principio por el operador jurídico, sea éste estatal o no estatal, posibilita la interposición de los recursos y acciones pertinentes ante la Sala Constitucional. Cuando se trata de recursos de amparo o de hábeas corpus, la Sala Constitucional fija las responsabilidades pertinentes al demostrarse el quebranto o la amenaza al derecho a la salud. En el recurso de amparo correspondiente al Voto 2678-93 señala la Sala lo siguiente:


" (...) que el interno C.V. se encuentra en una situación de excepción, toda vez que requiere de una atención médica especializada y dado que debido a su padecimiento físico (diabetes millitus) necesita una dieta alimenticia especial, de donde surge el problema principal en torno al cual gira las cuestiones planteadas en el presente recurso de amparo y la misma radica en el hecho si la actuación del Director de La Reforma pone en peligro la vida humana garantizada de inviolable en el artículo 21 constitucional. En el voto No. 972-90 de las 14:10 horas del 22 de agosto de 1990 esta Sala analizó la protección a la vida, haciendo ver que el mismo "... es la proyección de un valor superior del ordenamiento jurídico constitucional y constituye el derecho fundamental esencial y troncal en cuanto es el supuesto ontológico sin el que los restantes derechos no tendrían existencia posible... " Por lo que esta Sala no puede estimar como justificación el que la recurrida aduzca que no cuenta con los mecanismos estructurales o económicos para brindarle la atención alimenticia que C. V. requiere, de donde resulta obvio que el no atender esta necesidad básica -debido a su estado de salud- resulta en una amenaza a su vida -que a como lo ha resuelto reiteradamente esta Sala- junto con la dignidad de la persona nuestro sistema constitucional ha elevado a valores jurídicos fundamentales, los cuales sin perjuicio a los derechos que le son inherentes se hayan íntimamente vinculados con el libre desarrollo de su personalidad y los derechos a la integridad física. En lo que respecta a la atención médica que el interno ha estado recibiendo, considera esta Sala -con vista en los expedientes administrativos- que la misma ha resultado acorde con las recomendaciones médicas oportunamente estipuladas, por lo que no resulta de recibo las argumentaciones del amparo en este sentido. Por todo lo anterior, se declara con lugar el recurso de amparo y se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados. Se le advierte al recurrido que en el futuro debe tomar las medidas pertinentes a efectos que los internos puedan recibir la atención médica y alimenticia recomendada. Se le advierte que no debe incurrir en conductas similares que hagan aplicable lo dispuesto en artículos 71 y 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional" (El destacado no es de la resolución).


 


Es necesario indicar que con ocasión de la promulgación de la Ley 5349 de 24 de setiembre de 1973, emitida para efectos de la "universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad", se dictó el DE-17898-S de 02 de diciembre de 1987, cuyos artículos 1,2 y 3 establecen:


 


"Artículo 1. Con el fin de garantizar la atención integral de la salud a toda la población, se reconoce el derecho de los "Asegurados por cuenta del Estado" a recibir servicios para la protección de su salud sin el pago directo de su parte, en las instalaciones de la Caja Costarricense de Seguro Social. Para garantizar ese derecho se considera que los ingresos correspondientes a las instituciones traspasadas a la Caja, de acuerdo con la Ley 5349 y las rentas estatales extraordinarias ahí previstas, equivalen al pago de las cuotas de este sector de la población. Artículo 2. Se define como "Asegurado por cuenta del Estado", el usuario de los servicios de salud que no está comprendido e alguno de los regímenes, categorías y convenios propios de la Caja y que además no tenga capacidad de pago, conforme con las disposiciones de este Reglamento. Artículo 3. No se podrá negar la prestación de los servicios integrales de salud a ninguna persona en particular, sin perjuicio de las posteriores comprobaciones y de los cobros correspondientes cuando procedan".


Esta normativa infraconstitucional, tiene fundamento en el Transitorio al artículo 177 de la Constitución Política que dice:


 


"La Caja Costarricense de Seguro Social deberá realizar la universalización de los diversos seguros puestos a su cargo, incluyendo la protección familiar en el régimen de enfermedad y maternidad, en un plazo no mayor de diez años, contados partir de la promulgación de esta reforma constitucional" (El destacado no es del texto original).


 


La norma constitucional es explícita en el sentido que el seguro de enfermedad y maternidad debe proteger el núcleo familiar y no sólo al privado de libertad, siempre de conformidad con supuestos jurídicos razonables que por lo general se estipulan en los Convenios no refrendados por la Contraloría General de la República.


 


El Código Penal (Ley No. 4573 de 04 de mayo de 1970) es contundente al no exigir la existencia de una relación laboral para que el privado de libertad goce de los beneficios que el Estado otorga a sus trabajadores. Expresa el efecto el numeral 55 de este orden normativo:


 


"(...) El interno gozará de los beneficios que el Estado y sus instituciones otorguen a los trabajadores, aunque no existirá relación laboral entre el empleador y el empleado interno" (Así reformado por el artículo 1 de la Ley No. 7398 de 03 de mayo de 1994; el destacado es nuestro).


 


A nivel internacional, tenemos el "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales" (aprobado por Ley No. 4229 de 11 de diciembre de 1966) cuyo artículo 12, en lo que interesa, dispone:


 


"1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. (...) d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad".


 


Es evidente entonces, que el derecho a la salud que en el presente caso implica el financiamiento estatal de los seguros de enfermedad y maternidad de los privados de libertad, tiene fundamento específico en los artículos 21 y en el transitorio al numeral 177 de la Carta Magna, 12 del "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales" (aprobado por Ley No. 4229 de 11 de diciembre de 1966), 1, 2, y 3 del DE-17898-S del 02 de diciembre de 1987, 3 inciso b) de la Ley 4762 de 08 de mayo de 1971 (Ley que crea la Dirección General de Adaptación Social), y 6, 8 y 24 del DE-22139-J de 26 de febrero de 1993 (Reglamento de Derechos y Deberes de los Privados y las Privadas de Libertad), 55 del Código Penal y en reiterados votos de la Sala Constitucional (1915-92, 2678-93, 4070-94, 5130-94).


 


Como se deduce de la normativa citada, la población privada de libertad tiene el derecho a utilizar los seguros de enfermedad y maternidad, por el hecho de su reclusión ordenada por el Estado, sin interesar que exista una relación laboral que efectivice ese derecho, tal como pretende la Contraloría General de la República. Es decir, la persona privada de libertad no requiere de ninguna relación laboral para acceder a los servicios de salud de la Caja Costarricense de Seguro Social, y menos que esa relación laboral sea con el Ministerio de Justicia y Gracia como parece indicar el Organo Contralor. La normativa jurídica es concluyente en que los servicios de salud se prestan, en el caso de las personas privadas de libertad, bajo el instituto de "Asegurados por cuenta del Estado" (artículo 2 del DE-No. 17898-S de 02 de diciembre de 1987). Exigir que haya una relación laboral para asegurar en materia de enfermedad y maternidad constituye un quebranto al principio de universalización del seguro, y una violación al derecho humano a la salud instaurado en el numeral 21 constitucional. Debe recordarse que, de conformidad con el ordinal 9 de la Carta Magna, el Gobierno de la República "es responsable" por las decisiones inconstitucionales que asuma en materia de seguridad social y específicamente en lo atinente al seguro de enfermedad y maternidad de la población privada de libertad.


 


En una concepción amplia sobre este tema, en el voto 4070-94 ha expresado la Sala Constitucional que:


 


"Las violaciones a los derechos fundamentales pueden ocurrir y, de hecho a menudo ocurren, con independencia de la arbitrariedad e ilegalidad de un acto, en sí mismo considerado, y de la culpa o dolo de los funcionarios, con lo que se produce una responsabilidad objetiva por parte del Estado a indemnizar a la víctima por los daños y perjuicios causados".


 


A un mayor abundamiento sobre este tema, conviene citar los artículos 1, 2 y 10 del "Reglamento del Seguro de Salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social que disponen:


 


"Artículo 1. De la Universalidad del Seguro de Salud. De conformidad con lo que ordena el artículo 177 de la Constitución Política, el Seguro de Salud es universal y cubre a todos los habitantes del país, con sujeción a este Reglamento y las que específicamente dictare en el futuro la Junta Directiva. La afiliación de quienes califiquen para ser asegurados voluntarios, se fomenta para lograr la concreción del principio de universalidad". Artículo 2. Del principio de igualdad. Todo asegurado es igual ante la ley y ante este Reglamento. No podrá hacerse discriminación alguna por razones económicas, étnicas, religiosas, ideológicas, y de ninguna otra naturaleza que ofenda la dignidad humana. Sólo se harán las diferencias que procedieren en relación con el tipo de padecimiento o enfermedad". (...) Artículo 10. Para los efectos de este Reglamento se entiende por: (...) ASEGURADO POR CUENTA DEL ESTADO. Asegurado directo o familiar que adquiere esa condición por su imposibilidad para cubrir las cotizaciones del Seguro de Salud, según la ley 5349 de 1973 y Decreto Ejecutivo 17898-S. Las cotizaciones de estos asegurados son cubiertas por el Estado, mediante un mecanismo especial de financiamiento, basado en núcleos familiares" (El subrayado no es del texto original).


 


En consecuencia, de todo lo expuesto, se responde la consulta formulada por la señora Ministra de Justicia y Gracia, en el sentido de que el pago de los seguros de enfermedad y maternidad de la población privada de libertad corresponde al Estado bajo el instituto de "Asegurados por cuenta del Estado", a través del presupuesto del Ministerio de Justicia, según determina específicamente el artículo 10 del "Reglamento de Salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social. Para la prestación de estos seguros por la Caja Costarricense de Seguro Social, es suficiente el estado de reclusión ordenado por el Estado, sin interesar si el privado de libertad trabaja o no.


La conclusión anterior, responde a todas las preguntas formuladas por el órgano consultante, por lo que resulta innecesario referirse en particular a cada una de ellas.


 


Dictamen


 


Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:


Primero. El derecho a la salud, que en el presente caso implica el financiamiento estatal de los seguros de enfermedad y maternidad de los privados de libertad, tiene fundamento específico en los artículos 21 y en transitorio al numeral 177 de la Carta Magna, 12 del "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales" (aprobado por Ley No. 4229 de 11 de diciembre de 1966), 1, 2, y 3 del DE-17898-S del 02 de diciembre de 1987, 3 inciso b) de la Ley 4762 de 08 de mayo de 1971 (Ley que crea la Dirección General de Adaptación Social), y 6, 8 y 24 del DE-22139-J de 26 de febrero de 1993 (Reglamento de Derechos y Deberes de los Privados y las Privadas de Libertad), 10 del Reglamento del Seguro de la Caja Costarricense de Seguro Social, 55 del Código Penal y en reiterados votos de la Sala Constitucional (1915-92, 2678-93, 4070-94, 5130-94).


 


Segundo. El pago de los seguros de enfermedad y maternidad de la población privada de libertad corresponde al Estado bajo el instituto de "Asegurados por cuenta del Estado", a través del presupuesto del Ministerio de Justicia, según determina específicamente el artículo 10 del "Reglamento del Seguro de Salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social. Para la prestación de estos seguros por la Caja Costarricense de Seguro Social, es suficiente el estado de reclusión ordenado por el Estado, sin interesar si el privado de libertad trabaja o no.


 


De la señora Ministra, con toda consideración,


 


Dr. Odilón Méndez Ramírez


Procurador Constitucional


Sección Segunda