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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 044 del 22/02/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 044
 
  Dictamen : 044 del 22/02/1999   
( RECONSIDERA )  

C-044-1999


San José, 22 de febrero de 1999


 


Licenciado


José Joaquín Zúñiga Soto


Alcalde Municipal


Municipalidad de Tibás


S. O.


 


Estimado señor:


 


  Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DE-E: 1458-98, del 7 de diciembre último, por medio del cual nos consulta si el artículo 46 de la Convención Colectiva suscrita en 1990, entre la Municipalidad de Tibás y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, es aplicable en la actualidad.


 


  Nos manifiesta que dicha duda surge debido a que la Convención Colectiva de 1993 "... no fue homologada por las partes según consta en el Ministerio de Trabajo".


 


I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:


 


   De previo a referirnos a aspectos de fondo relacionados con el interrogante que se nos plantea, es preciso indicar que ya la Municipalidad de Tibás, mediante oficio DE-E: 0633- 98 del 26 de julio de 1998, consultó a esta Procuraduría acerca de la validez de las convenciones colectivas en el sector público, en particular, dentro del ámbito municipal.


 


   Este Despacho, en su dictamen C-186-98, del 2 de setiembre de 1998, concluyó que la convención colectiva celebrada en 1991 entre el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica y la Municipalidad de Tibás, sólo puede beneficiar al personal que no participa de la gestión pública del Estado, en los términos establecidos en los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.


 


   Por otra parte, el día 10 de febrero pasado, se nos remitió, vía fax, por parte de la Municipalidad de Tibás, copia del oficio DRT-712-98 del 18 de diciembre de 1998, por medio del cual, el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, responde una solicitud de esa Municipalidad, tendiente a aclarar la situación de la convención colectiva que rige sus relaciones con los servidores municipales.


 


   En dicho oficio se indica -en lo que interesa- que "... la Municipalidad y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, firmaron el 4 de setiembre de 1990 una convención colectiva con vigencia a partir del 01 de enero de 1991. Además, el 10 de agosto de 1992, las mismas partes suscribieron un nuevo documento convencional, con una duración de dos años a partir de su firma, el cual fue aprobado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Tibás mediante Acuerdo N. 11, Sesión N. 220 de 11 de agosto de 1992".


 


  Agrega el oficio de referencia, que "La convención colectiva de trabajo negociada el 11 de agosto de 1992, se presentó ante este Departamento el 25 de agosto de 1992. A las partes suscribientes se les envió, mediante oficio DRT-118-93 de 10 de marzo de 1993, observaciones a los artículos 7, 13, 24, 28, 33, 43, 45, 46 y 49 del texto convenido, las cuales nunca fueron contestadas por la Municipalidad y el Sindicato...". Finalmente indica, que " En el artículo 53 del documento convencional negociado el 10 de agosto de 1992, se estableció un plazo de vigencia de dos años a partir de su firma. Si entendemos que la convención se prorrogó en varias ocasiones, su expiración será el 10 de agosto del año 2000, excepto el contenido objetado a los artículos prevenidos, en lo que corresponda".


 


II.- SOBRE LA SITUACION ACTUAL DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL SECTOR PUBLICO:


 


   Si bien es cierto, desde 1949, con la promulgación de la Constitución Política que nos rige, se establecieron los principios necesarios para separar del derecho laboral común las relaciones que existen entre el Estado y sus servidores y para ajustarla a las reglas del derecho público, no fue sino hasta la aprobación de la Ley General de la Administración Pública en 1978 y más recientemente, con los pronunciamientos de la Sala Constitucional, que se ha logrado abrir la discusión acerca de la verdadera naturaleza de esa relación y las consecuencias que de ella se derivan.


 


   Precisamente, al precisar los alcances de ese vínculo, la Sala Constitucional, en su sentencia n° 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992 (1) -resolución que en alguna medida ha marcado la pauta en esta materia-indicó:


 


(1) La fecha de este Voto fue corregida así por la resolución de la Sala Constitucional nº 3285-92, de las 15:00 horas del 30 de octubre de 1992.


 


"Tampoco desconoce la Sala el hecho de que en 1978 la Ley General de la Administración Pública pretendió definir la relación entre los servidores públicos y la Administración, como regulada por el Derecho Administrativo (artículo 112.1). Pero nuevamente encontramos que se trata de un intento insuficiente para con esa sola declaración, barrer de la praxis jurídica, toda una tradición que aplica en mayor o menor medida un régimen más propio de las relaciones laborales privadas, en donde rigen principios tan flexibles como el de la autonomía de la voluntad, o el de derechos mínimos, mientras que la administración está sujeta por todo un bloque de legalidad (esta a su vez ordinaria y constitucional)."


   Más adelante, en esa misma resolución, la Sala ratificó la existencia en estos casos de una relación regida por el derecho público:


"En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos".


   Finalmente -en lo que a la resolución de cita corresponde- interesa destacar que la Sala utilizó la Ley General de la Administración Pública como parámetro para establecer en qué casos -por vía de excepción- el vínculo entre el Estado y sus agentes debía entenderse regulado por el derecho privado:


"Igualmente considera necesario la Sala hacer la aclaración de tener por excluidos de éste régimen [el regido por el derecho público] a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado (artículos 3.2 y 112.2 y 3 de la Ley General de la Administración Pública)" (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).


   En otro pronunciamiento más reciente, al resolver un recurso de amparo planteado por el Sindicato Industrial de Trabajadores Eléctricos y Telecomunicaciones contra la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago (JASEC), por la negativa de esta última de suscribir una convención colectiva con el recurrente, la Sala Constitucional -utilizando como base la resolución 1696-92 aludida- retomó el tema de la naturaleza de la relación que existe entre el Estado y sus servidores. En esa ocasión indicó:


"... el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil según los casos" (Ley General de la Administración Pública, artículo 112, inciso 2)" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto nº 3053-94 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994).


    Esa misma resolución sostuvo lo siguiente:


"No procede acoger, por haber sido ya resuelto en sentido contrario en la acción de inconstitucionalidad mencionada [se refiere al Voto nº 1696-92] el amparo pedido en cuanto a la denegatoria de negociación colectiva opuesta a los "servidores públicos" de la J.A.S.E.C. Pero sí cabe amparar al Sindicato recurrente en cuanto la resolución de la Procuraduría del 24 de junio de 1993 (ver folios 134 a 139), debió reconsiderar de oficio el dictamen rendido el 12 de diciembre de 1985 (inciso b del artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) y distinguir entre funcionarios públicos y trabajadores que no participan de la gestión pública de la administración, porque someterlos todos a la prohibición aludida contradice el fallo varias veces citado [se refiere nuevamente al 1696-92]..." (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).


   De las transcripciones hechas hasta el momento, son rescatables dos premisas para lo que aquí nos ocupa. La primera de ellas radica en que la posibilidad de suscribir convenciones colectivas en el sector público se circunscribe únicamente a favor de obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, con respecto a los cuales, existe una relación regida por el derecho laboral común y no por el derecho público. La segunda, consiste en que para determinar quiénes son obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración (que sí pueden negociar colectivamente) y quiénes son funcionarios públicos en sentido estricto (que no pueden hacerlo), es necesario remitirse a lo dispuesto en los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública; esto último, debido a que la Sala "constitucionalizó", por así decirlo, los principios contenidos en esas normas (2).


 


(2) En ese sentido, conviene recordar, que la Sala Constitucional, en otras materias, ha aceptado los principios de derecho público contenidos -algunos- en normativa infraconstitucional, como parámetro para determinar la validez de actos e incluso de normas del ordenamiento jurídico. Por ejemplo, tratándose de contratación administrativa, la Sala aceptó conferir rango constitucional a todos los principios de derecho público que informan esa materia (Ver en ese sentido el Voto nº 998-98 de las 11:30 horas del 16 de febrero de 1998).


 


  Con la finalidad de determinar entonces quienes están legitimados para negociar colectivamente en el sector público, interesa analizar las normas indicadas de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto es el siguiente:


"Artículo 111.-


1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.


2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.


3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común". (El subrayado es nuestro).


 


"Artículo 112.-


1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos.


2. Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3º, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.


3. Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.


4.Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos".


   De las normas transcritas queda claro, que son funcionarios públicos quienes prestan servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva (Artículo 111, inciso 1). Dichos servidores, de conformidad con lo expuesto, están imposibilitados para negociar colectivamente, por encontrarse su relación regida por el derecho público (Artículo 112, inciso 1).


 


    Por su parte, de la relación de los artículos 112, inciso 2) y 111 inciso 3) -norma a la cual remite la primera- queda también claro que no son funcionarios públicos, sino obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al derecho común. Dichos empleados, de conformidad con el artículo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el derecho laboral y no por el derecho público, lo que les faculta para negociar colectivamente.


 


   Conviene advertir en todo caso, en lo que respecta a la última categoría citada (obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública) que su posibilidad de negociar colectivamente no es irrestricta, sino que en dicho proceso, deben respetarse las leyes reglamentos y directrices gubernamentales vigentes, no sólo porque ello se desprende del artículo 112, inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, sino porque así lo ha resuelto la Sala Constitucional (3)


 


(3) Considerando XI de la Resolución nº 1696-92 ya citada.


 


  Asimismo, es preciso indicar, que a quienes ocupen puestos gerenciales o de fiscalización superior (aún cuando lo hagan en empresas o servicios económicos del Estado( no les es aplicable la regulación contenida en una eventual convención colectiva, precisamente porque ese tipo de funcionarios sí participa de la gestión pública de la Administración (4).


 


(4) Así se sostuvo, con acierto, en nuestro dictamen C-260- 98 del 3 de diciembre de 1998.


 


  Sintetizando lo dicho hasta el momento, es posible afirmar que la posibilidad de suscribir convenciones colectivas en el sector público se encuentra limitada a las personas que cumplan simultáneamente los siguientes requisitos: 1) Que laboren para una empresa o para un servicio económico del Estado, en razón de lo cual, su relación se rija por el derecho laboral y no por el derecho público. 2) Que califiquen como obreros, trabajadores o empleados, de manera tal que no participen de la gestión pública de la Administración. 3) Que no ocupen un cargo gerencial o de fiscalización superior. Por exclusión, en los casos en que no concurran esos tres requisitos, debe considerarse proscrita la posibilidad de negociar colectivamente.


 


III.- SOBRE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL AMBITO MUNICIPAL:


 


   Este Despacho ha tenido oportunidad, en varias ocasiones, de referirse al tema de la viabilidad jurídica de celebrar convenciones colectivas de trabajo en el ámbito municipal.


 


   Así, debemos indicar que aún después de la aprobación de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría sostuvo la tesis de que las Municipalidades estaban facultadas para suscribir convenciones colectivas con sus empleados (5). El fundamento para esa posición, se encontró en el párrafo segundo del artículo 121 del Código Municipal aprobado mediante Ley n° 4574 de 5 de mayo de 1970 (hoy derogada). En dicha norma se establecía la posibilidad de modificar el presupuesto ordinario, aumentándolo, para hacer frente -entre otras cosas- a reajustes originados en la aplicación de convenciones colectivas, por lo que se entendió que tal disposición autorizaba suscribir ese tipo de instrumentos.


 


(5) Ver en ese sentido nuestro dictamen C-231-79 del 9 de octubre de 1979.


 


   No obstante, esa posición fue modificada en nuestro dictamen C-052-96 del 29 de marzo de 1996, pronunciamiento en el cual –con fundamento en los antecedentes de la jurisdicción constitucional que ya hemos analizado- se concluyó que la posibilidad de celebrar convenciones colectivas en el ámbito municipal, se circunscribía sólo a favor de quienes no participan de la gestión pública de la Administración.


 


  Un criterio igual al expuesto, se sostuvo recientemente en nuestro dictamen C-186-98 del 2 de setiembre de 1998, dirigido, como ya habíamos adelantado, a la Municipalidad de Tibás.


 


   A pesar de la existencia de los precedentes dichos, es preciso en esta ocasión retomar el tema, a fin de ajustarlo a los lineamientos expuestos en el primer apartado de este estudio.


 


   A nuestro juicio, no existe ahora justificación alguna para considerar que los empleados municipales se encuentran en una situación distinta al resto de los servidores del sector público. Si bien es cierto, el nuevo Código Municipal -aprobado por Ley nº 7794 de 30 de abril de 1998- contiene en su artículo 100 una disposición similar a la que presentaba el párrafo segundo del artículo 121 del Código Municipal anterior -norma ésta última a la cual ya hicimos referencia- es claro que esa disposición no constituye una autorización expresa y de fondo para considerar autorizada la celebración de convenciones colectivas en el ámbito municipal.


 


   En ese sentido, nótese que el artículo 100, de cita, está incluido dentro del capítulo denominado "Presupuesto Municipal", capítulo donde se regula lo relacionado con la forma de presupuestar los ingresos de la corporación y las reglas a observar en la ejecución del presupuesto. Se trata en definitiva de una autorización para realizar modificaciones presupuestarias para hacer frente a gastos originados -entre otras causas- en la eventual aplicación de convenciones colectivas, pero desde ninguna óptica, constituye una autorización de fondo para la celebración de ese tipo de negociaciones en el ámbito municipal.


 


   Evidentemente, esa disposición es una consecuencia de la ambigüedad que ha existido en un tema complejo como lo es el de la posibilidad o no de suscribir convenciones colectivas en el sector público. Por ello el legislador, sin tomar partido en esa problemática, adoptó las previsiones necesarias para asegurar la existencia de contenido económico ante un incremento de los gastos municipales originado en la eventual aplicación de instrumentos de ese tipo.


 


   De toda suerte, la interpretación que aquí se hace (en el sentido de que la norma aludida constituye una mera previsión presupuestaria y no una autorización de fondo para celebrar convenciones colectivas en el ámbito municipal) es una interpretación acorde con el derecho de la Constitución, derecho del cual se deriva -como ya lo vimos al analizar los Votos 1696-92 y 3053-94 de la Sala Constitucional- la improcedencia de la negociación colectiva en el sector público.


 


   De lo expuesto se deduce entonces, que la regla general acerca de la imposibilidad de celebrar convenciones colectivas en el sector público, es aplicable también a las corporaciones municipales, sin que exista razón jurídica alguna que justifique un trato distinto en ese ámbito.


IV.- SOBRE LA SITUACION DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS VIGENTES EN EL SECTOR PUBLICO:


 


   Con lo apuntado hasta el momento, es evidente que no existe fundamento jurídico para celebrar, a futuro, convenciones colectivas en el sector público (con la excepción hecha en relación con obreros o trabajadores de empresas o servicios económicos del Estado).


Sin embargo, no desconoce este Despacho que a raíz de las múltiples posiciones que han existido en nuestro medio relacionadas con el tema, se han suscrito, no sólo en la Municipalidad de Tibás, sino en otros ámbitos del sector público, convenciones colectivas que, en la práctica, están siendo aplicadas.


 


   Se trata de instrumentos cuya validez, a la luz del derecho constitucional, ya hemos puesto "en entredicho". A pesar de ello, no es posible obviar que para proceder a su desaplicación es necesario contar con un pronunciamiento emanado del único órgano competente para declarar -por razones de constitucionalidad- la nulidad de disposiciones de ese tipo, como lo es la Sala Constitucional.


 


   Ya en ocasiones anteriores, este Despacho se ha pronunciado acerca de la improcedencia de desaplicar administrativamente disposiciones generales alegando para ello vicios de constitucionalidad. Así, en una oportunidad se dijo:


"La existencia de una jurisdicción constitucional concentrada, como la que en nuestro país ejerce la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, confiere al órgano respectivo el monopolio de la potestad de declarar la inconstitucionalidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Mientras una declaratoria de esa naturaleza no se produzca, los otros operadores jurídicos no pueden dejar de aplicarlas ni mucho menos declarar su nulidad, especialmente tratándose de normas de rango legal. Seguirán gozando de la presunción de legitimidad constitucional, que deriva de la majestad de la ley como expresión de la voluntad popular, en su caso, y en obsequio al principio de seguridad jurídica, en general. (...) el operador jurídico tiene el deber de interpretar e integrar el ordenamiento a la luz de los preceptos y valores constitucionales, cuyo sentido y alcance se delimitan en atención a la jurisprudencia de la Sala Constitucional, como intérprete privilegiado de los mismos (artículos 1 y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), a través de este procedimiento podrá, al menos en determinadas hipótesis, conciliar aparentes antinomias que pueden aparecer en el ordenamiento infraconstitucional. Lo anterior no lo autoriza, sin embargo, a desaplicar lisa y llanamente la norma que está llamada a aplicar, aunque el roce de constitucionalidad sea insalvable aún recurriendo al procedimiento interpretativo analizado" (6).


 


(6) Dictamen C-022-94 del 8 de febrero de 1994. Una posición similar se sostuvo en nuestros dictámenes C-025-99 del 29 de enero de 1999 y C-032- 99 de 5 de febrero de 1999.


 


   Cabe agregar que de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, los precedentes de la Sala Constitucional son vinculantes "erga omnes"; no obstante, esa situación no obliga al operador jurídico ni a los funcionarios públicos en general, a desaplicar en su trabajo las disposiciones presuntamente inconstitucionales, sobre todo en presencia de un sistema normativo codificado como el nuestro, pero sí lo obliga a hacer del conocimiento de los órganos decisorios, la existencia de esos eventuales roces, a efecto de que se ejerciten las acciones correspondientes para declarar la nulidad de disposiciones que -en principio- sean inconstitucionales.


 


    En la situación que nos ocupa, corresponde al señor Alcalde poner en conocimiento del Concejo Municipal la presunta inconstitucionalidad de la Convención Colectiva que rige las relaciones de servicio en esa corporación, con la finalidad de que sea dicho Concejo el que adopte las medidas necesarias para ajustar el asunto a derecho.


 


    Dentro de tales medidas, se encuentra la posibilidad de interponer una acción de inconstitucionalidad contra ese instrumento, en el entendido de que esa acción, podría ser planteada directamente por la Municipalidad sin necesidad de que exista un asunto previo, por tratarse de la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto (7).


 


(7) En cuanto a la legitimación con que cuentan las Municipalidades para ello, la Sala Constitucional ha dicho: "El representante legal de la Municipalidad de Alajuelita, debidamente autorizado por el gobierno local, se encuentra legitimado para promover esta acción, en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En el caso que nos ocupa no es necesario la existencia de un asunto pendiente pues, por la misma esencia del asunto, se trata de la defensa de los intereses locales, es decir de una colectividad debidamente determinada y cuyos intereses son defendidos por la Corporación Municipal en calidad de representante legítimo" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto nº 2797-97 de las 15:54 horas del 21 de mayo de 1997. En igual sentido, puede consultarse el Voto nº 5754-94 14:54 horas del 4 de octubre de 1994).


 


   Otra posibilidad, de la que podría valerse la Municipalidad, es denunciar la convención colectiva. Ello debe hacerlo con una anticipación no menor a un mes contado a partir del momento en que venza la última prórroga de la convención colectiva vigente.


 


   Por supuesto que la decisión de optar por una u otra de las alternativas descritas, implica un juicio de oportunidad y conveniencia que sólo el órgano decisor municipal puede realizar. En todo caso, es claro que mientras no se consume una de ellas, la convención colectiva seguirá vigente y deberá aplicarse.


 


V.- EN PARTICULAR, SOBRE LA CONVENCION COLECTIVA VIGENTE EN LA MUNICIPALIDAD DE TIBAS:


 


   Hechas las precisiones anteriores, corresponde determinar ahora, en atención al punto concreto de la consulta, si el artículo 46 de la Convención Colectiva suscrita en 1990 entre el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica y la Municipalidad de Tibás, es aplicable en la actualidad, debido a que la convención colectiva suscrita en 1992, de acuerdo con lo que se nos informa, "no fue homologada por las partes según consta en el Ministerio de Trabajo".


 


   Para ello, haciendo uso exclusivamente de la información que nos aporta el consultante, este Despacho tiene por acreditado que en fecha 4 de setiembre de 1990, el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica y la Municipalidad de Tibás, suscribieron una convención colectiva, con una duración de dos años "a partir de la fecha y firma" (Artículo 53 inciso c).


 


  Asimismo, que el 10 de agosto de 1992, esas mismas partes suscribieron una nueva convención colectiva, la cual fue presentada al Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para su depósito, el 23 de ese mismo mes y año.


 


   Igualmente, que el citado Departamento Ministerial mediante oficio DRT-118- 93 de 10 de marzo de 1993, objetó la legalidad de algunas de las cláusulas de dicho instrumento y realizó observaciones a otras, dentro de las cuales se encontraba la número 46. Dicho oficio no fue contestado por las partes, siendo que tampoco se emitió por parte del Departamento de Relaciones de Trabajo acto alguno referido a las consecuencias de esa omisión.


 


   Así las cosas, partiendo de la certeza de esos hechos y a efecto de tener un panorama claro de la normativa aplicable al asunto, conviene transcribir el artículo 57 del Código de Trabajo, cuyo texto es el siguiente:


"La convención colectiva se extenderá por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva. No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito.


Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que ésta ordene a las partes ajustarse a los requisitos de ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código".


   La norma transcrita contiene dos disposiciones de interés para solucionar el problema que nos ocupa.


 


   La primera de ellas, consiste en que -a contrario sensu- la convención colectiva adquiere valor legal a partir de la fecha en que quede depositada la copia, ya sea directamente en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Departamento de Relaciones de Trabajo) o ante la autoridad de trabajo o política respectiva.


 


   La segunda es, que una vez vigente la convención, el Departamento de Relaciones de Trabajo está en la obligación de revisar el documento, a fin de ordenar a las partes ajustarse a los requisitos de ley en caso de que la convención viole alguna disposición del Código de Trabajo(8 ). Esa revisión, en palabras de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, tiene como objetivo "... resguardar los intereses de los trabajadores y evitar que, en virtud de una negociación de ese tipo, se vieran menoscabadas las condiciones más favorables ya existentes" ( 9 ).


 


(8) Al referirse a las características de la revisión que debe realizar el Departamento de Relaciones de Trabajo en este campo, la doctrina ha dicho: "El párrafo segundo del artículo 57 del Código de la materia faculta a la dependencia del Ministerio de Trabajo antes mencionada para que revise el convenio que ha sido depositado y "ordene a las partes ajustarse a los requisitos de ley en caso de que la convención contenga alguna violación a las disposiciones del presente Código". La disposición no es muy clara ni precisa ; aunque primeramente se habla de "requisitos" palabra que pudiera entenderse como referida a cuestiones formales del convenio, posteriormente se alude a violaciones de las disposiciones del Código, concepto que comprendería desde luego el examen del contenido del pacto.- Conforme a una interpretación amplia de este texto legal puede concluirse que la facultad que confiere la ley al citado departamento abarca los dos aspectos indicados, pues ambos son muy importantes. En efecto tanto interesa para los fines del control previsto por el legislador que el convenio haya sido celebrado con observancia de los requisitos de ley, como que el mismo no lesione ningún derecho consagrado por éste a favor de los trabajadores" (CASTRO HIDALGO (Abel) y otros, Convenciones Colectivas celebradas en Costa Rica, Instituto de Derecho Social, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1976, publicado en la Revista de Ciencias Jurídicas nº 35, mayo a agosto de 1978, página 54).


 


(9) Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Voto nº 172 de las 9:30 horas del 6 de julio de 1994.


 


  Siendo entonces que la revisión que realiza el Ministerio de Trabajo tiene por objetivo velar por los intereses de los trabajadores, mal podría interpretarse que la ausencia de respuesta al oficio mediante el cual se le comunicaba a las partes las objeciones y observaciones a determinadas cláusulas del instrumento, tenga como efecto la inaplicabilidad de la convención como un todo, máxime si es la propia ley la que establece que el convenio tendrá "valor legal" a partir del momento en que quede depositada la copia.


 


   A nuestro juicio, debe interpretarse que sólo las cláusulas objetadas, al no refutarse por las partes el roce detectado por el Ministerio de Trabajo, carecen de "valor legal" y que las restantes, a saber, las que no fueron objetadas, aquellas a las que se les realizó observaciones y aquellas con respecto a las cuales se solicitaron aclaraciones (situación en la que se encuentra la cláusula 46) se encuentran vigentes.


 


   Nótese incluso, que en el último de los supuestos dichos, la pretensión del Ministerio de Trabajo se encuentra encaminada a aclarar el contenido de la cláusula, a efecto de prevenir futuros conflictos de interpretación, conflictos que si en definitiva llegaren a presentarse, podrían ser resueltos acudiendo a la jurisdicción ordinaria.


 


   Así las cosas, la convención colectiva vigente en la Municipalidad de Tibás es la suscrita con el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica el 10 de agosto de 1992; sin embargo, las cláusulas de ese instrumento que fueron expresamente objetadas por el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -dentro de las cuales no se encuentra la número 46- carecen de valor legal.


 


  Finalmente, debemos indicar que al haberse pactado dicha convención por un plazo de dos años "a partir de la fecha y firma" (lo cual ocurrió el 10 de agosto de 1992) la última prorroga de dicho instrumento vencería el 10 de agosto del año 2000.


 


IV.- CONCLUSION:


 


   Con fundamento en lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.- Que la posibilidad de suscribir convenciones colectivas en el sector público se encuentra limitada a las personas que cumplan simultáneamente los siguientes requisitos: 1) que laboren para una empresa o para un servicio económico del Estado, en razón de lo cual, su relación se rija por el derecho laboral y no por el derecho público; 2) que califiquen como obreros, trabajadores o empleados, de manera tal que no participen de la gestión pública de la Administración; 3) que no ocupen un cargo gerencial o de fiscalización superior. Por exclusión, en todos los demás casos, debe considerarse proscrita la posibilidad de negociar colectivamente.


 


2.- Que el párrafo segundo del artículo 100 del Código Municipal regula la posibilidad de modificar el presupuesto ordinario, aumentándolo, para hacer frente -entre otras cosas- a reajustes originados en la aplicación de convenciones colectivas; sin embargo, esa norma, de naturaleza evidentemente presupuestaria, no constituye una autorización expresa y de fondo para considerar autorizada la celebración de convenciones colectivas en el ámbito municipal. Por ello, la regla general acerca de la improcedencia de celebrar convenciones colectivas en el sector público, es aplicable también a las corporaciones municipales -que indudablemente forman parte de él- sin que exista razón jurídica alguna que justifique un trato distinto en ese ámbito.


 


3.- Que a pesar de lo expuesto, y en virtud de la improcedencia de desaplicar administrativamente -por razones de inconstitucionalidad- este tipo de instrumentos, las convenciones colectivas que actualmente se aplican en el sector público conservan su vigencia hasta tanto sean anuladas por la Sala Constitucional o se proceda a su denuncia.


Tratándose de las Municipalidades, la acción de inconstitucionalidad, podría ser planteada directamente, sin necesidad de que exista asunto previo, por tratarse de la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto.


 


4.- Que en el caso de la Municipalidad de Tibás, la convención colectiva vigente -incluyendo su artículo 46- es la suscrita con el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, en fecha 10 de agosto de 1992.


 


5.- Que como consecuencia de este pronunciamiento, deben tenerse por reconsiderados los dictámenes C-052-96 de 29 de marzo de 1996 y C- 186-98, ambos, en cuanto admiten la posibilidad de celebrar convenciones colectivas en el ámbito municipal con obreros, trabajadores, o empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, porque no los puede haber allí, en razón de que la Municipalidad no califica como empresa o servicio económico del Estado. El último de los dictámenes citados, se reconsidera además, en tanto dispone que la convención colectiva vigente en la Municipalidad de Tibás es la celebrada en el año 1991.


 


Del señor Alcalde Municipal de Tibás, atento se suscribe,


 


Lic. Julio César Mesén Montoya


Procurador Adjunto