C-115-99

San José, 04 de junio de 1999

Licenciado

Carlos Castro Arias

Viceministro de Gobernación y Policía

Estimado licenciado:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio DVG-0418-99 del 6 de mayo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el tema relacionado con la posibilidad de modificar los límites distritales que han sido establecidos por ley anterior a la vigencia de la ley 4366. Según lo que usted expresa, la duda surge por cuanto la ley 4366 establece un procedimiento para la creación y modificación de los distritos por medio de acuerdo o decreto ejecutivo, pero resulta que hay distritos creados con anterioridad a la citada ley, surgiendo la interrogante de sí para la modificación de sus límites se aplica el procedimiento que establece en la ley 4366, o dicho acto solo se puede realizar mediante ley.

I.- ANTECEDENTES.

   El Lic. Ronald Arce Umaña, Director de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Gobernación y Policía, en su oficio número ALG 234-99 del 6 del mayo del año en curso, indica:

"IV.-CONCLUSIONES:

A- Los límites Distritales definidos mediante ley anterior o posterior a la Ley 4366 y sus reformas, no podrá ser modificados por Decreto Ejecutivo ni por ningún otro instrumento jurídico, de rango menor a una ley, sino únicamente por una norma del mismo rango y previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos en Ley referida.

B- Los límites Distritales definidos mediante Decreto Ejecutivo, anterior o posterior a la Ley 4366 y sus reformas, sí podrán ser modificados mediante Decreto Ejecutivo, previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos en la Ley supra-citada.

C- Posteriormente a la entrada en vigencia de la Ley 4366, el Poder Ejecutivo mediante el Ministerio de Gobernación y Policía, podrá mediante Decreto o Acuerdo Ejecutivo, crear distritos conforme el procedimiento establecido y con las salvedades que indica la Ley 4366 y sus reformas.

D- La Ley 4366 y sus reformas, en su artículo 14 permite mediante Decreto o Acuerdo Ejecutivo, demarcar los límites con las salvedades que indica la misma norma, de aquellos distritos que fueron creados con anterioridad a la misma, cuando éstos no estén delimitados o la división ofrezca duda, así como aplicar lo señalado en el aparte C) de las conclusiones".

   Los argumentos que esgrime a favor de las anteriores conclusiones son de que la Ley 4366 es omisa, ya que no contempla un procedimiento para modificar los límites de los distritos establecidos por ley. Por otra parte, el legislador, a partir de la entrada en vigencia de la ley 4366, confirió a favor del Poder Ejecutivo una delegación para la creación de distritos mediante la figura del acuerdo o el decreto ejecutivo. Por último, que una ley no puede ser modificada por un decreto o acuerdo ejecutivo.

II.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- CONSTITUCION POLITICA.

"Artículo 168.- Para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La Ley podrá establecer distribuciones especiales...".

B.-LEY NUMERO 4366 DE 19 DE AGOSTO DE 1969.

"Artículo 14.- Los cantones se dividen en distritos.

El Poder Ejecutivo, asesorado por la Comisión Nacional de División Territorial, procederá cuanto antes a delimitar los distritos existentes, que aún no lo estén. Dicha delimitación deberá efectuarse, de manera especial, en aquellos casos en que la división ofrezca duda y para realizarla, se tomarán como base las situaciones de hecho, pero sin afectar límites cantonales o provinciales establecidos con anterioridad.

Los límites que fije el Ejecutivo a los distritos de un cantón, confinantes con distritos de otro cantón, no serán tenidos por definidos, mientras una ley no señale la línea divisoria entre los cantones. Los proyectos de ley referentes a esta materia, serán preparados por la Comisión Nacional de División Territorial, a petición del Poder Ejecutivo.

Como inicio del procedimiento de delimitación de los distritos, el Poder Ejecutivo solicitará al Instituto Geográfico Nacional, la determinación de aquellos distritos cuya línea divisoria se encuentra bien definida, a efecto de establecer la lista de aquéllos que no lo estén. El trámite incluirá obligadamente, una consulta a la municipalidad respectiva.

Los interesados en solicitar la creación de nuevos distritos, demostrarán que el territorio del distrito en proyecto, tiene una población mínima del diez por ciento de la población total del respectivo cantón y que el distrito o distritos que se desean desmembrar, también conservarán ese mismo porcentaje de población siempre que no sea menor de dos mil habitantes.

El Poder Ejecutivo declarará, por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera, los poblados que los forman y sus límites detallados. Esos límites deberán seguir accidentes naturales del terreno, preferentemente, ríos, quebradas, caminos, divisorias de aguas, etc.".

III.- SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA.

   La Sala Constitucional, en la opinión consultiva que se encuentra en la resolución número 2009-95, referida al tema de la división territorial administrativa, señaló que la ley que regula esta materia también obliga a la Asamblea Legislativa a observarla cuando está ejerciendo sus atribuciones constitucionales.

" A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en o haya (sic) de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad".

   Lo anterior significa, que la Asamblea Legislativa, y con mucha más razón el Poder Ejecutivo, a la hora de ejercer sus potestades constitucionales y legales deben ceñirse, rigurosamente, a los procedimientos, requisitos y trámites que se han impuesto a sí mismos para ejercer esas competencias.

   En el caso que nos ocupa, la ley 4366, párrafo segundo del artículo 14, señala que el Poder Ejecutivo, asesorado por la Comisión Nacional de División Territorial, debe delimitar los distritos existentes, que aún no lo estén. Esta delimitación debe efectuarse, de manera especial, en aquellos casos en que la división ofrezca duda y para realizarla, se tomarán como base las situaciones de hecho, pero sin afectar límites cantonales o provinciales establecidos con anterioridad.

   De la anterior norma se extraen una serie de reglas que delimitan la competencia de la Asamblea Legislativa y del Poder Ejecutivo en el tema que usted plantea. En primer término, la potestad del Poder Ejecutivo está referida a delimitar los distritos existentes, que aún no lo estén; a contrario sensu, si la delimitación existía, porque así se había establecido en una ley anterior a la entrada en vigencia de la ley 4366, el Poder Ejecutivo carece de competencia para modificar esos límites distritales. En este aspecto, la norma legal es clara y tiene un recto sentido, lo que le impide al operador jurídico optar por otra exégesis. Esta tesis se ve reforzada cuando, en otro párrafo del artículo 14, se indica que como inicio del procedimiento de delimitación de los distritos, el Poder Ejecutivo debe solicitar al Instituto Geográfico Nacional, la determinación de aquellos distritos cuya línea divisoria se encuentra bien definida, a efecto de establecer la lista de aquéllos que no lo estén, lo que denota que la intención del legislador fue atribuirle una competencia al Poder Ejecutivo para establecer los límites de los distritos que no tuvieran una línea divisoria bien establecida.

   En segundo lugar, es importante señalar que, revisando el expediente legislativo número 3552, folio número 7, encontramos que la disposición del artículo 14, que estamos comentando, en el proyecto de ley originalmente decía:

"Artículo 14 (...)

2) El Poder Ejecutivo, asesorado por la Comisión Nacional de División Territorial procederá cuanto antes a delimitar los distritos existentes que ofrezcan dudas, basándose en las situaciones de hecho, pero sin afectar límites cantonales o provinciales establecidos con anterioridad".

   Nótese que en esta primera redacción sólo se habla de distritos existentes que ofrezcan dudas, por lo que, la atribución del Poder Ejecutivo, no comprendía a los distritos donde límites estaban fijados. Según consta en el folio número 28, de ese mismo expediente legislativo, el Diputado Gutiérrez Gutiérrez, presentó una moción para sustituir los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 14. En relación con el inciso 2, propuso el siguiente texto:

"El Poder Ejecutivo, asesorado por la Comisión Nacional de División Territorial procederá cuanto antes a delimitar los distritos existentes. Dicha delimitación deberá  fectuarse de manera especial en aquellos casos en que la división ofrezca duda y para realizarla se tomará como base la situación de hecho, pero sin afectar límites cantonales o provinciales establecidos con anterioridad".

   Según consta en el folio 39 del expediente legislativo, el Diputado Don Carlos José Gutiérrez, para entonces Presidente de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración, explicó que la sustitución que él estaba proponiendo del texto original del artículo 14, en los párrafos 2, 3 y 4, se debía a que eran confusos y enredados, porque al indicarse que se procedería a delimitar los distritos que ofrezcan duda, basándose en las situaciones de hecho, parecía que el Poder Ejecutivo debía delimitar todos los distritos, cuando en realidad el propósito era delimitar particularmente aquellos en los cuales existían dudas.

   La moción del Diputado Gutiérrez Gutiérrez fue aprobado y se incorporó en el dictamen que rindió la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración al Plenario Legislativo. Un aspecto interesante del estudio del expediente legislativo número 3552, es que al párrafo segundo del artículo 14 se le adicionó, en la primera oración, después de la palabra "existentes", la frase "que aún no lo estén". Revisando la discusión en el Plenario Legislativo no consta que se haya presentado y aprobado ninguna moción para agregar esa frase, por lo que, presumimos, que la misma fue introducía por la Comisión Permanente Especial de Redacción, la cual realizaba su labor después de que el texto era aprobado en tercer debate. Lo cierto del caso, es que, en el decreto legislativo, se incluye esa frase y así fue firmado por los miembros del Directorio Legislativo, y enviado, conocido y sancionado por el Poder Ejecutivo. Del estudio de las actas y documentos legislativo, que sirvieron de soporte a la ley número 4366, se puede concluir que la intención del legislador fue otorgarle al Poder Ejecutivo una atribución para establecer los límites en los distritos que  existían duda, no así en aquellos en los cuales los límites estaban claramente establecidos, como era el caso de los que habían sido fijados por ley ante de la entrada en vigencia de la ley 4366.

   Por otra parte, existe una regla clásica que nos ayuda a interpretar rectamente el sentido de una norma, el principio del paralelismo de forma comúnmente conocido bajo la expresión: "de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen", el que obliga al operador jurídico a seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación una determina institución, cuando pretende extinguirla o modificarla sustancialmente.

   En el caso que nos ocupa, si los límites de un distrito fueron establecidos mediante ley, y la ley 4366 no le otorgó la facultad al Poder Ejecutivo de modificarlos, lo lógico y lo acorde con nuestro ordenamiento jurídico, es que la alteración de los mismos solo puede hacer mediante ley, y no por decreto o acuerdo ejecutivo.

   Otro argumento adicional para sostener que los límites de los distritos fijados por leyes anteriores a la ley 4366 sólo pueden ser modificados por un acto legislativo, es el hecho de que el artículo 14 le exige al Poder Ejecutivo que proceda a hacer la delimitación, de manera especial, en aquellos casos en que la división ofrezca duda, lo que supone que estamos en presencia de límites no establecidos, y no en otros supuestos, en los cuales éstos se encuentran fijados por ley.

   Ahora bien, podría darse el caso de que un límite de un distrito fijado por ley presentara dudas; sin embargo, creemos que, dado la jerarquía normativa superior de la ley frente al decreto y, como mucho más razón, frente al acuerdo ejecutivo, el Poder Ejecutivo no podría modificar esos límites fijados por el legislador. Es éste, y no el Poder Ejecutivo, quien tendría la competencia, ciñéndose a los requisitos que establece la ley 4366, para modificar los límites distritales que él estableció.

   Un último aspecto que debemos señalar, es que la atribución que se le otorga al Poder Ejecutivo para modificar los límites existentes está en función de aquellos casos en los cuales existe duda acerca de su exactitud, de tal manera, y con base en el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), ese poder del Estado no podría echar mano a esta facultad, cuando los límites de los distritos son claros o han sido fijados por una ley anterior o posterior a la entrada en vigencia de la ley 4366.

IV.- CONCLUSIONES.

a. Los límites distritales que han sido establecido por ley - anterior o posterior a la entrada en vigencia de la ley 4366, solo pueden ser modificados mediante un acto legislativo del mismo rango, potencia y resistencia.

b. El Poder Ejecutivo carece de atribuciones para modificar, por decreto o acuerdo ejecutivo, los límites distritales que han sido fijados por ley.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional