C-087-1999

San José, 05 de mayo 1999

 

Licenciado

José Manuel Echandi Meza

Gerente General

Junta de Protección Social de San José

 

Estimado licenciado:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio número G-1064 del 14 de abril de 1999, a través de la cual consulta a este órgano superior consultivo técnico- jurídico, los alcances del voto de la Sala Constitucional número 4038-97 de las 15 horas del 15 de julio de 1997. Es interés de la Junta de Protección Social de San José, que se defina cuales cuotas deberían considerarse para formar parte en el cálculo del tope máximo de adjudicación del 25% del total de billetes emitidos de conformidad con lo expuesto en el artículo 5 de la ley número 7395.

 

I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA PLANTEADA.

 

A.- DICTAMEN DE LA PROCURADURIA NUMERO 025-98.

 

   En lo que interesa, las siguientes conclusiones:

 

1.- El vínculo entre la Junta de Protección Social de San José y los vendedores de lotería, se produce mediante un acto de adjudicación, en cuya adopción resulta especialmente relevante la condición socioeconómica de quien solicita la cuota.

 

2.- Para que se dé válidamente la figura de la concesión, es necesario que el Estado haya monopolizado los bienes o la actividad específica cuya explotación constituye el objeto del acto, "... pues de lo contrario los particulares estarían habilitados -sin necesidad de autorización- a emprender esa actividad. Se requiere además que ese monopolio haya sido establecido por ley o por una norma de rango superior. En el caso que nos ocupa, tales requisitos se cumplen, pues de conformidad con el artículo 2 de la Ley de Loterías antes transcrito, la Junta de Protección Social es la única administradora y distribuidora de las loterías del país".

 

3.- La concesión otorgada por la Junta de Protección Social de San José a sujetos privados para la venta de lotería no es una manifestación de la actividad contractual del Estado, "...pues aún cuando se requiere, en un inicio, la manifestación de voluntad del interesado para que se configure la relación jurídica, los derechos y deberes del adjudicatario, que son los que encierran propiamente el contenido de la relación, derivan directamente de la Ley de Loterías y su Reglamento, descartándose así la existencia de cláusulas pactadas con la Administración. Nótese incluso que hasta el beneficio económico que obtienen los vendedores de lotería por su actividad - que en otras circunstancias podría dar origen a un proceso de negociación- se encuentra fijado en la ley a razón de un 12% de las ventas totales (artículo 26).

 

   En síntesis: la relación que une a la Junta de Protección Social de San José con los vendedores de lotería es de naturaleza pública (no contractual), en la medida que un acto administrativo (unilateral) de concesión de una cuota de lotería para la venta al público".

 

B.- CRITERIO DEL DEPARTAMENTO LEGAL DE LA JUNTA DE PROTECCION SOCIAL DE SAN JOSÉ.

 

   El Departamento Legal, en su oficio número AL 16 de marzo de 1999, señaló:

 

"El voto de marras establece que el artículo 5º indicado [se refiere al de la Ley de Loterías Nº 7395] es constitucional, pero que debe interpretarse correctamente como un tope para todas las cooperativas en conjunto. Sin embargo, hace la salvedad de que esta interpretación no puede hacerse en perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe por parte de las cooperativas y de los miembros de estas, en relación con a las cuotas de lotería adjudicadas con anterioridad a la primera publicación en el Boletín Judicial del aviso de la interposición de la Acción de Inconstitucionalidad Nº 5816-P-94, sea el 5 de abril de 1995.

Por otro lado, tenemos que en la actualidad no se está adjudicando cuotas de loterías directamente a las cooperativas, sino lo que opera es la adjudicación de cuotas recomendadas a determinados adjudicatarios que son asociados a estas organizaciones sociales, por lo que es criterio de la suscrita [Licda María Luisa Castro Zamora] que a partir del 5 de abril de 1995 estas adjudicaciones de cuotas recomendadas deben incluirse dentro del 25% establecido como tope máximo de adjudicación, de conformidad con lo establecido en el articulo 5º de la Ley Nº 7395".

 

II.-NORMATIVA APLICABLE.

 

A.- LEY DE LOTERIAS NUMERO 7395 DE 3 DE MAYO DE 1994.

 

"Artículo 2.- La Junta será la única administradora y distribuidora de las loterías, excepto del Juego Crea. La distribución la efectuará, en las condiciones que garanticen mejor su seguridad económica y brinden participación en el negocio al mayor número de personas, de conformidad con los términos de la presente ley.

 

Prohíbanse todas las loterías, tiempos, rifas y clubes, cuyos premios se paguen en efectivo, con excepción del Juego Crea y de los emitidos por la Junta, según se establece en la Ley de Rifas y Loterías Nº 1387 del 21 de noviembre de 1951".

 

"Artículo 3.- La Junta otorgará cuotas de loterías a las personas físicas, a las cooperativas u otras organizaciones sociales, legalmente constituidas e inscritas, que reúnan a personas que necesiten dicha actividad como medio de subsistencia, previo estudio social efectuado por la Junta".

 

"Artículo 4.- La cuota máxima que se podrá otorgar a los adjudicatarios directos será cien billetes por sorteo, salvo casos muy calificados, en los que la Junta Directiva podrá aumentarla, tomando en cuenta la capacidad de venta del adjudicatario, de conformidad con el reglamento y la seguridad económica de la Institución".

 

"Artículo 5.- La cuota máxima que se adjudicará a las cooperativa u organizaciones sociales será de cien billetes de lotería por sorteo multiplicada por el número de asociados. Esta cuota no podrá sobrepasar el veinticinco por ciento del total de billetes emitidos".

 

"Artículo 6.- Las cooperativas o las organizaciones sociales beneficiarias no podrán asignar a sus miembros, para la venta al público un número mayor de cien billetes, salvo con la autorización expresa de la Junta, en relación con el artículo 4, de esta Ley. Con este fin, las cooperativas o las organizaciones sociales beneficiarias informarán, mensualmente, a la Junta, sobre el número de sus asociados y la forma de distribuir su cuota entre ellos, así como cualquier otra información requerida para cumplir con la presente ley. El retiro de la cuota de lotería asignada a una cooperativa u organización social podrán realizarlo, únicamente, sus representantes legales".

 

"Artículo 12.- La Junta se encargará de autorizar la venta de loterías a los nuevos asociados de las cooperativas o de las organizaciones sociales beneficiarias, siempre y cuando exista lotería disponible para adjudicar y los asociados se encuentren incluidos en el registro de elegibles".

 

"Artículo 14.- Las cuotas que los adjudicatarios no retiren temporalmente se les asignarán, de manera provisional y en calidad de excedente, a las cooperativas u organizaciones sociales y a otros adjudicatarios, a tenor del artículo 2 de esta ley. Si un adjudicatario no ha retirado varias cuotas consecutivas durante un plazo de tres meses, la Junta efectuará un estudio, para determinar si corresponde retirarle la adjudicación por abandono".

 

"Artículo 15.- Una misma persona no podrá ser adjudicatario directo de la Junta y tener lotería adicional asignada dentro de una cooperativa u organización social beneficiaria".

 

B.- VOTO NUMERO 4038-97 DE 15 HORAS DEL 15 DE JUNIO DE 1997.

 

"El artículo 5 de la Ley de Loterías número 7395, del tres de mayo de mil novecientos noventa y cuatro es constitucional, en tanto se interprete y aplique en el sentido de que si bien el límite del veinticinco por ciento allí establecido, lo es para todas las cooperativas, éste no puede afectar en forma alguna, los derechos adquiridos de éstas, ni de sus miembros, en relación con las cuotas de loterías adjudicadas con anterioridad a la primera publicación en el Boletín Judicial, del aviso que dio cuenta de la interposición de esta acción, esto es, del cinco de abril de mil novecientos noventa y cinco".

 

 

C.- REGLAMENTO A LA LEY DE LOTERIAS, DECRETO NUMERO 26287-S-G- DE 17 DE JUNIO DE 1997 Y SUS REFORMAS.

 

   En su artículo primero, define al adjudicatario como "Aquella persona física o jurídica, poseedora de una cuota de lotería otorgada por la Junta en calidad de concesión". Conceptualiza el término "concesión" como la " Cuota de lotería concedida a los adjudicatarios, a las cooperativas y organizaciones sociales , autorizadas por la Junta para la venta de loterías".

 

III.- LOS ASPECTOS CONSULTADOS.

 

   El asunto que se somete a consideración de este órgano técnico consultivo, tiene dos vertientes: una, los alcances del fallo de la Sala Constitucional; la otra, la determinación de las cuotas de lotería que se deben considerar para establecer el porcentaje del 25% que señala el artículo 5 de la ley número 7395.

Según de los documentos que se aportan a la consulta, el segundo aspecto consiste en establecer si las cuotas de billetes de lotería recomendada a un asociado o adjudicada a una persona física que luego se asocia a una cooperativa, deben o no contemplarse para efectos del cálculo del 25% del total de billetes emitidos que corresponde a todas las cooperativas.

 

   Sobre el particular, se han sostenido dos tesis contradictorias en el seno de la Junta de Protección Social de San José. La primera, de su Junta Directiva que, mediante acuerdo que consta en el artículo III), inciso 5) del acta Nº 04-99, en sus puntos a) y b), de la sesión celebrada el 26 de enero de 1999, sí toma en cuenta esas cuotas para efectos de fijar el 25% del total de billetes emitidos que corresponden a todas las cooperativas. La otra posición, es la que sostiene el consultante en el sentido de que esas cuotas no deben tomarse en cuenta para efectos de determinar el citado porcentaje, debido a que las cuotas no pertenecen a la cooperativa; prueba de ello es que cuando un asociado renuncia a ella, se lleva su cuota.

 

A.- LOS ALCANCES DEL VOTO DE LA SALA CONSTITUCIONAL NUMERO 4038-97

 

   Cuando exista una duda razonable sobre el verdadero alcance de una resolución de la Sala Constitucional es a ésta, en primera instancia, a quien compete determinar su contenido (considerandos y por tanto), ya sea por la vía de la aclaración o en posteriores fallos. Por otra parte, existe un deber de la Administración activa de precisar los términos de los fallos de la Sala Constitucional, máxime si es a ésta a quien corresponde aplicar la norma sobre la que versó el pronunciamiento. En este caso, el operador jurídico está en la obligación de hacer el mayor esfuerzo, recurriendo para ello a los diversos métodos de interpretación jurídica, con el fin determinar el recto sentido de la resolución. Debe, pues, existir una correspondencia lógica entre la interpretación que se da al fallo y su exacto contenido.

 

   La Procuraduría General de la República, como órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, puede coadyuvar con la Administración activa en la labor de precisar los alcances de una resolución de la Sala Constitucional cuando exista una duda razonable en relación con sus verdaderos alcances. Esta labor de la Procuraduría se asemeja a la que realiza cuando interpretar una norma escrita (constitucional, internacional, legal o reglamentaria) para determinar su exacto contenido. Los criterios del órgano superior consultivos no tienen el rango de una interpretación auténtica, ya que esa función es una competencia exclusiva del órgano que emitió la norma.

 

   Antes de analizar el fallo en detalle, es necesario tener claro las diversas situaciones que se presentan con la asignación de cuotas de billetes de lotería a las cooperativas.

 

   Según el estudio que hemos realizado, el sistema de adjudicación de las cuotas de lotería a las cooperativas y a sus asociados presenta una serie de variables. En primer término, hasta el año de 1992 la Junta de Protección Social asignaba las cuotas de loterías directamente a las cooperativas (cuota propia), quienes a su vez las distribuían entre sus asociados.

 

   En segundo lugar, a partir de 1992 la Junta de Protección Social fijó las cuotas de billetes de lotería a las cooperativas individualizando a la persona física a quien correspondía el número de billetes de lotería (cuota recomendada a los asociados).

 

   En tercer lugar, para la determinación de la cuota de lotería de la cooperativa también se debe tomar en cuenta las cuotas que los adjudicatarios individuales le traspasan cuando se afilian a ella. (cuota de adjudicatarios directos).

 

   En resumen, las cuotas de billetes de lotería de la cooperativa están formada por tres componentes: la cuota propia, la cuota recomendada a los asociados y la cuota que los adjudicatarios directos le traspasan. Pese a ello, la cuota de billetes es una sola y pertenece a la cooperativa y no a sus asociados, individualmente considerados.

 

   En los casos dos y tres, cuando el asociado renuncia a la cooperativa, ésta tiene que devolverle la cuota de billetes de lotería, porque así lo exige la Junta de Protección Social de San José y los estatutos de las organizaciones sociales; no así en el primero, debido a que la adjudicataria directa es la organización social.

 

   En el caso que nos ocupa, la Sala Constitucional se pronunció por la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley de Loterías, siempre y cuando se interpretara en el sentido de que si bien el 25% lo es para todas las cooperativas, éste no puede afectar en forma alguna, los derechos adquiridos de éstas, ni de sus miembros en relación con las cuotas de lotería adjudicadas con anterioridad al 5 de abril de 1995.

 

   En su considerando IV, la Sala explica que esa interpretación no puede perjudicar los derechos adquiridos de buena fe, que son de los actuales miembros de cooperativas que ya tienen derecho a los cien billetes a que se refiere la ley, y que deben seguir recibiendo su parte alícuota.

 

   Este razonamiento de Sala se debe a que las cooperativas u organizaciones sociales pueden asignar a sus miembros una cuota menor de cien billetes. (Interpretación a contrario sensu del artículo 6 en relación con el 5 de la Ley número 7395). Con la resolución de la Sala Constitucional esa potestad de las cooperativas no puede afectar a los miembros de esas organizaciones sociales que recibían cien billetes de lotería antes del 5 de abril de 1995.

 

   Existe otro derecho no a favor de los asociados, sino de las cooperativas. A éstas se les debe asignar al menos una cuota de billetes de lotería igual a la que reciban antes del 5 abril de 1995.

 

   Ahora bien, esa cantidad de billetes podría verse disminuida, en el caso de que algunos de los asociados, que adquirieron el derecho antes del 5 de abril de 1995, dejara de formar parte de ella. En los casos de las cuotas recomendadas a los asociados y adjudicatarios directos, las cooperativas están en la obligación de devolver la cuota de lotería a la persona cuando, por cualquier causa, deja de formar parte de la organización social, no así cuando se trata de la cuota propia, limitándose el derecho adquirido de la persona a obtener los cien billetes, siempre y cuando siga siendo asociado de la cooperativa. En este último supuesto, el derecho adquirido no obliga a la cooperativa a devolver al asociado los cien billetes de lotería por tratarse de una cuota adjudicada directamente a ella.

 

   Debe aclararse que esta cantidad de billetes de lotería - la cuota que recibía antes del 5 de abril de 1995- será siempre una parte necesaria de la cuota total que corresponde a cada una de las cooperativas.

 

   En tercer término, la otra conclusión que se extrae de fallo de la Sala Constitucional, es que el 25% de la cuota es para todas las cooperativas, y no para cada una ellas individualmente considerada. Lógicamente, dentro de ese 25% debe, necesariamente, incluirse los componentes fijos, que a causa de la resolución de la Sala Constitucional, correspondía a cada uno de los miembros y a las cooperativas antes del 5 de abril de 1995.

 

B.- LAS CUOTAS DE LOTERIA QUE SE DEBEN CONSIDERAR PARA DETERMINAR EL 25% DEL TOTAL DE BILLETES EMITIDOS QUE CORRESPONDE A LAS COOPERATIVAS.

 

   Para efectos de evacuar la consulta, nos interesa detenernos en el examen de los adjudicatarios individuales que se afilian a una cooperativa y de los asociados con cuotas recomendadas.

 

   En el primer caso, la persona interesada en formar parte de una cooperativa solicita a la Junta de Protección Social la autorización para traspasar su cuota a la organización social. Una vez que la obtiene y cumple con los requisitos de admisión, la persona se convierte en asociado de la cooperativa.

 

   Para que se dé la afiliación es una conditio sine qua non que se produzca el traspaso de cuota de billetes de lotería del adjudicatario directo a la cooperativa. Esta afirmación se encuentra sustentada en los siguientes hechos:

 

   En primer término, todos lo estatutos de las cooperativas de venta de lotería establecen como requisito de admisión a los adjudicatarios individuales el traspaso de sus derechos a la cooperativa (inciso i, artículo 10, del Estatuto de la Cooperativa Nacional de Ciegos Vendedores de Lotería, R.L., artículo 18, del Estatuto de la Cooperativa Nacional de Vendedores de Lotería y Servidores Múltiples R.L., inciso g) artículo 13 del Estatuto de la Cooperativa Nacional de Vendedores de Lotería R.L. y artículo 9 del Estatuto de la Cooperativa de Pacificadores de Vendedores de Lotería R.L.).

 

   Por otra parte, los traspasos de las cuotas de billetes de lotería de los adjudicatarios directos a las cooperativas requieren de la autorización de la Junta de Protección Social de San José, hecho que reafirma la naturaleza pública de la relación entre la Junta y los adjudicatarios de cuotas de billetes de lotería.

 

   Por último, el traspaso de las cuotas a las cooperativas es necesario, debido a que el artículo 15 de la Ley 7395 dispone que una misma persona no puede ser adjudicataria directa de la Junta y tener lotería adicional asignada dentro de una cooperativa u otra organización social.

 

   Con base en lo anterior, se concluye que las cuotas que los adjudicatarios directos traspasan a las cooperativas a causa de que se afilian a ellas, deben tomarse en cuenta para determinar el 25% del total de billetes emitidos. En este caso, la cuota de billetes de lotería pertenece a las cooperativas y no los asociados.

 

   Igual situación se presenta con la cuota recomendada. Lo que ocurre en este caso, es que la Junta de Protección Social de San José le adjudica una cuota de billetes de lotería a la cooperativa para que ésta a su vez se la entregue a una persona que califica como vendedor de lotería, según el estudio social que debe efectuar esa entidad. En este caso, las cuotas de billetes de lotería pertenecen a la cooperativa, y no a los asociados, ya que de no ser así, estaríamos en el supuesto de una adjudicación directa.

 

   Tampoco se debe perder de vista que la adjudicación de cuotas de billetes de lotería que hace la Junta de Protección Social, es para que la persona forme parte de la cooperativa en condición de asociado, por lo que las asignaciones de esos números de billetes de lotería no pueden calificarse de adjudicaciones individuales, de lo que se concluye que esas cuotas deben tomarse en cuenta para determinar el 25% del total de billetes emitidos.

 

   Ahora bien, el hecho de que la cooperativa esté en la obligación de devolver las cuotas de billetes de lotería a uno de los asociados cuando, por cualquier causa, deje de pertenecer a la cooperativa, no es un argumento suficiente para sostener la tesis de la Gerencia, porque durante todo el lapso de tiempo que el adjudicatario directo o el asociado recomendado es miembro de la cooperativa, la cuota pertenece a ésta y no aquellos. Lo anterior no queda desvirtuado por el hecho de que la cooperativa le asigne el mismo número de billetes que tenía como adjudicatario directo o a la cuota que ha recomendado la Junta de Protección Social de San José a favor de una persona física que califica, de acuerdo con sus estudios sociales, como vendedor de lotería.

 

   Por otra parte, no hay que perder de vista de que el asociado recupera su derecho sobre la cuota individual o la cuota recomendada, a partir del momento en que deja de ser miembro de la cooperativa. En este caso, lógicamente, ese número de billetes de lotería tendrán que rebajarse del que corresponde a la cooperativa y, no deberá sumarse, para efecto de determinar el porcentaje del 25% del total de billetes de lotería emitidos.

 

IV.- CONCLUSIONES.

 

a- A la Sala Constitucional le corresponde interpretar sus propios fallos a través de la técnica de la aclaración o en posteriores resoluciones.

 

b- A la Administración activa le compete determinar los alcances de las resoluciones de la Sala Constitucional, máxime cuando es a ésta a quien le corresponde aplicar la norma sobre la que recayó el fallo. Para tal efecto, debe echar mano a los diversos métodos de interpretación jurídica con el fin de precisar su recto sentido.

 

c- Cuando existe una duda razonable sobre el contenido de un fallo del Tribunal Constitucional, la Procuraduría General de la República puede coadyuvar con la Administración activa para determinar los verdaderos alcances de la resolución. En estos casos, el órgano técnico superior consultivo emite un criterio que se asemeja al que pronuncia cuando interpreta el contenido real de una norma escrita (constitucional, internacional, legal o reglamentaria).

 

d- De conformidad con el voto número 4038-97 de la Sala Constitucional el 25% del total de billetes emitidos lo es para todas las cooperativas, sin que con ello se afecte en forma algunas, los derechos adquiridos de cada una de ellas, ni de sus miembros en relación con las cuotas de billetes de lotería adjudicadas con anterioridad al 5 de abril de 1995.

 

e- Las cuotas que traspasan los adjudicatarios directos cuando se afilian a las cooperativas y las cuotas recomendadas por la Junta de Protección Social de San José a favor de los asociados que califican como vendedores de lotería, según los estudios sociales que debe realizar esa entidad, se deben tomar en cuenta para determinar la cuota máxima de billetes de lotería que pueden recibir todas las cooperativas, de conformidad con el artículo 5 de la Ley número 7395.

 

Sin otro particular, su atento y permanente servidor,

 

 

Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional