C-126-99

San José, 22 de junio de 1999

 

Licenciado

Alexander Salas Araya

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

 

Estimado licenciado:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio PE-532-99-C del 31 de mayo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si es necesario que el I.N.V.U. cuente en forma permanente con un Gerente tal y como lo establece la Ley Orgánica de esa Institución. Además, si de conformidad con la Ley número 5507 de 19 de abril de 1974 en concordancia con la Ley Constitutiva del I.N.V.U., Ley número 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas, el Presidente Ejecutivo además de ocupar ese cargo puede desempeñar también el cargo de Gerente de la institución. Esta solicitud se hace en ejecución del acuerdo de la Junta Directiva del I.N.V.U., adoptado en la sesión 4861, artículo IV, Inciso 1-A.

I.- ANTECEDENTES.

A.- CRITERIO DEL DEPARTAMENTO LEGAL DEL I.N.V U.

   Según el criterio del Licenciado Álvaro Gochi Gómez, en su nota fecha el 12 de mayo de 1999, la Ley 5507 modificó sustancialmente el artículo 31 de la Ley Orgánica del I.N.V.U. y reservó las tareas de jerarca superior, en materia de gobierno, al Presidente Ejecutivo, y la función administrativa, al Gerente.

   Que al poseer ambos cargos una naturaleza diferente, el de Presidente Ejecutivo, la materia de gobierno; el gerente, la función administrativa, y al no existir una norma legal que le permita al primero ejercer las funciones del segundo, el Presidente Ejecutivo no puede fungir a su vez como Gerente, ya que el artículo 85 de la Ley General de la Administración Pública señala lo siguiente:

"Artículo 85.-

1. Toda transferencia de competencia externas de un órgano a otro o de un servidor público a otro, tendrá que ser autorizado por una norma expresa, salvo caso de urgencia.

2. En toda hipótesis, la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual o superior al de la que crea la competencia transferida. 3. No podrán hacerse transferencia por virtud de práctica, uso o costumbre".

"Además es importante señalar que el nombramiento del Presidente Ejecutivo, es competencia directa del mismo Consejo de Gobierno, en tanto el cargo de Gerente General, es competencia de la Junta Directiva de la Institución, y sus período para el cumplimiento de sus funciones, en el caso del primero es por un período presidencial de cuatro año, sujeto a ser removido libremente por el Consejo de Gobierno y en el caso del segundo es por seis años y son inamovibles, salvo que a juicio de la Junta y previa información, se hubiere comprobado que no cumple debidamente su cometido y para la remoción esta solo podrá acordarse con el número de votos requeridos para su nombramiento; es decir cuatro de acuerdo con el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Institución".

   Concluye el asesor legal, que no es compatible que el Presidente Ejecutivo del I.N.V.U. asuma el cargo de Gerente General de la Institución, toda vez que por disposición legal el primero es el funcionario de mayor rango institucional, fundamentalmente en el manejo de la política institucional, y al otro, le corresponde ser el superior jerárquico a nivel administrativo.

B.- CRITERIOS DE LA PROCURADURIA RELACIONADOS CON EL TEMA.

1.- DICTAMEN C-142-74 DEL 4 DE JULIO DE 1974.

   En lo que interesa se indicó:

“(...) En razón de ello, es que en las instituciones autónomas cuya Ley Orgánica respectiva se reforma expresamente, por medio de la citada ley [ se refiere a la Ley Nº 5507 de 19 de abril de 1974] , se crea el cargo de Presidente Ejecutivo, que es el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución, a quién corresponde fundamentalmente velar por la ejecución de las decisiones que toma la Junta Directiva, que preside, asumiendo también las funciones del Presidente de la Junta Directiva, así como cualquier otra que le asigne la propia Junta.

La misma ley, en su artículo 6, expresamente dispone que los Gerentes de la Institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos, de tal manera que conservan sus funciones, lógicamente bajo la jerarquía del Presidente Ejecutivo de la respectiva institución".

2.- DICTAMEN C-170-92 DEL 21 DE OCTUBRE DE 1992.

   Si bien es cierto este dictamen está referido al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, dado su estrecha relación con el tema que estamos abordando, nos permitimos transcribir parte de sus conclusiones:

"En resumen, al Presidente Ejecutivo se le asignó la materia de gobierno del SNAA y todas sus atribuciones debe estimarse dentro de ese marco. En su relación con el Gerente, éste debe subordinarse a las directrices, criterios, metas, fines, programas, medios y control que en ejercicio de la función superior de gobierno señale el Presidente Ejecutivo. Sin perjuicio, de la jerarquía funcional respecto de ambos de la Junta del ICAA.

El Gerente debe prestar asistencia al Presidente Ejecutivo en la definición de sus funciones administrativas para que armonicen con las de gobierno del segundo. Misma armonía que debe darse en la labor de ambos como ejecutores de las decisiones de la Junta y representantes del SNAA. Por fin, la Junta continúa siendo el máximo jerarca funcional del SNAA, por lo cual resuelve en última instancia todos los asuntos.

Por lo expuesto, en respuesta a su interrogante, me permito manifestarle que el Gerente en el ejercicio de la actividad administrativa debe subordinarse al Presidente Ejecutivo, cuando éste actúe en ejercicio de su función superior de gobierno del ICAA, sin perjuicio de lo que disponga la Junta Directiva. Aunque, como se dijo el Presidente no puede ejercer potestades de jerarca respecto del Gerente que solo corresponden a la Junta".

   Así, pues, la relación jerárquica entre el Presidente Ejecutivo y Gerente sería parcial, no compresiva de lo administrativo.

3.- DICTAMEN C-023-93 DEL 10 DE FEBRERO DE 1993.

   En este dictamen se reconsidera, de oficio, el N° C-170-92, en cuanto se establece que el Gerente es el jerarca administrativo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. La norma de la Ley 5507, que señala que los Gerentes de la Institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos:

"... debe interpretarse no como atributiva de una competencia, sino como señalando que dentro del escalafón de la institución de que se trata, el Gerente -salvo disposición legal en contrario- será el funcionario de mayor rango, solo subordinado, entonces, a la Junta Directiva y al Presidente Ejecutivo. Por lo que ni la Junta Directiva ni el Presidente Ejecutivo pueden emitir disposiciones o actos que lesionen esa posición institucional del gerente, o que atribuyan en la practica un mayor rango a otro funcionario ejecutivo, o dejen de lado que ese el órgano de comunicación de la jerarquía con el resto del personal".

   La anterior afirmación se sustentada en que el artículo 6 de la Ley 5507 no estatuye que el Gerente sea el jerarca superior en lo administrativo.

"Ello no puede ser así por cuanto si bien la Ley de Presidentes Ejecutivos define al Presidente Ejecutivo como un funcionario político, le atribuye funciones administrativas como lo es lo relativo a la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva".

   También se indica, que existe una dificultad para establecer una diferenciación tajante entre la materia de gobierno y la administrativa.

   Así las cosas, la relación jerárquica entre el Presidente Ejecutivo y el Gerente sería plena, compresiva tanto de la materia de gobierno como la administrativa.

II.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- LEY NUMERO 1788 DE 24 DE AGOSTO DE 1954 Y SUS REFORMAS.

"Artículo 25.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones: (...)

d) Nombrar y remover el Gerente, Subgerente y al Auditor y asignarles sus funciones y deberes dentro de las prescripciones de la presente ley".

“Artículo 29.- La Junta Directiva designará, con el voto favorable de no menos de cuatro de sus miembros, un Gerente que tendrá a su cargo la administración general del Instituto, de acuerdo con la ley y con las instrucciones que ella le imparta. Designará en la misma forma, un Subgerente que remplazará al primero en sus ausencias y tendrá además las funciones propias que la Junta Directiva y el Gerente le señalen. Ambos funcionarios deberán reunir los mismos requisitos exigidos a los miembros de la Junta Directiva".

“Artículo 30.- El Gerente y el Subgerente quedarán sujetos a las mismas disposiciones que para los miembros de la Junta establecen los artículos 14 a 23 de la presente ley, en cuanto fueren racionalmente aplicables, dada la naturaleza de sus cargos y el origen de sus nombramientos. Los citados funcionarios serán nombrados por un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos. Serán inamovibles, salvo que, a juicio de la Junta y previa información, se hubiere comprobado que no cumplen debidamente su cometido. La remoción del Gerente y Subgerente sólo podrá acordarse con el mismo número de votos requeridos para su nombramiento".

(NOTA: TACITAMENTE REFORMADO por ley No.4646 de 20 de octubre de 1970, artículos 6 y 7 y complementado Ley No.5507 de 19 de abril de 1974, artículo 6. Ver Observaciones, opción 3).

"Artículo 31.- El Gerente será responsable ante la Junta Directiva del eficiente y correcto funcionamiento administrativo de la Institución y tendrá las siguientes atribuciones:

a) Ejercer las funciones inherentes a su condición de Administrador General y Jefe Superior del Instituto, vigilando la organización, funcionamiento y coordinación de todas sus dependencias y la observancia de acuerdos de la Junta y de las leyes y reglamentos en general;

b) Suministrar a la Junta la información regular, exacta y completa que sea necesaria para asegurar el buen gobierno y dirección superior del Instituto;

c) Proponer a la Junta normas generales de la política de la Institución que considere oportunas;

ch) Presentar a la Junta para su aprobación el presupuesto anual del Instituto acompañado de un plan de trabajo en cuya elaboración debe intervenir el Consejo Técnico Consultivo; así como los presupuestos extraordinarios que fueren necesarios;

d) Proponer a la Junta la creación del Instituto;

e) Nombrar, promover y remover los empleados del Instituto, concederles licencias e imponerles sanciones, todo de acuerdo con los Reglamentos respectivos y con el Escalafón de Empleados aplicable al personal de la Institución el cual deberá garantizar a dichos empleados condiciones mínimas similares a las que se les garanticen en otras condiciones mínimas similares a las que se les garanticen en otras Instituciones. Para el nombramiento y remoción de empleados de la Auditoría necesitará la autorización previa del Auditor.

No podrá nombrar a quienes estuvieran ligados por parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado o de afinidad hasta el segundo, ambos inclusive, con los miembros de la Junta Directiva, con el Subgerente, con el Auditor o con él mismo. No será, sin embargo, causal de remoción de un empleado el que, con posterioridad de su designación, se nombre en dichos cargos a una persona que tenga con él el parentesco mencionado, o que llegue a ser pariente por afinidad de alguno de ellos;

f) Vigilar el correcto desarrollo de la política adoptada por la Junta Directiva, la realización de los planes de trabajo y la ejecución de los presupuestos ordinarios y extraordinarios;

g) Ejecutar o hacer ejecutar los acuerdos y resoluciones que dicte la Junta Directiva. Si estima que son contrarios a las disposiciones legales o a los intereses de la Institución, deberá presentar por escrito sus objeciones, dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se dictaren. Si la Junta mantiene su resolución o acuerdo, el Gerente dará cumplimiento a lo resuelto, quedando exento de responsabilidades en el caso;

h) Autorizar con su firma, conjuntamente con el Presidente de la Junta, los valores mobiliarios que emita el Instituto, lo mismo que la Memoria Anual y los otros documentos que determinen las leyes, los reglamentos de la Institución y los acuerdos de la Junta Directiva;

i) Delegar sus atribuciones en el Subgerente o en otros funcionarios del Instituto, salvo cuando su intervención personal fuere legalmente obligatoria;

j) Ejercer la representación administrativa, legal, judicial y extrajudicial de la Institución, con las facultades que para los apoderados generalísimos determina el artículo 1253 del Código Civil; y

k) Ejercer las demás funciones y facultades que le correspondan de conformidad con la ley, los reglamentos del Instituto y otras disposiciones pertinentes".

(NOTA: Este artículo es complementado por el párrafo primero del numeral 6 de la Ley que crea las Presidencias Ejecutivas No.5507 de 19 de abril de 1974).

B.- LEY NUMERO 4646 DE 20 DE OCTUBRE DE 1970 Y SUS REFORMAS.

"Artículo 4.- Las Junta Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo..., estarán integradas de la siguiente manera:

1) Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimiento en el campo de las actividades de la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por las siguientes normas:

a) Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con las de demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al Presidente de la Junta Directiva así como las otras que le asigne la propia Junta;

b) Será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer funciones profesiones liberales;

c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para la determinación de esa indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las delimitaciones en cuanto al monto que ese articulado determina".

"Artículo 6.- Los gerentes y subgerentes de las instituciones citadas en el artículo 4 de esta ley serán nombrados para períodos de seis años y podrán ser reelectos. Sus nombramientos, así como su reelección, requerirán no menos de cuatro votos favorables de los directores de la Junta respectiva".

C.- LEY NUMERO 5507 DE 19 DE ABRIL DE 1974 Y SUS REFORMAS.

"Artículo 6.- Los Gerentes de las instituciones continuarán siendo los principales funcionarios administrativos. En las instituciones indicadas, las ausencias temporales del Presidente Ejecutivo, serán suplidas por un Vicepresidente, que tendrá las mismas facultades; de designación de la Junta Directiva de la respectiva institución".

D.- DECRETO EJECUTIVO NUMERO 11846-P DE 9 DE SETIEMBRE DE 1980, REGLAMENTO A LA LEY DE PRESIDENTES EJECUTIVOS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA Y DEMAS INSTITUCIONES AUTONOMAS Y SEMIAUTONOMAS NO BANCARIAS.

"Artículo 4º.-Incompatibilidades del Presidente Ejecutivo: Quien desempeñe el cargo de Presidente Ejecutivo en las entidades a que se refiere el artículo 1º de este Reglamento, no podrá ejercer ningún otro cargo ni actividad profesional alguna. Se exceptúan la prestación de servicios como profesor horario en alguna institución de enseñanza superior, hasta un máximo de cuatro horas semanales y la atención profesional de asuntos personales o de su cónyuge, padres o hijos".

"Artículo 5º.-El Presidente Ejecutivo y la Representación del Poder Ejecutivo: El Presidente Ejecutivo será el enlace directo entre el Poder Ejecutivo y la institución que representa y será él quien lleve a conocimiento de la Junta Directiva, para su aprobación, las iniciativas de aquel Poder, relacionadas con la definición, formulación y adaptación de la política de Gobierno de la entidad".

"Artículo 6º.-Atribuciones y Cometidos: El Presidente Ejecutivo, para efectos de gobierno, es el funcionario de mayor jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente, en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva.

   El Presidente Ejecutivo tiene a su cargo los siguientes cometidos:

a) Informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la Gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones, de suerte que la Junta pueda decidir si actúa colegiadamente en el ejercicio de las potestades aludidas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública.

b) Presidir la Junta Directiva; convocar sus sesiones ordinarias y extraordinarias, con no menos de doce horas de anticipación; elaborar la agenda de tales sesiones; y velar por la pronta y eficaz ejecución de las resoluciones y acuerdos de dicha Junta Directiva, comunicándolos a la Gerencia con las indicaciones y consideraciones adicionales que él considere pertinentes para garantizar y clarificar aún más el espíritu de tales acuerdos y resoluciones de la Junta.

c) Programar las actividades generales que se requieran para realizar las políticas y alcanzar los objetivos de la institución, dentro de los lineamientos de la política general del Estado dictada por el Poder Ejecutivo y el Plan Nacional de Desarrollo, y comunicarlas a la Gerencia como marco de referencia obligado para ésta.

d) Ordenar a la Gerencia una labor sistemática de modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, en coordinación con la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica de la Presidencia de la República, al efecto dictará las directrices pertinentes.

e) Someter a la aprobación de la Junta Directiva, cualesquiera cambios integrales de organización y administración.

f) Coordinar con el Ministro del ramo y de acuerdo con los lineamientos que el Presidente de la República establezca, las negociaciones tendientes a obtener asistencia técnica y financiamiento, a efecto de cubrir las necesidades que demande la institución.

g) Coordinar con las demás instituciones autónomas y semiautónomas y con el Gobierno Central las políticas, objetivos, planes y programas de la entidad que preside.

h) Dirigir y supervisar la unidad de planificación de la respectiva institución y representar a ésta en los órganos asesores y coordinadores que establece el artículo 12 y concordantes de la Ley de Planificación Nacional número 5525 de 2 de mayo de 1974.

Para esto toda institución deberá garantizar la existencia de tal unidad técnica.

i) Formar parte del Consejo de Coordinación Insterinstitucional a que se refiere el artículo 19 de la mencionada Ley de Planificación Nacional.

j) Supervisar y evaluar periódicamente los programas de la entidad y, conforme a sus resultados, recomendar a la Junta Directiva lo que estime pertinente para el fortalecimiento, reajuste o terminación de los mismos.

k) Otorgar el visto bueno a los proyectos de presupuesto anual y extraordinarios que se eleven a la Junta Directiva para su aprobación, así como vigilar su correcta ejecución, todo con el fin de asegurar la congruencia de dichos proyectos con la política de la institución.

l) Presentar oportunamente a la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, previa aprobación de la Junta Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de inversión, así como las solicitudes de financiamiento externo, de conformidad con lo establecido por los artículos 9º y 10 de la Ley de Planificación Nacional.

ll) Proponer a la Junta directiva, en ejercicio de sus funciones superiores de gobierno, la organización técnica y administrativa de la institución, a fin de garantizar la eficaz ejecución de sus políticas. Para tales efectos, el Presidente Ejecutivo deberá contar con el dictamen escrito del Gerente o Director Ejecutivo de la Institución y explicar a la Junta Directiva toda divergencia de fondo con el Gerente sobre este particular, y la Junta decidirá.

m) Reunirse las veces que sean necesarias con el ministro del ramo o el Consejo de Gobierno, cuando fuere convocado al efecto.

n) Las demás que le correspondan como funcionario de mayor jerarquía de la institución en materia de gobierno, así como las que le encomiende la Junta Directiva en su o de sus atribuciones y las que encomiende la Junta Directiva en su o de sus atribuciones y las que le sean impuestas por mandato de las leyes y reglamentos pertinentes".

"Artículo 7º.-Informes del Presidente Ejecutivo: Cada tres meses el Presidente Ejecutivo deberá rendir informes escritos al ministro del ramo, sobre la marcha general de la institución".

"Artículo 8º.-Relaciones del Presidente Ejecutivo y el Gerente o Director Ejecutivo: El Presidente Ejecutivo formulará un proyecto de reglamento en el que se definan las funciones y atribuciones del Gerente o Director Ejecutivo de la institución. Para ello solicitará la asistencia de este último. El proyecto deberá contener las normas necesarias para que las funciones de gobierno y de administración se realicen con eficacia y armonía. Deberá regular que la relación del Presidente con el restante personal técnico y con la administración general de la institución, sea sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva, y que aquél girará instrucciones a tales niveles técnicos sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva; sin perjuicio de lo dispuesto por el inciso j), o para efectos de obtener información de dicho personal. El proyecto será conocido, aprobado y puesto en vigencia por la Junta Directiva, a más tardar dos meses después de publicado el presente reglamento".

III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO.

   La consulta se orienta en dos direcciones. La primera, de si es necesario que el I. N.V.U. cuente en forma permanente con un Gerente.

   La segunda, de si el Presidente Ejecutivo puede asumir el cargo de Gerente.

A.- DEBE CONTAR LA INSTITUCION CON UN GERENTE PERMANENTE.

   De conformidad con el principio de legalidad, técnica de autoridad (1), el ordenamiento jurídico le atribuye potestades a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le han sido asignadas. Estas potestades son verdaderos poderes-deberes, de tal manera que cuando se da el supuesto de hecho que prevé la norma, a la Administración Pública no le queda más alternativa que echar mano de esos poderes desplegando la actividad administrativa tendiente a la consecución de los fines públicos. Dada esta particular, las potestades públicas se caracterizan por ser irrenunciables, imprescriptibles e intransmisibles.

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Nota (1): "El principio de legalidad de la Administración, como el contenido explicado, se expresa en un mecanismo preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta, así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente. GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo) y otro. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas S.A., Madrid-España, Reimpresión de 1980 a la Tercera Edición de 1979, páginas 370 y 371.

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   De acuerdo con la Ley Orgánica del I.N.V.U., el Gerente es parte de la organización, dirección y administración de la institución. Órgano que el legislador consideró indispensable para la buena marcha de la entidad en el ámbito administrativo, prueba de ello es que así lo explícito en su Ley Orgánica, por lo que, en aras de dar cumplimiento a una decisión expresada por la representación popular, en forma libre y de acuerdo con los procedimientos que prevé el Derecho de la Constitución, la entidad debe ajustarse a ésta y, por consiguiente, tiene que contar con un gerente permanente. En este caso, la Junta Directiva tiene, necesariamente, que respetar la voluntad del legislador, y si éste estableció la figura del Gerente, como un órgano permanente en la organización de la institución, debe echar manos a las atribuciones que el ordenamiento jurídico le otorga para que la institución cuente con un Gerente en forma permanente.

   La Ley Orgánica del I.N.V.U., artículos 25, inciso d) y 29, le atribuye una potestad a la Junta Directiva de esta institución autónoma, al señalar, como parte de la competencia de este órgano colegiado, el nombrar y remover el Gerente, Subgerente y el Auditor y asignarles sus funciones de conformidad con la ley. Ahora bien, en la forma en que está redactado el artículo 29, la Junta Directiva no goza de una potestad discrecional en el sentido de que el ordenamiento jurídico le permite elegir entre dos o más alternativas, en el caso concreto, de nombrar o no un Gerente, sino, por el contrario, estamos en presencia de la atribución de una potestad reglada que obliga al órgano colegiado a realizar su nombramiento. Al utilizar el legislador, en el artículo 29, el verbo en forma imperativa (designará) está estableciendo a favor de la Junta Directiva un atribución la cual tiene necesariamente que ser ejercida.

   Por otra parte, el artículo 6 de la Ley 5507 es categórico al afirmar que, pese a la creación de la figura de los Presidentes Ejecutivos en las instituciones autónomas, los Gerentes continuarán siendo los principales funcionarios administrativos, lo que reafirma la tesis de que la institución debe contar con este funcionario en forma permanente.

   Si la Junta Directiva actuara en otra dirección a la que venimos señalando, es decir, no nombrara a una persona en el cargo Gerente, creemos que se estaría vulnerando el principio de legalidad, en vista de que ese órgano colegiado estaría realizando un acto no autorizado por el ordenamiento jurídico, y lo que es más grave aún, un acto contrario a lo que estableció el legislador.

   Ahora bien, en contra de lo que venimos afirmando, alguien podría argumentar que lo permanente es el puesto y no la designación de una persona en él. Es decir, que, bien puede existir la plaza sin que ésta tenga necesariamente que ser ocupa en forma permanente. Consideramos que esta posición no es de recibo porque, desde la óptica del legislador, el desempeño de una persona en este puesto es indispensable en la organización de la entidad, prueba de ellos es que así lo reafirmado en dos instrumentos legales, la Ley Orgánica de la institución y la Ley 5507. En segundo lugar, no tendría sentido que, dentro de la relación de puestos de la institución exista una plaza, la cual el legislador ha considerado indispensable para la buena marcha de la entidad en el ámbito administrativo, y que no sea ocupa en forma permanente por una persona que reúna los requisitos que exige la ley.

   Por último, no podemos olvidar que la plaza de Gerente forma parte de la estructura básica y esencial de la organización de la institución autónoma, por lo que lo lógico y lo razonable es que sea ocupa en forma permanente, salvo los casos de excepción, en los que la plaza podría estar vacante en un período de tiempo razonablemente corto (2).

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Nota (2): En los casos en que el Gerente renuncia o es destituido y la plaza queda desocupada por unos días mientras se nombra al suplente (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública)..

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B.- PUEDE EL PRESIDENTE EJECUTIVO ASUMIR EL CARGO DE GERENTE.

   Como tendremos ocasionar de ver más adelante, las figuras del Presidente Ejecutivo y del Gerente está estrechamente relacionadas con la actividad de gobierno y de administración que realizan las instituciones autónomas y semiautónomas.

   Originalmente, el Constituyente de 1949 le garantizó a las instituciones autónomas la autonomía en materia administrativa y de gobierno. Sin embargo, mediante la reforma parcial a la Constitución Política, Ley N° 4123 de 30 de mayo de 1968, se le suprimió la autonomía en materia de gobierno a estos entes, sujetadas a lo que dispusiera la ley en esa materia.

   Como bien lo han afirmado algunos expertos en Derecho Administrativo y Constitucional, esta reforma constituye el inicio del proceso de recentralización administrativa, a través del cual, la Administración Pública central recupera una serie de potestades, que el proceso de descentralización administrativa, operado en la Constitución Política de 7 de noviembre de 1949, había trasladado a los entes descentralizados por servicio. A partir de este momento, se van a emitir una serie de leyes(3) que vienen a fortalecer el principio de tutela administrativa(4) a favor de la Administración Pública central, lo que le va a permitir ejercer las potestades de dirección, coordinación, vigilancia y sanción sobre los entes que conforman la Administración Pública descentralizada, con excepción de las municipalidades y las universidades estatales, en vista de los grados de autonomía que le garantiza la Constitución Política a estos entes (artículos 84, 169 y 170).

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Nota (3): Entre ellas la 4646 (Ley 4-3), la 5507 (Presidencias Ejecutivas), la 5651 (Ley de Planificación Nacional), la 6227 (Ley General de la Administración Pública), la ley 6821 (Ley de la Autoridad Presupuestaria), la 6955 (Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público), etc.

Nota (4): El poder de tutela se subsume dentro de la actividad de gobierno, consiste en la facultad que tiene un órgano, en nuestro medio los órganos constitucionales superiores de la Administración Pública central, de dirigir y coordinar la actividad de los entes que conforman la Administración Pública descentralizada, utilizando, por lo general, de mandatos especiales, comúnmente conocidas como directrices.

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   A pesar de que las instituciones autónomas perdieron por completo su autonomía en materia de gobierno, quedando sujeta a una serie de leyes que le otorgan importantes potestades a la Administración Pública central, la Constitución Política les conservó y garantizó la autonomía en materia administrativa. En esta actividad, el ente descentralizado por servicio, goza de total independencia, inclusive frente al legislador (5), al cual le está vedado, aun en el ejercicio de la potestad de legislar, penetrar este ámbito de actividad.

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Nota (5): Este criterio no es compartido por la Sala Constitucional en los votos números 919-99, 6345-97 y 3309-94, al señalar que la Asamblea Legislativa sí tiene competencia para imponer por ley limitaciones a las instituciones autónomas en materia administrativa.

   A pesar de que respetamos y acatamos el criterio del Tribunal Constitucional, no lo compartimos, ya que la autonomía administrativa es una garantía no sólo frente al Poder Ejecutivo, sino también frente al Poder Legislativo. En este aspecto, nos parece más acertado el criterio de la Corte Plena, quien actuando como juez constitucional, en la sesión extraordinaria del 17 del 21 de mayo de 1985, expresó que: "La Constitución Política dispone que las Instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa, y entre las Instituciones autónomas incluye a los Banco del Estado. Así las cosas, estos entes gozan de absoluta independencia administrativa; y las únicas limitaciones aceptables en ese ámbito son las establecidas por la propia Constitución".

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   La Sala Constitucional, en los votos 919-99, 6345-97 y 3309-94, ha establecido la diferencia entre la autonomía de gobierno y la autonomía administrativa. En el primero de ello señaló:

"... Para entender el alcance de la variación [se refiere a la reforma del artículo 188 de la Constitución Política] es indispensable examinar la diferencia entre la autonomía administrativa y autonomía de gobierno. Sin embargo, no hay criterio seguro para establecer tal diferencia y más bien es evidente que el texto original del artículo 188 de la Constitución Política únicamente pretendió, mediante el uso del término 'autonomía de gobierno', relativizar la independencia de estas instituciones. La autonomía, por definición, es administrativa de Derecho Administrativo, de modo que eventualmente lo que podría distinguirse es autonomía administrativa de gobierno y autonomía administrativa de administración. Por otra parte, toda administración implica gobierno, como se ve claramente en el caso de la división de poderes, según la cual el Poder Ejecutivo reglamenta, administra y también gobierna, y esas funciones no pueden distinguirse tan nítidamente como cabría suponer: baste con observar que la reglamentaria no se distingue 'materialmente' por su contenido de la legislativa, y que no es posible administrar sin gobernar, ni lo uno o lo otro sin reglamentar. En este contexto, puede decirse que la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente, la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando y, por ende, estableciendo a su vez, medios , direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad".

Más adelante la Sala Constitucional señaló, que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta,"... toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterla a directrices derivadas de política de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha...".

"Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta le reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales deben ser incluidos el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En ese sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de las conminaciones. (Artículo 98.5) De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipo de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Poder Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a un conjunto de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo)".

   Pese a la dificultad para diferenciar la autonomía de gobierno de la administrativa, lo cierto del caso es que, en las resoluciones de la Sala Constitucional, encontramos criterios heurísticos que nos permiten, en cada caso, determinar si una actuación de la Administración Pública central está o no invadiendo la autonomía administrativa de una institución autónoma. En la Ley número 5507 vemos una posición del legislador de claro respeto a la autonomía administrativa de las instituciones autónomas. En efecto, en el proyecto de ley que presentó el Poder Ejecutivo denominado " Reforma a la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley número 1552 de 23 de abril de 1953 y de la Ley número 4646 de 20 de octubre de 1970 (4-3), Presidencias Ejecutivas", el cual se tramitó bajo el expediente legislativo número 5616, no se hacía referencia a los Gerentes de las instituciones autónomas, ni ninguna mención a las materias de gobierno y administrativa. Más bien, parecía que, con su redacción original, el Presidente Ejecutivo sería el funcionario de mayor jerarquía en la institución en todos los ámbitos. A raíz de la consulta constitucional que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios hizo a todas las instituciones autónomas, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política, éstas formularon una serie de observaciones al proyecto de ley, entre las cuales se encontraban que: la iniciativa violentaba la autonomía administrativa, al considerar al Presidente Ejecutivo como el funcionario de mayor jerarquía de la institución y que no establecían criterios que permitieran separar las funciones entre el Presidente Ejecutivo y los Gerentes de los entes descentralizados por servicio (6).

   Para evitar los vicios de inconstitucionalidad señalados, los cuales compartimos, y viabilizar el proyecto de ley, los Diputados Valverde Marín y Arroyo Cordero, presentan una moción, la cual, en lo que interesa, agrega que el Presidente Ejecutivo será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución e incluye un artículo 5, que luego pasará hacer el 6 de la Ley 5507, en el que se indica que los Gerentes de las instituciones continuarán siendo los principales funcionarios administrativos de la institución. Como se observa, con esta redacción, se pretendió obviar el problema de constitucionalidad (7) que señalaron algunas de las instituciones autónomas consultadas y la Unión Costarricense de Cámaras, Asociación y Sindicatos Patronales de la Empresa Privada y se estableció un criterio orientador para deslindar las funciones entre los Presidentes Ejecutivos y los Gerentes.

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Nota (6): El Instituto Nacional de Seguros en el oficio número N- G-74-167 del 15 de febrero de 1974 suscrito por el señor Fidel Tristán Casto, Gerente, en el que comunica el acuerdo firme de la Junta Directiva adoptado en la sesión 5973 de ese mismo día, indica: "La reforma propuesta no toma en cuenta ni resuelve el problema que su promulgación provocaría a los Gerentes y Sub-Gerentes del Sistema Bancario Nacional y de los demás entes autónomos del Estado. Los Gerentes y Subgerentes, máximos funcionarios administrativos en cada banco e instituciones autónomas, tienen a su cargo todos los aspectos administrativos del ente a que sirven. En esa área se desenvuelven sin otra sujeción que la que deben a las leyes y reglamentos y a las disposiciones de su Junta Directiva. Si encima de ellos se coloca a un Presidente Ejecutivo también con funciones administrativas, se produciría una inconveniente duplicidad de funciones y una desjerarquización de los Gerentes y Sub-gerentes que los convertiría en meros e innecesarios asistentes del Presidente Ejecutivo" (folios 29 y 31). El Instituto Costarricense de Electricidad, en el oficio número 5802 del 20 de febrero de 1974, suscrito por Rodrigo Suárez Mejido, en el que se comunica el acuerdo del Consejo Directivo de la Institución, adoptado en la sesión 2603 del 19 de febrero de ese mismo año, se opone a la reforma de la ley 4646, porque no solo atenta contra la autonomía administrativa que está consagrada en la Constitución Política, no obstante la reforma al artículo 188, sino porque pretende variar una organización y una experiencia exitosa y positiva (folios 36, 37 y 38). También el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, en el oficio número 552 del 21 de febrero de 1974, suscrito por Jorge Carballo W., Gerente, argumentó que el proyecto de ley, tal y como estaba redacto, quebrantaba el artículo 188 de la Carta Fundamental (folio 69). Más radical fue la Caja Costarricense del Seguro Social, en la nota del 20 de febrero de 1974, suscrita por Gastón Guardia Uribe, Sub-gerente Administrativo, a través de la cual comunica el acuerdo adoptado por la Junta Directiva, en el artículo 2 de la sesión 4758 del 19 de febrero de ese mismo año, en la que afirma que el proyecto de ley requiere de una reforma parcial a la Constitución Política, dados los grados de autonomía que ésta le otorga a la entidad aseguradora (folio 57). El Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, en la nota del 20 de febrero de 1974, suscrita por Rafael Paris Steffens, Gerente, considera que es necesario definir con mayor claridad las funciones de los Presidentes Ejecutivos y los actuales Gerentes, a fin de evitar la dualidad de mando (folio 48). En igual sentido se manifestaron el Instituto Nacional de Aprendizaje, en la nota del 21 de febrero de 1974, suscrita Sidney Brautigman Jiménez, Presidente de la Junta Directiva (folio 61), el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en el oficio 178 del 22 de febrero de 1974, suscrito por Armando Arauz Aguilar, Director Ejecutivo (folio 89) y el Instituto Mixto de Ayuda Social, en el oficio número D.E. 108-74 del 25 de febrero de 1974, suscrito por el Presbo. Armando Alfaro Paniagua, Director Ejecutivo (folio 92). Es importante indicar también que, según consta en el folio 48 del expediente legislativo, la Unión Costarricense de Cámaras, Asociaciones y Sindicatos Patronales de la Empresa Privada, en la nota del 21 de febrero de 1974, suscrita por el señor Edmundo Gerli González, considera que la figura del Presidente Ejecutivo que contenía el proyecto violaba directamente el artículo 188 de la Constitución Política, puesto que hacía ilusoria la independencia en materia administrativa de los entes autónomos.

Nota (7): Tema que aún está vigente en nuestro medio, en vista de la acción de inconstitucionalidad número 5158-97 del 7 de agosto de 1997 presentada contra el artículo 4 de la ley 4646.

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   La moción fue aprobada en la sesión extraordinaria número 216 de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, celebrada el 11 de marzo de 1974 (folios 191 al 194).

   En conclusión, con la redacción que se le dio al proyecto de ley, al indicarse que el Presidente Ejecutivo sería el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y que el Gerente continuaría siendo el principal funcionario administrativo, el legislador respetó la autonomía administrativa que la Constitución Política le garantiza a las instituciones autónomas.

   Ahora bien, revisado el ordenamiento jurídico vigente tenemos los siguientes particulares además de la anteriormente indicadas. El Presidente Ejecutivo es designado por el Consejo de Gobierno; mientras que el Gerente es nombrado por la Junta Directiva de la institución. El nombramiento del primero no se hace por un plazo fijo, aunque puede ser removido libremente; mientras que en el caso del segundo se nombra por períodos de seis años. En relación con las atribuciones del Presidente Ejecutivo, la Ley 4646 dispone que le corresponde, fundamentalmente, velar porque las decisiones adoptadas por la Junta Directiva de la institución se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad, presidir la Junta Directiva y asumir las funciones propias del presidente de este órgano colegiado. El Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de la Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias, le asigna otras funciones, unas de naturaleza gubernamental y otras en el ámbito administrativo. Dentro de las primeras están: la programación de actividades generales que se requieren para realizar y alcanzar los objetivos de la institución, coordinar con el ministro del ramo, de acuerdo con los lineamientos que el Presidente de la República establezca, coordinar con las demás instituciones autónomas y semiautónomas y con el gobierno central las políticas, objetivos, planes y programas de la entidad, formar parte del Consejo de Coordinación Interinstitucional a que se refiere el artículo 19 la Ley de Planificación Nacional, otorgar el visto bueno a los proyectos de presupuesto anual y extraordinario que se eleven a la Junta Directiva, presentar al Ministerio de Planificación y Política Económica, previa aprobación de la Junta Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de inversión, etc. Dentro de las segundas están: informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones (potestad de vigilancia), ordenar a la gerencia una labor sistemática de modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, someter a la aprobación de la Junta Directiva cualquier cambio en la organización y administración, supervisar y evaluar los programas de la entidad y proponer a la Junta Directiva la organización técnica y administrativa de la institución (8)

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Nota (8): algunas de las atribuciones que se le otorgan al presidente ejecutivo tiene la característica de que abarca tanto las materias de gobierno y como administrativa. así las cosas, el hecho de que se les ubique en uno y otro compartimento no significa que se desconozca esa dualidad.

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   El hecho de que el ordenamiento jurídico reconozca a favor del Presidente Ejecutivo atribuciones de carácter administrativo, en nada afecta su condición de máximo jerarca en materia de gobierno, por la sencilla razón de lo difícil de establecer una diferencia tajante entre la actividad de gobierno y la administrativa, tal y como acertadamente lo ha establecido el Tribunal Constitucional. Además, siguiendo el razonamiento de la Sala Constitucional, en los votos atrás indicados, de que administrar conlleva la labor de gobernar, creemos que también la labor de gobernar implica la función de administrar, de manera tal que, es razonable y deseable, que quien ejercer la máxima autoridad en materia de gobierno también despliegue una actividad administrativa que resulta necesaria, consecuente y conveniente para alcanzar los objetivos y las metas de la institución.

   Ahora bien, lo anterior no debe inducir a error al operador jurídico. La función administrativa que desarrolla el Presidente Ejecutivo no es su actividad principal, es una consecuencia necesaria, lógica y conveniente del ejercicio de su condición de máximo jerarca en materia de gobierno.

   En segundo término, la actividad intrínseca, fundamental, principal y la razón del ser de la naturaleza del cargo de Presidente Ejecutivo es la materia de gobierno. Consecuentemente, la actividad de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir cabalmente aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental, resultando por ello, las actividades que se encuentran dentro de la materia administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y colaterales a las actividades que constituyen la razón ser la figura administrativa. Desde esta perspectiva, al Presidente Ejecutivo le está vedado el ocuparse de las actividades administrativas como una tarea fundamental o principal, desdeñando, descuidado o relegando por ello las actividades propias de gobierno. Ahora bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo no puede desarrollar actividades de naturaleza administrativa; cuando el ordenamiento jurídico así lo impone, debe ejercerlas. Lo que estamos afirmando es algo muy distinto, y es que el Presidente Ejecutivo debe abocarse al ejercicio de las funciones propias de gobierno sin pretender abarcar otras funciones de tipo administrativo, que no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno.

   Con base en lo anterior, consideramos que el Presidente Ejecutivo no puede ejercer el cargo de Gerente. Existen otras dos razones para continuar en la línea de argumentación que hemos adoptado. La primera, es un motivo de orden institucional. La segunda, responde a los principios y valores que informan el sistema democrático costarricense.

   Dada la complejidad de las tareas de ambos cargos –Presidente Ejecutivo y Gerente-, y el tiempo que se requiere para realizar una labor adecuada en cada puesto, no es conveniente para los intereses de la institución que una sola persona asuma los dos cargos. Salvo casos muy excepcionales, por más preparación y voluntad que tenga una persona, difícilmente podrá cumplir eficientemente ambas funciones. El despliegue de actividad que conlleva el ejercicio de cada uno de los cargos impone, de cara al interés público, que en cada uno de ello esté un funcionario público que se dedique, en forma exclusiva, a realizar las funciones que derivan del puesto. No en vano la Ley 4646 establece, en el aparte b), inciso 1), del artículo 4), que el Presidente Ejecutivo será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva, con lo que se reafirma la idea de que, por el bien de la institución, es necesario, conveniente y lógico que este funcionario se dedique a desempeñar las labores propias del cargo, y no asumir otras, las cuales también implican una enorme responsabilidad, como son las que se derivan del cargo de Gerente.

   La tesis que venimos desarrollando encuentra sustento legal en el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública, que señala que las ausencias temporales o definitivas del servidor pueden ser suplidas por el superior jerárquico inmediato. Empero, acto seguido se indica, que después de transcurrido dos meses de iniciado su ejercicio por él, debe nombrarse al suplente de conformidad con la ley. Esta disposición normativa, nos confirma que el recargo de función dentro de la organización administrativa debe ser la excepción y no la regla, y por períodos relativamente cortos.

   Según el Derecho de la Constitución un principio que informa al sistema democrático costarricense, es el de separación de poderes (artículo 9 de la Constitución Política). Como es de todos conocidos, está técnica constitucional tiene dos propósitos fundamentales: evitar la concentración del poder y ejercer los frenos y contrapesos entre los órganos fundamentales del Estado. Pese a la crisis que vive este principio, fundamentalmente porque hemos pasado de una democracia liberal a una de partidos políticos, lo cierto del caso es que sigue siendo un presupuesto esencial del Estado social de Derecho.

   De este principio se deriva una idea esencial, que constituye un derrotero en toda sociedad democrática, y es el hecho de que, en la organización del poder, la distribución de éste es la regla. Si bien esta idea está residenciada en el ámbito del Derecho Constitucional, no podemos desconocer que, por un efecto de irradiación, la misma afecta a todo el sistema costarricense, y dentro de éste a la organización y el funcionamiento de la Administración Pública.

   Con base en lo anterior, la distribución del poder debe ser la regla dentro de la organización administrativa, es decir, debe existir una conveniente y lógica relación entre las funciones de la entidad y los puestos que se crean, de tal forma que no se concentre en uno de ellos, o en unos pocos, más funciones de aquellas que son razonables para la buena marcha de la institución. El asignar a un puesto o a un funcionario más atribuciones de las que aconseja la lógica, la conveniencia, la justicia y la técnica administrativa, tiene los efectos perniciosos de afectar el correcto desempeño de la función pública y de crear centro de poder dentro de la institución, que, por lo general, actúan en contra del interés público y dejan en mal predicado los principios éticos que informan el ejercicio de la función pública. Una organización administrativa que responde a los principios democráticos debe evitar la creación de compartimentos de poder, que hagan del ejercicio de la función administrativa una actividad peligrosa no sólo para los intereses de los administrados, sino también para el interés público. Desde esta perspectiva, no es acorde con el principio que informa al sistema, que un funcionario de una institución asuma otros cargos, dándose una acumulación de funciones en una sola persona, lo que conlleva una peligrosa concentración del poder, sobre todo cuando se trata de los dos cargos de mayor importancia de la institución. No hay que perder de vista, que la existencia de ambos puestos, desde una perspectiva más de naturaleza política que administrativa, permiten una sana, conveniente y razonable distribución del poder dentro del ente.

   Ahora bien, lo anterior no significa que dentro de la organización de la Administración Pública exista "una poliarquía administrativa", ya que con base en la institución de la relación jerárquica el superior posee importantes poderes sobre los funcionarios inferiores (potestades de nombramiento, mando, vigilancia, disciplinaria, revisión y resolución de conflictos de competencia) lo que le permiten darle unidad de sentido a las acciones de la Administración Pública. Sin embargo, dada las técnicas propias del Derecho Constitucional y Administrativo, tales como: el control del parlamento sobre la actividad de gobierno y de la Administración Pública, el principio de distribución de competencias, la diversidad de órganos y funcionarios, la existencia de controles de legalidad y financiero y la necesidad de justificar toda actuación de la Administración Pública en una norma habilitante, permiten que, pese a que la institución de la relación jerárquica responde a una concepción vertical del ejercicio del poder, no provoque una concentración del poder desmedida. Más bien, constituye una técnica necesaria, indispensable, para que la Administración Pública actúe en forma ordena y racional en la satisfacción del interés general.

IV.- CONCLUSIONES.

a. De conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, el I.N.V.U. debe contar con un Gerente permanente.

b. El Presidente Ejecutivo no puede asumir el cargo de Gerente.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional