Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio P.E. N.° -386-2000 del 27 de setiembre del 2000, recibido en mi despacho el 2 de octubre del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior técnico-jurídico sobre cuáles son los objetivos del programa de reconversión productiva que puede financiar el Consejo Nacional de Producción(1) con esos recursos y si el financiamiento de un proyecto con recursos del programa de reconversión productiva, desarrollado y ejecutado directamente por el CNP y no por una organización de agricultores, puede abarcar la compra de implementos necesarios del proyecto, tales como equipo, contrataciones de personas, viáticos, salarios y gastos administrativos.

(1) Para efectos de exposición utilizaremos las siglas C.N.P.

"Artículo 3.- El Consejo tendrá como finalidad la transformación integral de las actividades productivas del sector agropecuario, en procura de su modernización y verticalización para darle la eficiencia y competitividad que requiere el desarrollo económico de Costa Rica; asimismo, facilitar la inserción de tales actividades en el mercado internacional, con énfasis en los pequeños y medianos productores, para buscar una distribución equitativa de los beneficios que se generen, entre otros mediante esquemas de capacitación y transferencia tecnológica.

Además, tendrá como finalidad, mantener un equilibrio justo en las relaciones entre productores agropecuarios y consumidores, para lo cual podrá intervenir en el mercado interno de oferta y demanda, para garantizar la seguridad alimentaria del país.

Podrá fomentar la producción, la industrialización y el mercadeo de los productos agrícolas y pecuarios, directamente o por medio de empresas de productores agropecuarios organizados, avaladas o respaldadas por el Consejo. El fomento de la industrialización y el mercadeo deberá obedecer a las prioridades del desarrollo económico; para este fin, el Consejo establecerá las reservas financieras correspondientes que le permitan obtener los recursos técnicos necesarios."

"Artículo 4.- Para la consecución de sus finalidades específicas, el Consejo ejecutará y desarrollará un Programa de Reconversión Productiva, a fin de lograr la transformación integral de las actividades referidas en el artículo 3 de esta ley.

Además, coordinará actividades y colaborará con todos los organismos de crédito, extensión agrícola, asistencia técnica y de cualquier otra índole, cuyo esfuerzo aunado logre fomentar la producción nacional y la estabilidad de los precios.

El Consejo Nacional de Producción podrá otorgar prestaciones en recursos humanos y técnicos, en beneficio de las organizaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios a título gratuito u oneroso, de acuerdo con las disposiciones de su Junta Directiva."

"Artículo 5.- Para cumplir sus fines, el Consejo Nacional de Producción tendrá como actividades ordinarias, las siguientes:

(…)

l) Establecer, por sí mismo o en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Ganadería u otra institución, programas de investigación, capacitación y transferencia tecnológica de productos agropecuarios, en el campo de la industrialización y comercialización, directamente o por medio de contrataciones con personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras. Dichas investigaciones deberán beneficiar a los productores agropecuarios.

m) Atender las necesidades prioritarias del sector productivo, con énfasis en las unidades productivas pequeñas y medianas y en sus organizaciones, mediante el desarrollo de programas social, técnica, financiera y ambientalmente sostenibles en el mediano y largo plazo, que faciliten la modernización de la producción agropecuaria, así como la maximización de los beneficios derivados de los procesos de producción, industrialización y comercialización."

"Artículo 6.- El Consejo Nacional de Producción elaborará el Plan nacional anual para la reconversión productiva del sector agropecuario, que involucrará en su ejecución a las organizaciones de productores legalmente constituidas, el Estado y las instituciones autónomas y semiautónomas del sector agropecuario, sin demérito de la autonomía funcional y administrativa de cada una; en forma periódica, revisará dicho plan."

"Artículo 14.- Los excedentes netos anuales del Consejo Nacional de Producción se distribuirán de la siguiente manera:

a) El treinta por ciento (30%) para constituir una reserva destinada a cubrir las pérdidas que pueda sufrir en el cumplimiento de esta ley.

Cuando esta reserva alcance una suma igual a la mitad del capital de la Institución, la Junta Directiva podrá aplicar el porcentaje correspondiente de los excedentes netos de cada período para fortalecer el monto que financiará los proyectos de reconversión productiva.

b) El setenta por ciento (70%) para fortalecer la búsqueda, investigación e inteligencia de mercados, y la investigación tecnológica, a fin de cumplir los objetivos de esta ley para aportar recursos al Programa para la Reconversión Productiva del sector agropecuario."

"Artículo 49.- El patrimonio del Programa de Reconversión Productiva podrá incrementarse sin límite, mediante nuevos aportes de capital que realice el Gobierno en colones o moneda extranjera; donaciones provenientes de persona física o jurídica, nacional o extranjera, interesada en apoyar los propósitos del programa y los intereses sobre el patrimonio depositados en créditos o inversiones. Asimismo, el Consejo Nacional de Producción podrá incrementar el patrimonio del Programa de Reconversión Productiva, por medio de créditos o préstamos que solicite para estos fines.

Los recursos del Programa de Reconversión Productiva se destinarán al cumplimiento de sus objetivos y a la asignación de recursos, reembolsables y no reembolsables, a los proyectos debidamente aprobados por la Junta Directiva. Para los recursos reembolsables, podrán fijarse períodos de gracia, plazos y tasas de interés preferenciales, según políticas de la Junta. No obstante, los fondos del Programa obtenidos mediante créditos del Consejo Nacional de Producción solo podrán ser utilizados para asignar recursos reembolsables que garanticen al Consejo el pago oportuno de dichos créditos.

Para la asignación de recursos no reembolsables, se necesita el voto afirmativo de dos terceras partes del total de miembros de la Junta Directiva. La naturaleza no reembolsable de los fondos no exime al Consejo de su obligación de requerir garantías que aseguren el desarrollo de los proyectos.

Los recursos del Programa de Reconversión Productiva serán administrados con independencia total de los recursos ordinarios del Consejo.

Los procedimientos de formalización de operaciones y el giro de los recursos estarán a cargo del Consejo, para lo cual deberá aprobar el reglamento correspondiente."

"Artículo 49 bis.- Para financiar el Programa de Reconversión Productiva, se establecen los siguientes ingresos:

a) El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares destinará, anualmente, el cinco por ciento (5%) de sus presupuestos ordinarios y extraordinarios a favor del Consejo Nacional de Producción. Este porcentaje será girado en el momento de aprobarse los presupuestos.

b) La venta de los activos del Consejo Nacional de Producción que no estén en uso ni afecten sus operaciones para capitalizar el Programa de Reconversión Productiva.

c) Cualquier otra renta proveniente de organizaciones públicas o privadas, nacionales o internacionales. Las instituciones del sector público agropecuario podrán transferir recursos económicos para su operación."

"ARTÍCULO 4. - Colaboradores

Determínanse como colaboradores del Programa de Reconversión Productiva del sector agropecuario el Instituto Nacional de Aprendizaje y el Instituto Mixto de Ayuda Social, instituciones que para este fin tendrán los siguientes deberes:

a) El Instituto Nacional de Aprendizaje deberá incluir en sus programas actividades de capacitación en el sector agropecuario; para esto, deberá destinar una suma mínima del quince por ciento (15%) de sus presupuestos ordinarios y extraordinarios. Estos programas se ejecutarán en coordinación con las instituciones del sector agropecuario.

b) El Instituto Mixto de Ayuda Social deberá incluir como mínimo una suma del diez por ciento (10%) de sus presupuestos ordinarios y extraordinarios para programas de apoyo al sector agropecuario, de acuerdo con sus objetivos; se ejecutarán en coordinación con las instituciones del sector agropecuario.

Le corresponderá a la Contraloría General de la República supervisar la ejecución de esta norma."

A.- Criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del ente consultante.

La Licda Victoria Villalobos Pagani, directora de la Dirección de Asuntos Jurídicos del ente consultante, en el oficio DAJ 494-2000 de 25 de setiembre del año en curso, arriba a la siguiente conclusión:

"Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 4° de la LOCNP la ejecución y el desarrollo del Programa de Reconversión Productiva le corresponde al Consejo Nacional de Producción. Los objetivos de este Programa son todos aquellos que logren la transformación integral de las actividades productivas del sector agropecuario, señaladas en el artículo 3 de la LOCNP y que se encuentran identificados en el Plan Anual de Reconversión Productiva del Sector Agropecuario.

Partiendo de que la ejecución y el desarrollo de este Programa es un fin más de los que debe perseguir el Consejo, bien podría esta Institución para cumplir con los objetivos de Reconversión Productiva, llevar a cabo las actividades enunciadas en el artículo 5° de la LOCNP o planificar otro tipo de actividades que coadyuven en la consecución de los objetivos del Programa.

En cuanto a los gastos a satisfacer en los proyectos que la Administración determine que cumplen con los objetivos del Programa de Reconversión Productiva, son todos aquellos que demande el proyecto de que se trate, como por ejemplo, infraestructura, compra de equipo, contratación de personal, viáticos, gasolina, etc., en la medida que hayan sido presupuestados y determinados en la formulación del proyecto como recursos necesarios para cumplir la meta y se refleje el costo total e individualizado de cada inversión."

B.- CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

En el dictamen C-137-2000 del 15 de junio del año en curso, el órgano asesor llegó a las siguientes conclusión:

"Los recursos del programa de reconversión productiva del sector agropecuario solo se pueden utilizar en la obtención de sus objetivos y metas. Consecuentemente, no resulta procedente, desde la óptica jurídica, el destinar o disponer parte de esos recursos para financiar actividades relacionadas con otros objetivos y fines que el ordenamiento jurídico le impone al C.N.P., las cuales no tiene una relación con el citado programa."

III.- SOBRE LA COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA EMITIR EL DICTAMEN QUE SE SOLICITA.

En reiteradas ocasiones, el órgano asesor ha tenido que declinar la competencia para emitir un dictamen con la fuerza vinculante que impone el artículo 2° su ley orgánica, debido, fundamentalmente, a que la materia sobre la cual pretende recaer compete, en forma exclusiva y prevalente, a otro órgano. Los casos más frecuentes son aquellos que versan sobre las materias presupuestarias y de contratación administrativa, en las cuales la Contraloría General de la República tiene la competencia, lo que le impide al órgano asesor ejercer su función consultiva, en toda su extensión, limitándose, en la mayoría de los casos, a emitir una opinión jurídica, la cual, a diferencia de los dictámenes, no tiene fuerza vinculante para la Administración Pública consultante.

En el caso que nos ocupa, a diferencia de la primera consulta, en la que se nos pedía si resultaba legalmente procedente destinar o disponer de parte de los recursos de reconversión productiva para el cumplimiento de los objetivos o fines que la ley encomienda al Consejo Nacional de Producción o, si por el contrario, dichos recursos únicamente debían destinarse al otorgamiento de créditos para financiar los proyectos que presentaban y solicitaban los agricultores o sus organizaciones, se nos solicita determinar qué objetivos del programa pueden ser financiados con sus recursos y el tipo de gasto que puede ser financiado con él, aspectos eminentemente presupuestarios y, por ende, ajenos a nuestra competencia. Nótese que en la primera consulta el análisis se dirigía a determinar la intención del legislador (ratio legis), para lo que sí resultaba competente la Procuraduría General de la República; mientras que en la de marras, se pide precisar los objetivos y gastos a financiar con un programa presupuestario, aspecto que debe determinar la Administración activa bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 184 de la Constitución Política y la ley n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la que, en su artículo 18, señala lo siguiente:

"ARTICULO 18. POTESTADES DE CONTROL PRESUPUESTARIO

La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de estas.

La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según la jerarquía de tales planes y lineamientos.

Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente.

Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el presupuesto deberá demostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá de la financiación complementaria para la terminación del programa o del proyecto respectivo."

Así las cosas, el órgano competente para emitir un dictamen vinculante en este asunto es la Contraloría General de la República y no el órgano asesor

No obstante lo anterior, y sin los efectos vinculantes dispuestos en el numeral 2 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría, y en un afán de colaboración con la Administración Pública, nos permitimos emitir la siguiente opinión jurídica.

IV.- SOBRE EL FONDO.

En primer término, conviene recordar, tal y como lo hicimos en el dictamen C-137-2000 del 15 de junio del año en curso, que la Administración Pública en el manejo de los recursos públicos está sometida al principio de legalidad financiera. En la opinión jurídica OJ -139-1999 del 22 de noviembre de 1999 sobre este tema expresamos lo siguiente:

"No está de por demás recordar que las Administraciones Públicas se encuentran sometidas al principio de legalidad, con lo cual sólo pueden realizar aquellos actos que el ordenamiento jurídico les autoriza ( todo lo que no está permitido está prohibido). Esta vinculación es aún más fuerte, cuando se trata del manejo de los fondos públicos(2). Es por ello, que el artículo 7 de la Ley de la Administración Financiera de la República, N° 1279 de 2 de mayo de 1951, señala que ningún funcionario público puede contraer compromisos o deudas en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización legal. Como puede observarse, en esta materia hay reserva de ley.

(2) Véase el oficio N° DAJ-2467 del 18 de noviembre de 1998, de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República, en el sentido de que se requería de norma legal para que el ICE pudiera realizar la función de ente recaudador en la línea de crédito que un Banco estatal le daría a las comunidades para la construcción de redes eléctricas. Asimismo, véase el memorando de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Organo contralor del 25 de agosto de 1998, dirigido al Dr. Jorge Corrales Quesada, Subcontralor General de la República, en el que se indicaba que para que el ICE asumiera la deuda por concepto de cuotas atrasadas ante la Unión Internacional de Telecomunicaciones, requería de norma legal que así lo estableciera en forma expresa.

No sólo de la norma legal anteriormente indicada, se deriva el principio de reserva de ley, sino que el mismo se encuentra recogido, aunque de forma imprecisa, en el artículo 140 inciso 8) de la Constitución Política que señala, como atribución del Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. En este aspecto, la Constitución española de 1978 es más clara, ya que en el inciso 4 del artículo 133 señala que las Administraciones Públicas solo pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con la ley. Por su parte, la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, en su artículo 115, expresa que la emisión de deuda, así como la prestación de fianzas, garantías u otras seguridades susceptibles de originar gastos en ejercicios económicos venideros, requieren autorización mediante ley federal que fije o permita fijar su importe. En relación con los patrimonios especiales de la Federación, se pueden autorizar mediante ley excepciones ha lo indicado anteriormente".

Más recientemente, en la opinión jurídica OJ-30-2000 del 24 de marzo de 2000, indicamos lo siguiente:

"… podría ocurrir que por mandato expreso o implícito del legislador a los recursos o los bienes se les asigne un destino específico. Lo anterior provoca un doble reforzamiento en cuanto a su status, por un lado, poseen todos los atributos propios de los bienes que integran el dominio público y, por el otro, constituyen un instrumento para la obtención de un fin propuesto por el legislador en una determinada ley. En estos casos, está de por demás afirmar que los recursos o los bienes solo pueden utilizarse en los fines o propósitos que el legislador les atribuyó.

La postura que hemos asumidos está sustentada en el principio de legalidad, pilar fundamental del estado social de derecho. Como es bien sabido, gracias a este postulado las autoridades públicas solo pueden adoptar aquellos actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. De tal suerte, que toda actuación que no esté amparada en una norma está viciada nulidad. Sobre este importante principio, en otros dictámenes, hemos afirmado lo siguiente:

"Como tesis de principio, en el análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que la Administración Pública(3) está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico ( todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes".

(3) "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado." (Artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública).

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto n.° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ‘…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto(4).

En otra importante resolución, la n.° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

‘Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.(5)’"

Por otra parte, no podemos dejar de la lado las disposiciones que se encuentran en la Ley de la Administración Financiera de la República, n.° 1279 de 2 de mayo de 1951 y sus reformas, que establecen que todo funcionario, empleado o agente del Gobierno, encargado de recibir, custodiar o pagar bienes o valores del Estado o cuyas atribuciones permiten o exigen su tenencia será responsable de ellos y de cualquier pérdida, daño, abuso, empleo o pago ilegal que sea o sean imputables a su dolo, culpa o negligencia. Se considera como empleo ilegal, además de otros, el manejo de los bienes o valores en forma distinta a la prescrita por las leyes, reglamentos o disposiciones superiores. Incurre en igual responsabilidad quien permita a otra persona manejar o usar los bienes públicos en forma indebida. En estos casos, procede la destitución del responsable sin perjuicio de la sanción judicial correspondiente ( artículo 6).

También señala el artículo 8 de ese mismo cuerpo normativo que ningún funcionario, empleado o agente será relevado de responsabilidad por haber procedido contra la ley o disposiciones reglamentarias en virtud de orden superior al uso o disposición de fondos o bienes a su cuidado, salvo que compruebe haber objetado, por escrito, la orden recibida y comunicado el texto de su oposición al superior que la impartió y al Contralor General de la República. En tal caso, el funcionario que mantenga la orden será el responsable de sus consecuencias."

En consecuencia, los gestores públicos, en el manejo de los fondos públicos, deben ceñirse, en forma estricta, a lo que dispone el legislador.

Establecido lo anterior, se puede afirmar que de la ley que creó el programa de reconversión productiva, así como de sus antecedentes históricos y legislativos, se puede inferir, con algún grado de facilidad, cuáles son lo objetivos de ese programa. Una vez establecidos, lo que corresponde, siguiendo las técnicas del presupuesto por programas, es formularlos dentro del respectivo presupuesto o a través de una modificación presupuestaria, con el fin de alcanzarlos dentro del plazo previamente determinado.

Sin ánimo de agotar todos los objetivos posibles del programa de reconversión productiva, y teniendo como marco de referencia la gran finalidad que le impuso el legislador al CNP, de transformar integralmente las actividades productivas del sector agropecuario, se podría indicar que los objetivos que se pueden financiar con los recursos de este programa, son aquellos que se derivan de la ley ( artículo 3 LOCNP), así como las actividades ordinarias que se encuentran en los incisos l) y m) del artículo 5 de ese mismo cuerpo normativo. En este sentido, no se puede dejar de lado lo que dispone el artículo 49 LOCNP, de que los recursos del programa de reconversión productiva se destinarán al cumplimiento de sus objetivos ( afectación de los recursos públicos a un fin específico). Por consiguiente, siempre y cuando sea un objetivo del programa de reconversión productiva, aspecto que deberá determinar la Administración activa siguiendo los criterios o reglas unívocas de la ciencia, de la técnica y los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia, bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República, es posible que sea cubierto con los recursos del programa.

En lo referente a la segunda cuestión de la consulta, hemos de afirmar que en un proyecto directamente desarrollado y ejecutado por el CNP, la compra de bienes y suministros, así como la realización de otros gastos, pueden ser cubiertos con los recursos del programa de reconversión productiva, siempre y cuando sean necesarios e indispensables para alcanzar sus objetivos y metas. Pero además de lo anterior, y como base en el principio de eficiencia, el cual fue incorporado a nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República(6), cada gasto que se realice deberá de estar debidamente justificado y constituir un medio razonable dentro de todo un engranaje ( sistema) para alcanzar los objetivos y las metas del programa al menor costo posible. En este aspecto, el órgano contralor, con base en parámetros de medición efectivos y objetivos, deberá determinar si los gastos en los rubros que se señalan se justifican y, en caso afirmativo, en qué monto y por qué plazo a la hora de aprobar el presupuesto de la institución o una modificación presupuestaria. Además, la Administración activa deberá de ajustarse a las directrices, circulares, órdenes que haya emitido la Contraloría General de la República sobre la adecuada utilización de los recursos públicos en esos rubros, algunas de las cuales pueden ser consultadas en la página de Internet del órgano contralor en la siguiente dirección: (www.pgr.go.cr).

La Contraloría General de la República ejercerá el control de eficiencia, previsto en el artículo 11 de esta Ley, de acuerdo con la disponibilidad de sus recursos, para lo cual rendirá los informes con las conclusiones y recomendaciones pertinentes, efectuará las prevenciones y dictará las instrucciones y las órdenes procedentes."

V.- CONCLUSIONES

1. - Siempre y cuando sea un objetivo del programa de reconversión productiva, aspecto que deberá determinar la Administración activa siguiendo los criterios o reglas unívocas de la ciencia, de la técnica y los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia, todo bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República, es posible que sea cubierto con sus recursos.

2. - En un proyecto desarrollado y ejecutado por el CNP, la compra de bienes y suministros, así como otros gastos, pueden ser cubiertos con los recursos del programa de reconversión productiva, siempre y cuando sean necesarios e indispensables para alcanzar sus objetivos y metas.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

C/c/ Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República