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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 111
 
  Opinión Jurídica : 111 - J   del 11/10/2000   

045 - 2000

OJ-111-2000


San José, 11 de octubre del 2000


 


MSc.


Delia Villalobos Alvarez


Directora Nacional


Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación


Su Despacho


 


Estimada señora:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio DN-821-09-00 del 14 de setiembre del año en curso, recibido en mi despacho el 22 de ese mes, a través del cual solicita una aclaración al órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el dictamen C-070-96 de 7 de mayo de 1996, concretamente: si dicho pronunciamiento se aplica al caso del jerarca superior de las instituciones "semiautónomas".


"Lo anterior, ya que existen diversos criterios, en el tanto estas instituciones del Estado podrían no configurar dentro de la citada normativa de Tránsito; causando esta clase de tesis un perjuicio en las funciones del jerarca por el carácter evidente de sus funciones."


I.-        NORMATIVA APLICABLE.


1. -       Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, ley n.° 7331 de 13 de abril de 1993 y sus reformas.


"ARTÍCULO 225. - Uso discrecional. Estos vehículos son los asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor General de la República, Procurador General de la República, Procurador Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas.


Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles que los distinguen como vehículos oficiales.


2. -       Ley del Deporte y Régimen de Educación Física y Recreación, ley n.° 7800 de 30 de abril de 1998.


"ARTÍCULO 1. - Créase el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, en adelante el Instituto, como institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa."


"ARTÍCULO 12. - El Director Nacional será el órgano ejecutivo superior de la administración del Instituto, será nombrado por el Consejo, previo concurso público, por un plazo de cuatro años. .."


"ARTÍCULO 13. - El Director Nacional estará subordinado al Consejo Nacional y se encargará de ejecutar las políticas, los acuerdos, planes y programas que aprueben el Consejo Nacional y el Congreso, representar al Instituto en los actos oficiales, presentar al Consejo Nacional los presupuestos de sus dependencias, así como los demás deberes que surjan de esta ley y los reglamentos respectivos.


Corresponderá al Director Nacional, la potestad de nombramiento y disciplina del personal del Instituto. "


"ARTÍCULO 14. - Corresponderá al Director Nacional representar judicial y extrajudicialmente al Instituto con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, según lo dispuesto en el artículo 1253 del Código Civil. Podrá otorgar poderes con las denominaciones y para los fines generales o especiales que estime convenientes para el funcionamiento eficaz del Instituto, siempre que sea autorizado expresamente para ello por el Consejo."


II.-       ANTECENDENTES.


A.-       Criterio del asesor legal del ente consultante.


El Lic. Sergio Rivera Jiménez, asesor legal del órgano consultante, concluye que el puesto de Director Nacional de ICODER cumple con los requisitos necesarios para que se le pueda asignar un vehículo de uso discrecional que le permita el cabal cumplimiento de sus responsabilidades y funciones.


B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.


Este despacho, en el dictamen C-070-96 de 7 de mayo de 1996, concluyó lo siguiente:


"Como corolario de lo expuesto y con fundamento en las normas jurídicas invocadas, esta Procuraduría dictamina que los Subdirectores del Servicio Nacional de Electricidad tienen el carácter de Subgerentes de la institución.


En consecuencia, quedan subsumidos dentro de la autorización contenida en el artículo 225 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; aunque, como quedó explicado, la indicada "equiparación" no se funda en una interpretación analógica de esa disposición, sino en que dicho carácter es declarado implícita aunque inequívocamente por el propio legislador.


A la luz de lo dicho en el primer capítulo de este pronunciamiento, de oficio se reconsidera nuestro dictamen N° C-082-94, del 18 de mayo de 1994, únicamente en cuanto autoriza a "equiparar", es decir, a extender el beneficio del indicado artículo de la Ley de Tránsito a funcionarios que realicen funciones similares a las desempeñadas por los servidores enumerados en ese precepto legal, cuando alguno de éstos no figure en la estructura organizativa de una institución en particular. Conforme se analizaba, la naturaleza de la materia regulada impone una interpretación restrictiva de dicha disposición y proscribe el uso del argumento analógico en este ámbito."


III.-     ALCANCE DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.


Profundizando en las razones de la consulta que se plantea al órgano asesor, llegamos a la conclusión que en realidad no se trata de aclarar el dictamen C-070-96 de 7 de mayo de 1996, sino lo que se está pidiendo es un pronunciamiento sobre si la Directora Nacional de ICODER tiene derecho o no al uso de un vehículo discrecional. Consecuentemente, el asunto debe ser planteado en estos términos, ya que no hay nada que aclarar en el dictamen de marras.


Realizada la anterior acotación, el órgano competente para emitir un dictamen vinculante en este asunto es la Contraloría General de la República y no el órgano asesor. En este sentido, existe abundante jurisprudencia administrativa sentada por la Procuraduría General de la República. A manera de ejemplo conviene recordar que en la opinión jurídica O.J.-076-96 de 5 de diciembre de 1996, señalamos que la consulta implicaba verter pronunciamiento en torno a la disposición de vehículos pertenecientes a una institución pública, y por ende, de bienes integrantes de la Hacienda Pública, por lo que el órgano competente para su respuesta vinculante era la Contraloría General de la República. Esta postura fue reiterada en la opinión jurídica O.J.-076-97 de 18 de diciembre de 1997. También, en otro dictamen, el C-147-97 de 7de agosto de 1997, fijamos que el órgano competente para pronunciarse sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos referentes al uso de vehículos discrecionales era la Contraloría General de la República. En efecto, remitidos "… la anterior solicitud a conocimiento de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República ya que, por consistir la Resolución Interna de las diez horas del diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y tres un acto administrativo que resuelve sobre la disposición de bienes públicos -vehículos de uso discrecional-, el dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del mismo es competencia de la Contraloría General de la República."


Por último, la Procuraduría General de la República tiene conocimiento de que el órgano contralor ha asumido la competencia en esta materia(1). De hecho, ha emitido disposiciones de carácter general a través de circulares, las cuales pueden ser consultadas en la página que tiene en INTERNET ( www.pgr.go.cr). Así las cosas, el órgano asesor no debe ni puede invadir una competencia propia del órgano contralor, la que ejerce en forma prevalente y exclusiva.


(1) Véase los oficios n9170 de 13 de mayo de 1999, el 703DAJ-96 de 26 de 3 de marzo de 1996, la carta dirigida por la Dirección General de Asuntos Jurídicos a la Licda. Suyee Acón Ho, auditora de INCOPESCA, fechada el 19 de junio de 1995, la carta dirigida por la Dirección General de Asuntos Jurídicos a Eliécer Ramírez Alfaro, asesor legal del Ministerio de Salud, datada el 21 de setiembre de 1995, la carta dirigida por la Dirección General de Asuntos Jurídicos a Alejandro Bermúdez Mora, secretario del Tribunal Supremo de Elecciones, fechada el 6 de junio de 1996, el oficio 12.418 de 29 de octubre de 1999 y el oficio 372 de la División de Asesoría y Gestión Jurídica del 12 de enero del 2000.


No obstante, y sin los efectos vinculantes dispuestos en el numeral 2 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría, y en un afán de colaboración con la Administración Pública, nos permitimos emitir la siguiente opinión jurídica.


IV.-     SOBRE EL FONDO.


En nuestro dictamen C-070-96 de 7 de mayo de 1996, fijamos así los alcances del artículo 225 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas:


"La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331 del 13 de abril de 1993, distingue los vehículos oficiales ‘de uso discrecional’ de aquellos librados al simple ‘uso administrativo’, es decir, de los destinados ‘... para los servicios regulares de transporte, para el desarrollo normal de las instituciones o ministerios ...’ (artículo 226). Esa primera categoría aparece regulada en el numeral 225 de esa ley, de la siguiente manera:


‘Artículo 225. - Uso discrecional. Estos vehículos son los asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor General de la República, Procurador General de la República, Procurador Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas.


Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles que los distinguen como vehículos oficiales’.


Con esta previsión normativa, el legislador pretendía restringir la utilización de este tipo de automóviles, tal y como comentaba esta Procuraduría en su dictamen N° C-082-94 del 18 de mayo de 1994:


‘Dicha normativa se dicta por parte del Poder Legislativo con una expresa intención de regular una serie de abusos que se producían de previo a su dictado por parte de funcionarios públicos a quienes se les concedía la posibilidad de contar indiscriminadamente con vehículos de uso discrecional. Extraemos del expediente legislativo, para claridad en el análisis, los siguientes párrafos: «(...) las razones que justifican este Proyecto de ley son las siguientes: 1- Los vehículos que tiene el estado (sic) costarricense son para realizar eficientemente sus labores. 2-Que dichos vehículos son comprados con los dineros de todos los costarricenses. 3-Que se han cometido gran cantidad de abusos por parte de las altas autoridades en el uso de los vehículos. 4-Que el pueblo costarricense ha comprobado en muchas ocasiones, el uso de vehículos oficiales en actividades de recreo por parte de los funcionarios públicos en unión de sus familiares y amistades. 5-Que la situación del país, no permite que el rubro de mantenimiento de vehículos sea alto porque se incluye el mantenimiento de los mismos los fines de semana y días feriados, para que sean utilizados en actividades personales. Además, en algunos casos, el pago de jornadas extraordinarias a funcionarios asignados en labores discrecionales. 6-Que muchos vehículos son utilizados para actividades políticas en tiempos de campaña electoral. 7-Que se han asignado a familiares de altos funcionarios vehículos con su respectivo chofer para uso meramente personal, incluso sacrificando muchas veces la utilización de dichos vehículos para programas importantes dentro de la institución. Concluimos entonces que, es necesario regular la utilización de los vehículos y terminar con el abuso que se ha ido incrementando en los últimos tiempos, hasta tal punto que las altas autoridades hoy día no se inmutan ante las denuncias que en muchas ocasiones realizan los mismos funcionarios de las instituciones públicas, o ante el robo o pérdidas de los vehículos. Coincidiendo con el deseo de limitar el Gasto Público, proponemos un uso racional y adecuado en la flotilla de vehículos que tiene el Estado costarricense. » Dado que toda esta práctica abusiva que se menciona en las anteriores líneas se producía con motivo de la existencia de una diversidad de normas algunas reglamentarias que no lograban regular con la suficiente restricción estos aspectos, dentro de las normas de la Ley de Tránsito se creyó necesario, en su artículo 243 disponer lo siguiente: «La aplicación de esta ley deroga otras normas, leyes o reglamentos que rigen en este campo, para el Gobierno Central, instituciones autónomas y semi-autónomas y los otros Poderes del Estado.» Así las cosas, en adelante desaparecen del Ordenamiento Jurídico todas las normas que regulaban el uso de vehículos discrecionales, tanto en cuanto al Gobierno Central, instituciones autónomas y semi-autónomas como en el caso de los demás Poderes del Estado. En este sentido vid Oficio No.12285 de fecha 14 de octubre de 1993, Contraloría General de la República. Realizado el anterior análisis relativo al origen y motivación de las normas que se analizan, lo cual nos permiten encontrar la finalidad de su incorporación en el Ordenamiento Jurídico, podemos ahora comprender y evidenciar que el artículo 225 de la Ley de Tránsito vigente, no sólo ha restringido el uso de vehículos discrecionales en cuanto al número de funcionarios públicos autorizados al efecto, sino que además, en coherencia con la motivación que dio lugar a esta normativa ya analizada, dicha enumeración es de carácter taxativo o numerus clausus, por lo tanto restrictiva’.


Teniendo presente que el legislador reguló la materia con un ánimo restrictivo, es claro que el artículo 225 de la Ley de Tránsito debe ser siempre interpretado en forma también restrictiva. Por ende, dicho ánimo determina que en ámbitos como éste no quepa razonar analógicamente (en este sentido se inclina la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, según lo comenta Francisco Javier Ezquiaga G., ‘La argumentación en la justicia constitucional española’, Instituto Vasco de Administración Pública, Bilbao, 1987, p. 57 y 58).


Por otro lado, cabe advertir que la asignación de esta categoría de automóviles se da, no sólo en razón de las tareas propias de los cargos correspondientes, sino especialmente atendiendo a la dignidad de éstos. Por ende, aunque no injustificado - como tuvo ocasión de juzgarlo en su oportunidad la Sala Constitucional (así el ‘considerando’ cuarto del voto N° 2478-94 del 26 de mayo de 1994)- , se trata de un privilegio asociado a determinados cargos públicos de muy alto relieve.


Esto último, aunado a que no nos movemos en el campo del ejercicio de derechos y libertades de los particulares - en donde el intérprete debe considerar forzosamente otros problemas, como el de la igualdad de trato- , aconseja adoptar la dirección hermenéutica indicada.


A la luz de lo analizado, sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados en la referida disposición de la Ley de Tránsito. Lo anterior, sin que sea lícito extender analógicamente tal autorización a servidores que cumplan con funciones similares en cargos con denominaciones diversas, y aunque de ello derive una regulación asimétrica para algunas instituciones del sector público; afirmaciones, estas últimas, que suponen reconsiderar parcial y oficiosamente el referido dictamen N° C-082-94 " (Este criterio fue reiterado en el dictamen C-219-98 de 22 de octubre de 1998).


A la luz de nuestros propios antecedentes consultivos(2), resulta claro que la enumeración de cargos a los que está asociado el uso de auto de uso discrecional, es numerus clausus y, por tanto, su interpretación debe ser restrictiva y está vedado recurrir al argumento analógico. Sobre este particular, la Dirección General de Asuntos Jurídicos la Contraloría General de la República a Eliécer Ramírez Alfaro, asesor legal del Ministerio de Salud, datada el 21 de setiembre de 1995, expresó lo siguiente:


(2) Además de los dos indicados véase también el C-014-94 de 18 de enero de 1994, el O.J.- 076-96 ya citado y en la opinión jurídica O.J.- 032-98 de 23 de abril de 1998. En esta última, en lo que interesa, señalamos lo siguiente: " 2- No es admisible jurídicamente interpretar que el numeral 225 de la Ley de Tránsito es asidero suficiente para que el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa pueda utilizar un vehículo de uso discrecional, en el tanto en el caso de este Poder de la República existe mención expresa del único funcionario a quien se le podrá asignar vehículo, es decir al Presidente de la Asamblea Legislativa.


3- No es admisible jurídicamente tampoco interpretar que el numeral 225 de la Ley de Tránsito admite que el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Emergencias puedan utilizar un vehículo de uso discrecional dada la expresa omisión del legislador en ese sentido al no incluir órgano desconcentrado alguno dentro de su enumeración taxativa, sino tan sólo a las entidades autónomas, los Supremos Poderes, Contraloría General y Procuraduría General de la República."


"Esta Contraloría reconoce que si bien la Ley de Tránsito pretendió regular el uso de los vehículos del Estado Costarricense, la deficiente técnica legislativa allí usada llama a confusión especialmente en el sentido restrictivo de que allí se hizo uso. No obstante, no corresponde a nosotros hacer extensiva a otras categorías de puestos las restricciones previstas por el legislador.


Por eso, siguiendo un criterio reiterado de esta Contraloría,- en aras de la sana administración y racional utilización de los bienes públicos -,la asignación de vehículos discrecionales debe hacerse en forma restrictiva y en este caso específico también taxativa, asignándolos sólo a quien la ley señale".


Por otra parte, la Dirección Jurídica del órgano contralor, en la carta dirigida a la Licda. Suyee Acón Ho, auditora de INCOPESCA, fechada el 19 de junio de 1995, señaló lo siguiente:


"De la redacción transcrita podemos deducir que la Ley quiso ser restrictiva y que ni este Organo Contralor ni esa Institución pueden hacer extensiva a otras figuras la concesión del beneficio que la misma Ley no previó.


Dentro del concepto de instituciones descentralizadas podemos distinguir, las instituciones autónomas, las semi-autónomas y las ‘descentralizadas menores’.


En lo que a las dos primeras se refiere, es claro que la administración de sus vehículos debe ser regida por los enunciados de la Ley de Tránsito, sin que resulte dable extender sus alcances más allá de lo que el mismo texto legal dispone. Véanse los artículos 223, 225 y 243 del cuerpo normativo de mérito.


Por otra parte, tratándose de instituciones descentralizadas menores, empresas públicas y, en general, de toda entidad privada que tenga a su servicio vehículos cuyo costo haya sido sufragado con dineros del Estado o donados por éste, persiste la regulación anterior o sea que deben dictar sus propios reglamentos y someterlos al refrendo de esta Contraloría General. En tal sentido, confróntese el texto de la Ley No. 5691 de 19 de mayo de 1975."


El operador jurídico, ante la deficiente regulación que hizo el legislador del tema, hecho que ha sido reconocido y reiterado por la Contraloría General de la República, se enfrenta con dos opciones. La primera, sería sostener que, pese al alto rango que ostenta el Director Nacional del ICODER y que ejerce funciones ejecutivas, es claro que se trata de un funcionario de una institución semiautónoma y, por ende, no contemplada en la lista de órganos y entes que señala el legislador. Consecuentemente, al no incluir el legislador en la lista de órganos y entes del artículo 225 de la Ley de Tránsito a las instituciones semiautónomas, los altos jerarcas de éstas no tienen derecho a que se les asignen un vehículo de uso discrecional.


La segunda, y así parece desprenderse del último criterio citado del órgano contralor, de una relación sistemática de las normas que se encuentran en la Ley de Tránsito, concretamente de los artículos 223, que habla de que los vehículos oficiales deben llegar a un lado el nombre o el logotipo de cada Ministerio o Institución a la que pertenecen, el 225, que ya hemos glosado y el 243, que estipula que aplicación de la Ley de Tránsito deroga otras normas, leyes o reglamentos que rigen en este campo, para el Gobierno Central, instituciones autónomas y semiautónomas y los otros Poderes del Estado, pareciera que debería incluirse dentro de la listas de órganos y entes que establece el 225 a las instituciones semiautónomas. En cuyo caso, la Directora Nacional ICODER sí tendría derecho al vehículo de uso discrecional.


Ante esta disyuntiva, el órgano asesor se inclina por la interpretación que ha seguido el órgano contralor, toda vez que resulta ser la más adecuada.


 


 


V.-       CONCLUSIÓN.


La Directora Nacional del ICODER, a tenor de nuestro ordenamiento jurídico, sí tiene derecho a que se le asigne un vehículo de uso discrecional.


De usted, con toda consideración,


 


 


Lic.