OJ-111-2000
San José, 11 de octubre del
2000
MSc.
Delia Villalobos Alvarez
Directora Nacional
Instituto Costarricense del
Deporte y la Recreación
Su Despacho
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República me es grato referirme a su oficio DN-821-09-00 del 14
de setiembre del año en curso, recibido en mi despacho el 22 de ese mes, a
través del cual solicita una aclaración al órgano superior consultivo
técnico-jurídico sobre el dictamen C-070-96 de 7 de mayo de 1996,
concretamente: si dicho pronunciamiento se aplica al caso del jerarca superior
de las instituciones "semiautónomas".
"Lo anterior, ya que existen diversos
criterios, en el tanto estas instituciones del Estado podrían no configurar
dentro de la citada normativa de Tránsito; causando esta clase de tesis un
perjuicio en las funciones del jerarca por el carácter evidente de sus
funciones."
I.- NORMATIVA
APLICABLE.
1. - Ley
de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, ley n.° 7331 de 13 de abril de 1993 y
sus reformas.
"ARTÍCULO 225. - Uso discrecional. Estos vehículos son los
asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa,
Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros,
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de
Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor
General de la República, Procurador General de la República, Procurador
Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas.
Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible,
horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su
estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos
pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles que los
distinguen como vehículos oficiales.
2. - Ley
del Deporte y Régimen de Educación Física y Recreación, ley n.° 7800 de 30 de
abril de 1998.
"ARTÍCULO 1. - Créase el Instituto
Costarricense del Deporte y la Recreación, en adelante el Instituto, como
institución semiautónoma del Estado, con personalidad
jurídica propia e independencia administrativa."
"ARTÍCULO 12. - El Director Nacional será el órgano ejecutivo superior
de la administración del Instituto, será nombrado por el Consejo, previo
concurso público, por un plazo de cuatro años. .."
"ARTÍCULO 13. - El Director Nacional estará subordinado al Consejo
Nacional y se encargará de ejecutar las políticas, los acuerdos, planes y
programas que aprueben el Consejo Nacional y el Congreso, representar al
Instituto en los actos oficiales, presentar al Consejo Nacional los
presupuestos de sus dependencias, así como los demás deberes que surjan de esta
ley y los reglamentos respectivos.
Corresponderá al Director Nacional, la potestad de nombramiento y
disciplina del personal del Instituto. "
"ARTÍCULO 14. - Corresponderá al Director Nacional representar
judicial y extrajudicialmente al Instituto con facultades de apoderado
generalísimo sin límite de suma, según lo dispuesto en el artículo 1253 del
Código Civil. Podrá otorgar poderes con las denominaciones y para los fines
generales o especiales que estime convenientes para el funcionamiento eficaz
del Instituto, siempre que sea autorizado expresamente para ello por el
Consejo."
II.- ANTECENDENTES.
A.- Criterio
del asesor legal del ente consultante.
El Lic. Sergio Rivera Jiménez,
asesor legal del órgano consultante, concluye que el puesto de Director
Nacional de ICODER cumple con los requisitos necesarios para que se le pueda
asignar un vehículo de uso discrecional que le permita el cabal cumplimiento de
sus responsabilidades y funciones.
B.- Criterios
de la Procuraduría General de la República.
Este despacho, en el dictamen
C-070-96 de 7 de mayo de 1996, concluyó lo siguiente:
"Como corolario de lo expuesto y con
fundamento en las normas jurídicas invocadas, esta Procuraduría dictamina que
los Subdirectores del Servicio Nacional de Electricidad tienen el carácter de
Subgerentes de la institución.
En consecuencia, quedan subsumidos dentro de la
autorización contenida en el artículo 225 de la Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres; aunque, como quedó explicado, la indicada
"equiparación" no se funda en una interpretación analógica de esa
disposición, sino en que dicho carácter es declarado implícita
aunque inequívocamente por el propio legislador.
A la luz de lo dicho en el primer capítulo de
este pronunciamiento, de oficio se reconsidera nuestro dictamen N° C-082-94, del 18 de mayo de 1994,
únicamente en cuanto autoriza a "equiparar", es decir, a extender el
beneficio del indicado artículo de la Ley de Tránsito a funcionarios que
realicen funciones similares a las desempeñadas por los servidores enumerados
en ese precepto legal, cuando alguno de éstos no figure en la estructura
organizativa de una institución en particular. Conforme se analizaba, la
naturaleza de la materia regulada impone una interpretación restrictiva de
dicha disposición y proscribe el uso del argumento analógico en este
ámbito."
III.- ALCANCE
DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.
Profundizando en las razones
de la consulta que se plantea al órgano asesor, llegamos a la conclusión que en
realidad no se trata de aclarar el dictamen C-070-96 de 7 de mayo de 1996, sino
lo que se está pidiendo es un pronunciamiento sobre si la Directora Nacional de
ICODER tiene derecho o no al uso de un vehículo discrecional. Consecuentemente,
el asunto debe ser planteado en estos términos, ya que no hay nada que aclarar
en el dictamen de marras.
Realizada la anterior
acotación, el órgano competente para emitir un dictamen vinculante en este
asunto es la Contraloría General de la República y no el órgano asesor. En este
sentido, existe abundante jurisprudencia administrativa sentada por la
Procuraduría General de la República. A manera de ejemplo conviene recordar que
en la opinión jurídica O.J.-076-96 de 5 de diciembre
de 1996, señalamos que la consulta implicaba verter pronunciamiento en torno a
la disposición de vehículos pertenecientes a una institución pública, y por
ende, de bienes integrantes de la Hacienda Pública, por lo que el órgano
competente para su respuesta vinculante era la Contraloría General de la
República. Esta postura fue reiterada en la opinión jurídica O.J.-076-97 de 18 de diciembre de 1997. También, en otro
dictamen, el C-147-97 de 7de agosto de 1997, fijamos que el órgano competente
para pronunciarse sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos
administrativos referentes al uso de vehículos discrecionales era la
Contraloría General de la República. En efecto, remitidos "… la
anterior solicitud a conocimiento de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la
Contraloría General de la República ya que, por consistir la Resolución Interna
de las diez horas del diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y tres
un acto administrativo que resuelve sobre la disposición de bienes públicos
-vehículos de uso discrecional-, el dictamen contemplado en el artículo 173 de
la Ley General de la Administración Pública para determinar la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta del mismo es competencia de la Contraloría
General de la República."
Por último, la Procuraduría
General de la República tiene conocimiento de que el órgano contralor ha
asumido la competencia en esta materia(1). De hecho,
ha emitido disposiciones de carácter general a través de circulares, las cuales
pueden ser consultadas en la página que tiene en INTERNET ( www.pgr.go.cr). Así las cosas, el órgano
asesor no debe ni puede invadir una competencia propia del órgano contralor, la
que ejerce en forma prevalente y exclusiva.
(1) Véase los
oficios n.°9170 de 13 de mayo de 1999, el 703DAJ-96 de
26 de 3 de marzo de 1996, la carta dirigida por la Dirección General de Asuntos
Jurídicos a la Licda. Suyee
Acón Ho, auditora de INCOPESCA, fechada el 19 de
junio de 1995, la carta dirigida por la Dirección General de Asuntos Jurídicos
a Eliécer Ramírez Alfaro, asesor legal del Ministerio de Salud, datada el 21 de
setiembre de 1995, la carta dirigida por la Dirección General de Asuntos
Jurídicos a Alejandro Bermúdez Mora, secretario del Tribunal Supremo de
Elecciones, fechada el 6 de junio de 1996, el oficio 12.418 de 29 de octubre de
1999 y el oficio 372 de la División de Asesoría y Gestión Jurídica del 12 de
enero del 2000.
No obstante, y sin los efectos
vinculantes dispuestos en el numeral 2 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría,
y en un afán de colaboración con la Administración Pública, nos permitimos
emitir la siguiente opinión jurídica.
IV.- SOBRE
EL FONDO.
En nuestro dictamen n° C-070-96 de 7 de mayo de 1996, fijamos así los alcances
del artículo 225 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas:
"La Ley de Tránsito por Vías Públicas
Terrestres, N° 7331 del 13 de
abril de 1993, distingue los vehículos oficiales ‘de uso discrecional’ de
aquellos librados al simple ‘uso administrativo’, es decir, de los destinados
‘... para los servicios regulares de transporte, para el desarrollo normal de
las instituciones o ministerios ...’ (artículo 226).
Esa primera categoría aparece regulada en el numeral 225 de esa ley, de la
siguiente manera:
‘Artículo 225. - Uso discrecional. Estos
vehículos son los asignados al Presidente de la República, Presidente de la
Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno,
Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal
Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor
General de la República, Procurador General de la República, Procurador
Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas.
Estos vehículos no cuentan con restricciones en
cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que
asumirá, bajo estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos
vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles que los
distinguen como vehículos oficiales’.
Con esta previsión normativa, el legislador
pretendía restringir la utilización de este tipo de automóviles, tal y como
comentaba esta Procuraduría en su dictamen N° C-082-94 del 18 de mayo de 1994:
‘Dicha normativa se dicta por parte del Poder
Legislativo con una expresa intención de regular una serie de abusos que se
producían de previo a su dictado por parte de funcionarios públicos a quienes
se les concedía la posibilidad de contar indiscriminadamente con vehículos de
uso discrecional. Extraemos del expediente legislativo, para claridad en el
análisis, los siguientes párrafos: «(...) las razones
que justifican este Proyecto de ley son las siguientes: 1- Los vehículos que
tiene el estado (sic) costarricense son para realizar eficientemente sus
labores. 2-Que dichos vehículos son comprados con los dineros de todos los
costarricenses. 3-Que se han cometido gran cantidad de abusos por parte de las
altas autoridades en el uso de los vehículos. 4-Que el pueblo costarricense ha
comprobado en muchas ocasiones, el uso de vehículos oficiales en actividades de
recreo por parte de los funcionarios públicos en unión de sus familiares y
amistades. 5-Que la situación del país, no permite que el rubro de
mantenimiento de vehículos sea alto porque se incluye el mantenimiento de los
mismos los fines de semana y días feriados, para que sean utilizados en
actividades personales. Además, en algunos casos, el pago de jornadas
extraordinarias a funcionarios asignados en labores discrecionales. 6-Que
muchos vehículos son utilizados para actividades políticas en tiempos de
campaña electoral. 7-Que se han asignado a familiares de altos funcionarios
vehículos con su respectivo chofer para uso meramente personal, incluso
sacrificando muchas veces la utilización de dichos vehículos para programas
importantes dentro de la institución. Concluimos entonces que, es necesario
regular la utilización de los vehículos y terminar con el abuso que se ha ido
incrementando en los últimos tiempos, hasta tal punto que las altas autoridades
hoy día no se inmutan ante las denuncias que en muchas ocasiones realizan los
mismos funcionarios de las instituciones públicas, o ante el robo o pérdidas de
los vehículos. Coincidiendo con el deseo de limitar el Gasto Público,
proponemos un uso racional y adecuado en la flotilla de vehículos que tiene el
Estado costarricense. » Dado que toda esta práctica abusiva que se menciona en
las anteriores líneas se producía con motivo de la existencia de una diversidad
de normas algunas reglamentarias que no lograban regular con la suficiente
restricción estos aspectos, dentro de las normas de la Ley de Tránsito se creyó
necesario, en su artículo 243 disponer lo siguiente: «La aplicación de esta ley
deroga otras normas, leyes o reglamentos que rigen en este campo, para el
Gobierno Central, instituciones autónomas y semi-autónomas
y los otros Poderes del Estado.» Así las cosas, en adelante desaparecen del
Ordenamiento Jurídico todas las normas que regulaban el uso de vehículos
discrecionales, tanto en cuanto al Gobierno Central, instituciones autónomas y semi-autónomas como en el caso de los demás Poderes del
Estado. En este sentido vid Oficio No.12285 de fecha 14 de octubre de 1993,
Contraloría General de la República. Realizado el anterior análisis relativo al
origen y motivación de las normas que se analizan, lo cual nos permiten
encontrar la finalidad de su incorporación en el Ordenamiento Jurídico, podemos
ahora comprender y evidenciar que el artículo 225 de la Ley de Tránsito
vigente, no sólo ha restringido el uso de vehículos discrecionales en cuanto al
número de funcionarios públicos autorizados al efecto, sino que además, en
coherencia con la motivación que dio lugar a esta normativa ya analizada, dicha
enumeración es de carácter taxativo o numerus clausus, por lo tanto restrictiva’.
Teniendo presente que el legislador reguló la
materia con un ánimo restrictivo, es claro que el artículo 225 de la Ley de
Tránsito debe ser siempre interpretado en forma también restrictiva. Por ende,
dicho ánimo determina que en ámbitos como éste no quepa razonar analógicamente
(en este sentido se inclina la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
español, según lo comenta Francisco Javier Ezquiaga
G., ‘La argumentación en la justicia constitucional española’, Instituto Vasco
de Administración Pública, Bilbao, 1987, p. 57 y 58).
Por otro lado, cabe advertir que la asignación
de esta categoría de automóviles se da, no sólo en razón de las tareas propias
de los cargos correspondientes, sino especialmente atendiendo a la dignidad de
éstos. Por ende, aunque no injustificado -
como tuvo ocasión de juzgarlo en su oportunidad la Sala Constitucional (así el
‘considerando’ cuarto del voto N°
2478-94 del 26 de mayo de 1994)-
, se trata de un privilegio asociado a determinados cargos públicos de muy alto
relieve.
Esto último, aunado a que no nos movemos en el
campo del ejercicio de derechos y libertades de los particulares - en donde el intérprete debe considerar
forzosamente otros problemas, como el de la igualdad de trato- ,
aconseja adoptar la dirección hermenéutica indicada.
A la luz de lo analizado, sólo es posible
entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los
funcionarios estricta y literalmente mencionados en la referida disposición de
la Ley de Tránsito. Lo anterior, sin que sea lícito extender analógicamente tal
autorización a servidores que cumplan con funciones similares en cargos con
denominaciones diversas, y aunque de ello derive una regulación asimétrica para
algunas instituciones del sector público; afirmaciones, estas últimas, que
suponen reconsiderar parcial y oficiosamente el referido dictamen N° C-082-94 " (Este criterio fue
reiterado en el dictamen C-219-98 de 22 de octubre de 1998).
A la luz de nuestros propios
antecedentes consultivos(2), resulta claro que la
enumeración de cargos a los que está asociado el uso de auto de uso
discrecional, es numerus clausus y, por tanto, su interpretación debe ser
restrictiva y está vedado recurrir al argumento analógico. Sobre este
particular, la Dirección General de Asuntos Jurídicos la Contraloría General de
la República a Eliécer Ramírez Alfaro, asesor legal del Ministerio de Salud,
datada el 21 de setiembre de 1995, expresó lo siguiente:
(2) Además de los
dos indicados véase también el C-014-94 de 18 de enero de 1994, el O.J.- 076-96 ya citado y en la opinión jurídica O.J.- 032-98 de 23 de abril de 1998. En esta última, en lo
que interesa, señalamos lo siguiente: " 2- No es admisible jurídicamente
interpretar que el numeral 225 de la Ley de Tránsito es asidero suficiente para
que el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa pueda utilizar un vehículo
de uso discrecional, en el tanto en el caso de este Poder de la República
existe mención expresa del único funcionario a quien se le podrá asignar
vehículo, es decir al Presidente de la Asamblea Legislativa.
3- No es admisible
jurídicamente tampoco interpretar que el numeral 225 de la Ley de Tránsito
admite que el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de
Emergencias puedan utilizar un vehículo de uso discrecional dada la expresa
omisión del legislador en ese sentido al no incluir órgano desconcentrado
alguno dentro de su enumeración taxativa, sino tan sólo a las entidades
autónomas, los Supremos Poderes, Contraloría General y Procuraduría General de
la República."
"Esta Contraloría reconoce que si bien la
Ley de Tránsito pretendió regular el uso de los vehículos del Estado
Costarricense, la deficiente técnica legislativa allí usada llama a confusión
especialmente en el sentido restrictivo de que allí se hizo uso. No obstante,
no corresponde a nosotros hacer extensiva a otras categorías de puestos las
restricciones previstas por el legislador.
Por eso, siguiendo un criterio reiterado de esta
Contraloría,- en aras de la sana administración y racional utilización de los
bienes públicos -,la asignación de vehículos
discrecionales debe hacerse en forma restrictiva y en este caso específico
también taxativa, asignándolos sólo a quien la ley señale".
Por otra parte, la Dirección
Jurídica del órgano contralor, en la carta dirigida a la Licda.
Suyee Acón Ho, auditora de
INCOPESCA, fechada el 19 de junio de 1995, señaló lo siguiente:
"De la redacción transcrita podemos deducir
que la Ley quiso ser restrictiva y que ni este Organo
Contralor ni esa Institución pueden hacer extensiva a otras figuras la concesión
del beneficio que la misma Ley no previó.
Dentro del concepto de instituciones
descentralizadas podemos distinguir, las instituciones autónomas, las semi-autónomas y las ‘descentralizadas menores’.
En lo que a las dos primeras se refiere, es claro
que la administración de sus vehículos debe ser regida por los enunciados de la
Ley de Tránsito, sin que resulte dable extender sus alcances más allá de lo que
el mismo texto legal dispone. Véanse los artículos 223, 225 y 243 del cuerpo
normativo de mérito.
Por otra parte, tratándose de instituciones
descentralizadas menores, empresas públicas y, en general, de toda entidad
privada que tenga a su servicio vehículos cuyo costo haya sido sufragado con
dineros del Estado o donados por éste, persiste la regulación anterior o sea
que deben dictar sus propios reglamentos y someterlos al refrendo de esta
Contraloría General. En tal sentido, confróntese el texto de la Ley No. 5691 de
19 de mayo de 1975."
El operador jurídico, ante la
deficiente regulación que hizo el legislador del tema, hecho que ha sido
reconocido y reiterado por la Contraloría General de la República, se enfrenta
con dos opciones. La primera, sería sostener que, pese al alto rango que
ostenta el Director Nacional del ICODER y que ejerce funciones ejecutivas, es
claro que se trata de un funcionario de una institución semiautónoma
y, por ende, no contemplada en la lista de órganos y entes que señala el
legislador. Consecuentemente, al no incluir el legislador en la lista de
órganos y entes del artículo 225 de la Ley de Tránsito a las instituciones semiautónomas, los altos jerarcas de éstas no tienen
derecho a que se les asignen un vehículo de uso discrecional.
La segunda, y así parece
desprenderse del último criterio citado del órgano contralor, de una relación
sistemática de las normas que se encuentran en la Ley de Tránsito,
concretamente de los artículos 223, que habla de que los vehículos oficiales
deben llegar a un lado el nombre o el logotipo de cada Ministerio o Institución
a la que pertenecen, el 225, que ya hemos glosado y el 243, que estipula que
aplicación de la Ley de Tránsito deroga otras normas, leyes o reglamentos que
rigen en este campo, para el Gobierno Central, instituciones autónomas y semiautónomas y los otros Poderes del Estado, pareciera que
debería incluirse dentro de la listas de órganos y entes que establece el 225 a
las instituciones semiautónomas. En cuyo caso, la
Directora Nacional ICODER sí tendría derecho al vehículo de uso discrecional.
Ante esta disyuntiva, el
órgano asesor se inclina por la interpretación que ha seguido el órgano
contralor, toda vez que resulta ser la más adecuada.
V.- CONCLUSIÓN.
La Directora Nacional del
ICODER, a tenor de nuestro ordenamiento jurídico, sí tiene derecho a que se le
asigne un vehículo de uso discrecional.
De usted, con toda
consideración,
Lic.