Señor

Róger Vilchez Cascante

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio RVC2000-346 del 21 de setiembre del año en curso, recibido en mi despacho el 25 de ese mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico jurídico sobre los siguientes aspectos:

2. ¿Si procede una vez levantada la sesión municipal por la presidencia del Concejo Municipal, reanudarla al Concejo Municipal a través de una moción? ¿Ese acuerdo puede efectuarse con regidores suplentes y propietarios? ¿ Se considera continuación de la sesión ordinaria o una extraordinaria? ¿ El levantamiento de la sesión es una facultad exclusiva de la presidencia?"

   
   

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

Código Municipal, ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998.

"Artículo 34. - Corresponde al Presidente del Concejo:

1. Presidir las sesiones, abrirlas, suspenderlas y cerrarlas…"

   
   

"Artículo 35. - El Concejo acordará la hora y el día de sus sesiones y las publicará previamente en La Gaceta. Los Concejos deberán efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria semanal."

"Artículo 36. - El Concejo podrá celebrar las sesiones extraordinarias que se requieren y a ellas deberán ser convocados todos sus miembros.

Deberá convocarse por lo menos con veinticuatro horas de anticipación y el objeto de la sesión se señalará mediante acuerdo municipal o según el inciso k) del artículo 17.

En las sesiones extraordinarias solo podrán conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, además los que, por unanimidad, acuerden conocer los miembros del Concejo."

"Artículo 38. - Las sesiones del Concejo deberán iniciarse dentro de los quince minutos siguientes a la hora señalada, conforme al reloj del local donde se lleve a cabo la sesión.

Si, pasados los quince minutos, no hubiere quórum, se dejará constancia en el libro de actas y se tomará la nómina de los miembros presentes, a fin de acreditarles su asistencia para efectos de pago de dietas.

El regidor suplente, que sustituya a un propietario tendrá derecho a permanecer como miembro del Concejo toda la sesión, si la sustitución hubiere comenzado después de los quince minutos referidos en el primer párrafo o si, aunque hubiere comenzado con anterioridad, el propietario no se hubiere presentado dentro de esos quince minutos."

"Artículo 50. - Por medio de un reglamento interno los Concejos regularán la materia referida en este capítulo."

II.- ANTECEDENTES.

En algunos dictámenes y opiniones jurídicas el órgano asesor se ha referido a temas afines a los que se nos consulta. En efecto, en el dictamen C-077-2000 de 12 de abril del año en curso, en lo que interesa, señalamos que los Concejos son los órganos deliberativos de los Gobiernos Municipales. Se trata –indicamos- de órganos colegiados, integrados por el número de regidores que determine la ley --todos ellos de elección popular--, quienes colocados en una situación de igualdad, se encargan de manifestar la voluntad del Concejo.

También en la opinión jurídica n.° O.J.-115-99 de 5 de octubre de 1999 señalamos lo siguiente:

"a) Que el Concejo Municipal es el órgano deliberativo por excelencia del Gobierno Municipal, integrado por el número de regidores que determine la ley, todos ellos de elección popular. En el caso particular de la Municipalidad de Talamanca lo integran siete miembros. b) Que es atribución del Presidente Municipal preparar el orden del día de las sesiones, y sólo puede modificarse o alterarse mediante acuerdo adoptado por dos terceras partes de los miembros presentes del Concejo. c) Que a las sesiones extraordinarias debe convocarse a la totalidad de los miembros del Concejo y en ellas sólo se pueden conocer los asuntos incluidos en la convocatoria y los que por unanimidad acuerden conocer los integrantes del Concejo."

Por su parte, en la opinión jurídica n.° O.J. 153-99 expresamos lo siguiente:

"a) Que los Concejos Municipales son los órganos deliberativos de los Gobiernos Municipales. Se trata de órganos colegiados, integrados por el número de regidores que determine la ley -todos ellos de elección popular-, quienes colocados en una situación de igualdad, se encargan de manifestar la voluntad del Concejo Municipal.

b) Que para el ejercicio de su competencia y atribuciones, los Concejo Municipales necesitan reunir el quórum estructural y funcional exigidos por las normas que regulan su actividad.

c) Que el párrafo segundo del artículo 37 del Código Municipal, se encarga de establecer el quórum estructural, es decir, el número de regidores que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión para que los Concejos Municipales puedan sesionar válidamente.

d) Que la disposición de que constituyen quórum "la mitad más uno de los miembros del Concejo", es un principio general aceptado por la doctrina y la jurisprudencia, equivalente al de la mayoría absoluta, es decir, la mayoría que no puede ser superada. De conformidad con dicho principio, el quórum para sesionar válidamente se produce cuanto esté presente la mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de la totalidad de los miembros del Concejo. Por ejemplo, en un Concejo Municipal integrado por siete miembros, el quórum para sesionar lo constituirían cuatro regidores."

Estas dos opiniones jurídicas fueron ratificadas en el dictamen C-077-2000 al cual hemos hecho referencia supra.

Por último, en la opinión jurídica C-042-2000 5 de mayo del 2000 manifestamos lo siguiente:

"Según el Código Municipal existen dos tipos de sesiones del Concejo. Las ordinarias, las cuales deben celebrarse, como mínimo, una vez por semana; amén de que debe estar definida la hora y el día para su realización, debiéndose publicar el acuerdo del órgano deliberativo en el diario oficial La Gaceta ( artículo 35).

Las extraordinarias, que son aquellas que se convocan para conocer de un asunto específico en hora y día distinto de las ordinarias. Para tal propósito, tal sesión debe convocarse por lo menos con veinticuatro horas de anticipación. El objeto de este tipo de sesiones debe ser indicado por acuerdo municipal ( artículo 36) También es posible que el Alcalde Municipal convoque a esta clase de sesiones al Concejo de motu proprio o cuando se lo solicitan, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios ( inciso m) del artículo 17 en relación con el inciso f) del artículo 27). En estas sesiones solo pueden conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, además, lo que, por unanimidad, acuerden conocer los miembros del Concejo ( artículo 37)."

III.- SOBRE EL FONDO.

El artículo 34 del Código Municipal regula lo que en doctrina se conoce como las funciones de dirección del debate en un órgano colegiado(1). En el caso que nos ocupa, el ordenamiento jurídico se las asigna a un órgano individual ( el Presidente del Concejo) y consisten en las siguientes: presidir las sesiones, abrirlas, suspenderlas y cerrarlas; recibir las votaciones y anunciar la aprobación o el rechazo de un asunto; conceder la palabra y retirarla a quien haga uso de ella sin permiso o se exceda en sus expresiones; y, vigilar el orden en las sesiones y hacer retirar de ellas a quienes presencien el acto y se comporten indebidamente.

(1) RAMÍREZ ALTARIMANO ( Marina) Manual de Procedimientos Parlamentarios. Investigaciones Jurídicas S.A., San José, 194, página 57.

Estas atribuciones el Presidente del Concejo las ejerce en forma exclusiva. Además, al estar atribuidas por ley y para que el órgano colegiado pueda desenvolverse normalmente, no pueden ser limitadas por el Concejo o mediante un acto normativo de rango inferior a la ley ( reglamento de sesiones del Concejo).

Al tratarse de competencias exclusivas del Presidente del Concejo, estas no pueden ser sustraídas por actos del órgano colegiado, ya que si ello fuera posible se estaría admitiendo que mediante actos de rango inferior a la ley se deje sin contenido o funciones a un órgano que el legislador considera clave para la buena marcha del órgano colegiado.

Esta postura ha sido conteste en nuestro ordenamiento jurídico. Basta con citar tan solo los artículos 31, que le da las funciones de dirección del debate al Presidente de la República en el Consejo de Gobierno, y el artículo 49, que también le otorga esas mismas funciones a los presidentes de los órganos colegiados, ambos de la Ley General de la República, así como los artículos 27, 56 y 71 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

Establecidos los alcances del artículo 34, en lo que interesa, nos abocamos ahora a responder a las interrogantes que se nos plantean.

1. - ¿ Si procede una vez levantada la sesión municipal por la presidencia del Concejo renudarla a través de una moción?

Evidentemente la respuesta es negativa. Las razones de la anterior afirmación se apoyan en los siguientes argumentos. Dada la naturaleza política del Concejo, al igual que lo que ocurre con los órganos colegiados del Parlamento, el legislador, en aras de la seguridad jurídica, y con el fin de preservar y fortalecer los institutos que se derivan del principio democrático(2), el que, según la Sala Constitucional, tiene rango constitucional, estableció un conjunto de reglas muy claras sobre la organización, el funcionamiento y los procedimientos del Concejo. Estas se encuentran en capítulo V del Código Municipal, a las que se ha hecho referencia en la primera parte de esta opinión jurídica.

"… la facultad del Poder Ejecutivo para convocar al período de sesiones extraordinarias es una potestad

Por otra parte, una vez que ha levantado la sesión o cerrado, en el lenguaje del Código Municipal, esta no puede ser reabierta, por la sencilla razón de que no existe ninguna norma del ordenamiento jurídico que autorice al Presidente o al Concejo a realizar tal acto. El abrir la sesión es una atribución exclusiva del Presidente. Mientras que la convocatoria a sesiones extraordinarias es una potestad exclusiva del Concejo, siempre y cuando se observen, en todos sus extremos, las reglas que establece el Código para su convocatoria.

La situación que usted nos narra, de darse en un determinado Concejo, constituiría un acto al margen del ordenamiento jurídico y, por ende, arbitrario, lo que provocaría, irremediablemente, por violación del principio democrático y sus componentes y el de legalidad ( artículo 11 de la Carta Fundamental y 11LGAP), la nulidad absoluta de los acuerdos que se adopten en ese lapso de tiempo que va desde el cierre de la sesión válida hasta la conclusión de la "sesión reanudada". Sobre el principio de legalidad es oportuno hacer mención a lo que hemos expresado en el dictamen C-007-2000 del 25 de enero del año en curso.

"Como tesis de principio, en el análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que la Administración Pública(3) está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico ( todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."

(3) "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado." (Artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública).

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto(4)."

(4) Véase el voto n.° 440-98 de la Sala Constitucional.

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."

Por consiguiente, mientras no exista una norma que autorice al Concejo a reabrir una sesión a través de una moción, ese órgano no puede realizar tal acto; de actuar en tal dirección, estaría quebrantado el ordenamiento jurídico de una forma abierta y evidente.

2. - ¿Ese acuerdo puede efectuarse con regidores suplentes y propietarios?

Por lo que hemos expresado anteriormente, la adopción de un acuerdo en tal dirección jurídicamente no es posible, por lo que resulta irrelevante la condición que ostenta el regidor ( propietario o suplente) para adoptar el referido acuerdo.

3. - ¿Se considera continuación de la sesión ordinaria o una extraordinaria?

Al haberse levantado la sesión, jurídicamente no es posible que pueda continuar, ya que esa situación solo es posible cuando estamos frente a un caso de suspensión de la sesión o receso, no así cuando la sesión se ha levantado, en cuyo caso no es posible su reanudación. Ante tal hecho, los miembros del Concejo deben esperarse a la celebración de la próxima sesión, la cual puede ser ordinaria o extraordinaria, siempre y cuando, en este último supuesto, se hayan cumplidos los requisitos que exige el ordenamiento jurídico para su convocatoria.

4. - ¿ El levantar la sesión es una facultad exclusiva de la presidencia?

Efectivamente así lo dispone el artículo 34 del Código Municipal en forma clara. Al ser una atribución exclusiva de ese órgano unipersonal concedida mediante ley y en beneficio del buen funcionamiento del órgano colegiado, no puede ser sustraída mediante un acuerdo del Concejo, por la sencilla razón de que dejaría de ser exclusiva, de que se estaría quebrantando el precepto legal y, por último, se estaría vulnerando el principio de la inderogabilidad singular de la norma, el cual, según el Tribunal Constitucional, en la opinión jurídica 2009-95, tiene rango constitucional. En efecto, sobre el principio aludido, la Sala Constitucional expresó lo siguiente:

"A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en ó haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad."

Consecuentemente, el levantar la sesión del Concejo es una atribución exclusiva de la Presidencia.

IV.- CONCLUSIONES.

1. - Mientras no exista una norma que autorice al Concejo a reabrir una sesión a través de una moción, ese órgano puede realizar tal acto; de actuar en tal dirección, estaría quebrantando el ordenamiento jurídico de una forma abierta y evidente.

2. - El levantar la sesión del Concejo es una atribución exclusiva de la Presidencia.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional