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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 107
 
  Opinión Jurídica : 107 - J   del 28/09/2000   

045 - 2000
OJ-107-2000
San José, 28 de setiembre del 2000

 

Ingeniero
Gerardo Rudín A.
Presidente
Refinadora Costarricense de Petróleo S.A.

 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio P-380-2000, de fecha 14 de febrero del 2000, en la cual consulta diversos aspectos con relación si a RECOPE le cubren las restricciones que en materia de vehículos de uso discrecional regula la Ley de Tránsito vigente, y en igual sentido si la Contraloría General de la República a través de normas, políticas y directrices, las cuales tienen rango inferior a la ley, puede restringir y limitar el uso de dichos vehículos, a sabiendas que se trata de una materia de reserva de ley.


En el dictamen adjunto de la asesoría legal del ente, se expresan las siguientes conclusiones, las cuales se transcriben de forma literal:


  1. De conformidad con lo dispuesto por la Ley No.7331, RECOPE no encuadra dentro del ámbito de aplicación que en materia de vehículos de uso discrecional regula la Ley de Tránsito, por lo que no debe adaptarse a las restricciones al respecto que ordena esa normativa.


  2. Que en acatamiento de la Ley No.5691, RECOPE está compelida a reglamentar, como se ha hecho, el uso de vehículos discrecionales y someterlo a aprobación de la Contraloría General de la República; órgano que podrá hacer observaciones a la reglamentación correspondiente en el marco de la legislación aplicable a la materia, no pudiendo restringir ni limitar, a través de normas, políticas y directrices, el uso discrecional de los vehículos de ésta empresa pública por tratarse de un asunto que es reserva de ley, principio del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución Política, para la emisión de leyes, es posible regular y, en su caso, restringir derechos.


CRITERIOS ESPECIFICOS DE LA ASESORIA LEGAL


Señala en particular el criterio de la asesoría legal que la Ley N°7331 del 30 de marzo de 1993, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, no regula dentro de su cobertura a las empresas públicas estructuradas según modelos organizacionales de derecho privado, y por ende no resulta de aplicación a RECOPE. Los artículos 221 y 225 de la ley no señalan expresamente a las empresas públicas estructuradas como sociedades anónimas, quedando excluida por lo tanto, con la consecuente imposibilidad de hacer distinciones donde la misma ley no lo hace. Siendo la naturaleza jurídica de RECOPE de empresa la misma no forma parte de los Poderes del Estado, por lo tanto la normativa de ley no es de aplicación a dicho ente.


Por otra parte a pesar de lo manifestado con relación al ente, RECOPE se encuentra obligado dentro del ámbito de su competencia a reglamentar la existencia de vehículos de uso discrecional, atendiendo a los criterios de razonabilidad en la asignación de los mismos. Lo anterior se hace con fundamento en lo dispuesto en la Ley N°5691, publicada en La Gaceta N°99 del 28 de mayo de 1975, normativa vigente a la fecha en ésta empresa pública sobre materia vehicular. En este sentido se promulgo el Reglamento General de Transportes, cuerpo normativo que fue debidamente aprobado por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República, cuya normativa faculta al Presidente de RECOPE para asignar vehículos de uso discrecional; no obstante el órgano contralor hizo algunas observaciones en torno a la posibilidad del presidente de asignar vehículos con la amplitud que expresa la normativa reglamentaria.


NORMATIVA LEGAL APLICABLE


Las normas que se encuentran involucradas en el análisis de los hechos de esta consulta son las que emanan de la Ley de Tránsito, en su Titulo VII de la Regulación del uso de Vehículos del Estado Costarricense, en su Capítulo I Disposiciones Generales y en su Capítulo II de la Clasificación de Vehículos, las cuales expresan:


"ARTICULO 221.- La presente Ley regula el uso de los vehículos oficiales de los Poderes del Estado, como bienes públicos que cumplen un fin de interés público."


"ARTICULO 225.- Uso discrecional. Estos vehículos son los asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor General de la República, Procurador General de la República, Procurador Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas.


Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles que los distinguen como vehículos oficiales."


SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE RECOPE


Existiendo como parte de la consulta una argumentación en torno a la naturaleza jurídica de RECOPE, nos limitaremos en este punto a reiterar lo que la Procuraduría General de la República manifestó mediante su criterio obligatorio, en el dictamen C-069-99, del 9 de abril de 1999, suscrito por la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, exponiendo nuevamente de esta forma lo preceptuado en la consulta a los efectos de que RECOPE tenga presente lo manifestado con carácter vinculante.


"A-. RECOPE: UN REGIMEN JURIDICO MIXTO


Un ente del sector público constituido como sociedad anónima es, por principio, una empresa pública. Máxime si las actividades que despliega la entidad son de carácter empresarial, como es el caso de RECOPE. Cuyo giro empresarial bien podría ser desarrollado por una empresa de naturaleza privada, tal como fue originalmente la Refinería.


Procede recordar, por demás, que la organización de una entidad bajo las reglas del Derecho común, no determina que dicha entidad sea de naturaleza privada. Existen criterios materiales que determinan el carácter público o privado de la persona jurídica y que prevalecen sobre el criterio orgánico. Así, para resolver si una empresa es pública debe determinarse si el capital mayoritario es público o bien, si el poder público ejerce un control predominante sobre los actos y políticas de la sociedad, que le permita imponer sus decisiones. Asimismo, el fin público asignado por los poderes públicos a la empresa:


"La sociedad que es propiedad de un ente público -en razón de ser éste el socio único o principal- es pública por esa sola razón, aunque el socio dominante no sea el Estado, sino otro ente público cualquiera. Lo decisivo para imprimir carácter público a un ente -sea o no sociedad mercantil- es la existencia de fines de ese sujeto impuestos a él por la ley o por la Administración.


Como ya se dijo, la sociedad es pública porque se convierte en un instrumento de los fines legales, por ello mismo públicos, del ente público socio. Un fin o interés puede llamarse público cuando está impuesto a un sujeto por la ley o por acto de la Administración, con base en la Ley". E, ORTIZ ORTIZ: "La empresa pública como ente público". IVSTITIA, N. 52, año 5, p. 8.


Lo anterior es importante porque, como bien se indica en la consulta, RECOPE nace y se mantiene como una sociedad anónima, organizada bajo las reglas comunes del Código de Comercio. Esta sociedad anónima pertenece al Estado costarricense según lo dispuesto en la Ley N. 5508 de 17 de abril de 1974. A partir de esa Ley, puede decirse que


la Refinadora Costarricense de Petróleo S. A constituye una empresa pública, propiedad del Gobierno de la República, organizada bajo forma societaria común. Este aspecto ha sido reconocido por la jurisprudencia. Así, en sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, 14:55 hrs. del 8 de enero de 1992, se indica:


"Se trata entonces de una empresa estatal estructurada como sociedad mercantil, y así la calificó el Reglamento emitido por Decreto Ejecutivo Nº 7927-H de 12 de enero de 1978; ...".


Esa condición de empresa estatal ha sido también reconocida por la Procuraduría. Así en el dictamen N. 12-90 de 31 de enero de 1990, la Procuraduría consideró que al estarse ante una empresa estatal RECOPE, podía ser considerada como una entidad estatal, aun cuando organizada como sociedad anónima.


Podría entonces decirse que este aspecto de la naturaleza no genera discrepancia, aunque si lo es el del régimen jurídico. ¿Dicha empresa pública está sujeta a un régimen de Derecho Público? ¿Es su régimen de Derecho Privado o más bien, mixto?


La resolución de la Sala Primera antes citada señala al efecto:


"... (RECOPE) opera igual que todas las demás sociedades similares y se rige fundamentalmente por el derecho privado, lo que confirma la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículo 3º, inciso 2º, en el sentido de que "El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes".


Ciertamente, si nos atuviéramos a la escritura constitutiva de la empresa, habría que concluir que RECOPE se rige por el Derecho Privado, lo cual se explicaría, incluso, en razón de lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley General de la Administración Pública. Al no ser su actividad administrativa el régimen público le escaparía. Si el funcionamiento u operación de la empresa se rige por el Derecho Común, eso significa que puede operar como una sociedad anónima más, sin que el carácter público modifique dicha operación y las reglas que la rigen.


No obstante, una afirmación categórica del régimen privatístico llevaría a desconocer las diversas disposiciones que el legislador ha tomado con el fin de aplicar a la entidad regulaciones de Derecho Público. Regulaciones que apuntan, como bien se indica, a la sujeción a un régimen publicístico. En primer término, tenemos que la Ley N. 6588 en


su artículo 5º somete a RECOPE al control de la Contraloría General de la República. Más recientemente, la Ley de la Contratación Administrativa determina que los contratos que realiza la citada empresa se consideran contratos administrativos y como tales están sujetos no sólo a los principios sino también a los procedimientos que dicha Ley de Contratación dispone. Por demás, RECOPE está sujeta a los lineamientos y directrices sobre inversión, presupuesto, salarios y endeudamiento emitidos en el marco de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Desde luego, las tarifas que cobra la empresa son fijadas no por ella, sino por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. La regulación tarifaria puede ser ejercida sobre entidades privadas regidas por el Derecho Privado, pero esa regulación que data de la Ley N. 6588 es manifestación expresa de un régimen publicístico


y más aún de intervención del Estado en el mercado de bienes y servicios a cargo de la Refinería. Significa que RECOPE no es libre de fijar las tarifas que cobra por los combustibles que vende y servicios que pueda prestar. De modo tal que podría afirmarse que el régimen de Derecho Común se aplica sobre todo en materia laboral, por cuanto sus servidores no están sujetos -salvo la clase llamada gerencial- a una relación de servicio estatutaria. Es de advertir que aún cuando ello sea así, las decisiones sobre salarios están sujetas también a las directrices de la Autoridad Presupuestaria, según se indicó. Observamos que ya en dictamen N. C-255-86 de 20 de octubre de 1986, la Procuraduría había señalado que:


"De todo lo hasta aquí expuesto podemos colegir que no obstante que en principio el derecho privado le es aplicable fundamentalmente a RECOPE, existen disposiciones que exceden la órbita del derecho común, propias del derecho público, que regulan la actividad de la empresa y la utilización de sus recursos. Así, los planes de inversión deben sujetarse a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, y en su funcionamiento debe observar las políticas del Sector Industria, Energía y Minas, para desarrollar dichos planes previa autorización de la Contraloría General de la República. Asimismo, debe seguir los criterios sobre los cuales también será fiscalizada por el Organismo Contralor".


Criterio que reitera en el dictamen N. 173-90 de 17 de octubre de 1990.


Partiendo, entonces, de que RECOPE se rige por disposiciones tanto de Derecho Privado como Público, cabe concluir que su régimen es mixto. Tomando en cuenta esa calificación, procede preguntarse si está autorizada para aplicar disposiciones contenidas en el Código de Comercio y relativas a los "esquemas societarios"."


Como queda claramente establecido a RECOPE lo regulan una serie de leyes, reglamentos, y se encuentra sujeto en dicho contexto a los controles que se hacen a las administraciones públicas, y en tal sentido debe respetar el sistema normativo vigente, tanto de derecho público, como privado. Cabe resaltar como se hizo en el extracto del dictamen transcrito que la clase gerencial se encuentra sujeta a una relación de servicio estatutaria, y por lo tanto regida por el derecho público.


EL REGIMEN DE DERECHO PUBLICO


Ahora bien y atendiendo a una característica de los bienes patrimoniales – vehículos del Estado y sus instituciones -, así como también de los bienes demaniales, su regulación normativa esta compuesta por un conjunto de reglas de Derecho Administrativo, y en general del Derecho Público que les dan una cobertura especial con relación a otro tipo de bienes, como por ejemplo, bienes de particulares regidos por las reglas del Derecho Civil.


Se ha dicho en este sentido que:


"Síguese de aquí que constituye un error la habitual presentación del estudio de los bienes de la Administración sobre la distinción entre bienes de dominio privado y bienes de dominio público; y lo es porque enmascara la realidad de que en el Derecho español todos los bienes de la Administración están sujetos a un régimen jurídico básico, pleno de exorbitancias y privilegios, derogatorio del sistema de acciones civiles, y sin parangón en el Derecho comparado, y por ello principalmente puede decirse que se aplica a los bienes de dominio privado de la Administración un régimen jurídico de Derecho público. Sobre él, y además de él, los llamados bienes de dominio público o bienes demaniales todavía disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección y están sujetos a reglas de Derecho administrativo minuciosas sobre su utilización, destino y aprovechamientos." (Parada, Ramón, Derecho Administrativo, Tomo III, Quinta edición, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1993, pag. 15)


La adquisición de los bienes por parte de la Administración, en tratándose de bienes muebles –usando la clasificación enumerada en el Código Civil-, se puede producir a título oneroso, sin ejercicio de la potestad expropiatoria, utilizando las formas particulares de los contratos administrativos, asimismo, su transmisión o salida fuera de los dominios de propiedad del Estado, se hace bajo formas administrativas determinadas, y bajo los controles y fiscalización de los órganos contralores internos y externos de las Administraciones Públicas.


No obstante, la protección a los bienes del Estado, así como también a los de las instituciones descentralizadas, no se agota con la normativa mencionada, sino que, en el universo de normas encontramos múltiples referencias a la protección de los bienes del Estado, sus órganos, o de instituciones descentralizadas.


En orden de la Administración Central el Decreto Ejecutivo N°26544-H del 30 de octubre de 1997, señala dentro de sus definiciones, en su artículo 2 que para los efectos legales que se deriven de la aplicación de este reglamento, debe entenderse por Bienes, tanto los bienes muebles como los inmuebles y los semovientes. En igual sentido en la interpretación que realiza la Contraloría General de la República, de su Manual sobre normas técnicas de control interno relacionado al uso, control y mantenimiento de vehículos, los mismos son catalogados como bienes públicos.


De manera particular a todos los vehículos pertenecientes al Estado, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N°7331 del 13 de abril de 1993, en su artículo 221, referente a la Regulación de uso de Vehículos del Estado costarricense, señala su cobertura en tratándose de vehículos oficiales, catalogados como bienes públicos que cumplen un fin de interés público.


Por su parte la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N°7428 del 7 de setiembre de 1994, realiza una definición de Fondos Públicos sumamente interesante y por lo cual engloba la competencia del órgano contralor a los vehículos del Estado, cuando señala su artículo 9 sobre Fondos Públicos lo siguiente:


"Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos."


APLICACIÓN DE LA LEY DE TRANSITO LEY N° 7331


Ahora nos corresponde valorar si de conformidad con la normativa que se ha citado, artículos 221 y 225, así como también del resto del cuerpo normativo, se evidencia o no, la regulación de vehículos de uso discrecional a las empresas públicas como RECOPE.


El artículo 221, transcrito líneas atrás, establece dentro del Título VII Regulación del uso de los Vehículos del Estado Costarricense, Capítulo I de Disposiciones Generales, cuales entidades se encuentran cubiertas por las regulaciones de esta ley, en los aspectos específicos de vehículos del Estado.


Sin duda alguna si tomáramos en cuenta una interpretación gramatical y restrictiva del artículo 221, tendríamos necesariamente que concluir, que las disposiciones de este título únicamente abarcan al Estado persona, ya que cuando se habla de los Poderes del mismo, se refiere a los Poderes de la República, Legislativo, Judicial y Ejecutivo.


No obstante, debemos entender que en no pocas ocasiones la técnica legislativa no es la más agradable, desde el punto de vista técnico-jurídico, por lo que se requiere hacer uso de la hermenéutica jurídica, para dilucidar como operadores del derecho, la cobertura que las normas de este título tienen en realidad.


Nótese que al Capítulo I, contiene únicamente tres artículos, los cuales deben ser leídos e interpretados en su contexto real, y sobre todo haciendo uso de las demás normas del título que estamos comentando, como del resto del cuerpo legal. Tanto el artículo 222, como el 223, señalan la obligación de los vehículos oficiales de llevar una placa especial que los identifique, así como también de llevar a un lado el nombre o el logotipo de cada Ministerio o Institución a la que pertenecen.


Con el contenido dado en esta norma se amplía el ámbito de aplicación, a todos los entes descentralizados, utilizando el legislador un vocablo genérico para tal propósito, como es el de "Institución", que nos lleva a señalar a personas jurídicas distintas del Estado.


En concordancia con las normas reseñadas se encuentran los artículos 226, 227, 228, 229, 230, 234, 239, 240 y 241, que establecen su regulación sobre los vehículos oficiales de los ministerios o de la institución respectiva. Igualmente el artículo 243 señala las derogatorias de otras normas, leyes o reglamentos que rigen en esta materia, para el Gobierno Central, instituciones autónomas y semiautónomas, y los otros Poderes del Estado, con lo cual se evidencia la intención del legislador de regular la materia de tránsito, en concreto a los entes descentralizados.


Ahora bien, y aunado a lo que venimos manifestando, el artículo 225 es el que establece la regulación específica de los vehículos de uso discrecional, señalando expresamente cuales son, de conformidad con el funcionario que tenga asignado el vehículo, lo cual se hace en plena concordancia con la investidura del cargo que se señalan. En tratándose de la Administración Central, no existe discusión alguna, por cuanto se señalan los jerarcas de los tres Poderes de la República, incluidos magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, así como también, dentro del Estado los titulares de los siguientes órganos, Contraloría General de la República, en los figuras del Contralor General de la República, y el Subcontralor General de la República; y Procuraduría General de la República, en las figuras de sus jerarcas Procurador General de la República y el Procurador General Adjunto.


La regulación del artículo 225, no se agota con el señalamiento de máximos funcionarios del Estado, en los Poderes y órganos señalados, sino que además establece una regulación con relación al conglomerado de los entes descentralizados, para regular sin duda alguna, a aquellos que ocupen las funciones de presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas. Como hemos reseñado las formas gramaticales técnicas jurídicas utilizadas por el legislador, no son las más apropiadas, sin embargo, la Ley de Tránsito tiene cobertura sobre el Estado, así como también sobre los entes descentralizados, como sería el caso de una empresa pública como RECOPE.


Ahora bien es interesante señalar parte de la discusión legislativa que tuvo la Ley N° 7331, en el expediente legislativo N°11.182, cuando se introdujo una moción por parte del Diputado Soto Zúñiga al interno de la Comisión Especial nombrada por el Plenario para estudiar la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres a los efectos de incorporar todo el Título VII que regula el uso de vehículos del Estado costarricense. En este sentido las palabras del Diputado Soto Zúñiga, no dejan duda alguna sobre la regulación del legislador a todas las Administraciones públicas, centraliza y descentralizada. Señalo el Diputado Soto Zúñiga como argumentos para la incorporación de su moción en el cuerpo legal lo siguiente:


"Quisiera manifestar el por qué de la moción. Desde hace muchos años este país ha venido siendo sometido a un abuso por parte de funcionarios públicos, en el uso de los vehículos; abuso que no es de esta administración, abuso que es de varias administraciones. Inclusive hay escritos en la prensa de funcionarios públicos defendiendo el uso de los vehículos discrecionales.


Resulta que yo hice una investigación que abarcó, como ustedes pueden observar acá, todas las instituciones públicas que hay en el reglamento que señala don Gerardo Rudín, este estudio me demostró el abuso que hay con esos vehículos.


Como ustedes pueden ver, aquí están todas las pruebas, documentación que además he entregado a la Contraloría General de la República, porque el mismo reglamento, al ser reglamento sencillamente el funcionario público lo evade. Como es un reglamento no se le pone atención y en estos momentos la Contraloría General de la República está investigando. Esto abarca desde los ministerios hasta las instituciones autónomas más sencillas, el Colegio Universitario de Alajuela y pasando por los bancos, instituciones autónomas, semi autónomas y otras.


Un ligero resumen para que ustedes tomen conciencia del abuso que hay, es que la flotilla de vehículos que tiene el sector público es de 10.335 vehículos. Esto incluye automóviles, motos, buses, microbuses, camiones, furgones, vagonetas, ambulancias, sisternas, bombas extintoras, montacargas, grúas, bancos móviles, tractores y otros.


La investigación que hice no incluye 768 unidades de equipo pesado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pero esas 10.335 con el reglamento que señala don Gerardo, hay 551 vehículos de uso discrecional. Es decir, que hay 551 funcionarios que utilizan el vehículo con placas no oficiales, que en estos momentos circulan en la calle con consecuencias que no voy a traer a colación como los últimos accidentes que han sido denunciados por los sectores de opinión pública, que son muy lamentables. No suceden hoy, sucedieron hace 8, 12 años, es decir, en diferentes administraciones por manejo de menores de edad en vehículos discrecionales; por estar los vehículos en sectores de diversión como cantinas y otros. Como un día de estos un funcionario público admitió que su vehículo lo tomó un menor, porque él estaba escuchando al conjunto Llamarada en una cantina y el vehículo está destrozado. Estos son los hechos lamentables.


Para decirles que las instituciones autónomas con el reglamento que señala don Gerardo, tienen 159 vehículos discrecionales; los ministerios tienen 200; la educación superior 7; los bancos 56; los servicios públicos 35; el sector agro exportador tiene 23 vehículos discrecionales; el sector social 24; el sector cultura 5; la Contraloría 15; el Tribunal Supremo de Elecciones 7 y la Asamblea Legislativa 2. El señor Contralor General de la República, aplicando previamente los argumentos que he señalado, dispuso el que 11 vehículos fueran utilizados porque los jefes de departamento de la Contraloría querían tener vehículo discrecional.


Ahora bien, les quiero decir que hay funcionarios que tienen una gran concentración de vehículos discrecionales; el ejemplo más claro es del funcionario llamado Oficial Mayor del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Este señor tiene el derecho de usar 6 vehículos discrecionales.


Entre los ministros hay realmente preocupación; imagínese que cada ministro, entre don Mariano Guardia, Viceministro de Obras Públicas que usa 3, el Ministro de Seguridad y Gobernación que usa 3, el Ministro de Salud Pública usa 3, la Directora de Ayudas Comunales del MOPT tiene 3 vehículos discrecionales y así tengo un orden descendente de quienes usan los vehículos, que me parece que es realmente un abuso. Hay abusos en donde ustedes pueden incluir desde funcionarios medios en adelante.


El Ministerio de Obras Públicas y Transportes es, en estos momentos, la institución que más vehículos discrecionales tiene junto con el ICE. En orden descendente tenemos que el ICE tiene 47 vehículos discrecionales, los directores departamentales del ICE tienen vehículos discrecionales. En el MOPT hay 46 vehículos discrecionales; en Casa Presidencial hay 33 vehículos; en RECOPE hay 29; en el Banco de Costa Rica hay 27; en el CNP 22; en Agricultura 17; en la Compañía Nacional de Fuerza y Luz 16; en la Caja 12; en Hacienda 90, en el Banco Popular 9; en Justicia 8; en Relaciones Exteriores 8; en Cementos del Pacífico 8; en la Comisión Nacional de Emergencias 8 y así tenemos todo el orden de los vehículos discrecionales. Yo creo que esto es un abuso; es un abuso porque normalmente estos funcionarios no solo usan el vehículo discrecional, sino que además tienen choferes, en su mayoría ganan horas extras, combustibles y hay que pagar la depreciación del vehículo.


Así que yo creo que hay que meter una regulación estricta en este tema.


La moción incluida en el artículo 26 me parece muy amplia; me parece amplia porque permite cerrar portillos. Esta moción que he presentado establece todo un reglamento y don Ovidio ha sido claro en que esta ley es para asuntos de circulación de vehículos. Por eso es que estamos metiendo aquí a la Policía de Tránsito, para que en el momento en que vea los fines de semana un vehículo que no cuente con el permiso aún rotulado, la Policía queda obligada a que esté rotulado porte el permiso del jerarca o el funcionario administrativo señalado y que diga si efectivamente está o no en labores de trabajo. Porque yo creo que todos ustedes podrán observar en las ferias del agricultor, por ejemplo, la gran cantidad de vehículos oficiales rotulados que llegan los sábados." (Comisión Especial que estudia la Ley de Tránsito, Período Ordinario, Acta No.13 de la sesión celebrada a las nueve horas quince minutos, del día diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y dos, Expediente Legislativo No. 11.182, Tomo 8, folios 2837 a 2839)


Con las anteriores palabras el Diputado Soto Zúñiga hacía su defensa en torno a su moción que incorporó todo el título correspondiente a la regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, siendo esta la más significativa para los efectos de la presente consulta.


A mayor abundamiento la exposición de motivos de la moción de fondo No. 160 (13-4-CE41) del Diputado Soto Zúñiga, expresamente consigno lo siguiente:


"PARA QUE SE AGREGUE UN NUEVO TITULO AL PROYECTO DE LEY DE TRANSITO, EL CUAL SE DENOMINARA: "REGULACION DEL USO DE LOS VEHICULOS DEL ESTADO COSTARRICENSE" Y QUE SE ADJUNTA A LA PRESENTE MOCION. "JUSTIFICACION. EL ESTADO COSTARRICENSE, COMO ENTE QUE ADMINISTRA LOS BIENES PUBLICOS AL SERVICIO DE TODO EL PUEBLO COSTARRICENSE, TIENE LA RESPONSABILIDAD DE VELAR PORQUE DICHOS BIENES REALMENTE SEAN UTILIZADOS PARA BRINDAR LOS SERVICIOS ADECUADOS Y EN FORMA EFICIENTE, INCURRIENDO EN EL MENOR COSTO POSIBLE. // DENTRO DE ESTOS BIENES PUBLICOS, ESTAN LOS VEHICULOS QUE PERMITEN DESARROLLAR LAS DIFERENTES ACTIVIDADES QUE LE COMPETEN AL ESTADO. POR LO TANTO, SU BUEN USO Y MANTENIMIENTO PERMITIRA QUE LA LABOR DEL ESTADO SEA EFICIENTE Y EFICAZ. // ES DE CONOCIMIENTO PUBLICO QUE UNA DE LAS RAZONES QUE HAN OBSTACULIZADO EL DESARROLLO NORMAL DE LAS TAREAS ENCOMENDADAS AL ESTADO, ES EL MAL USO DE LOS VEHICULOS POR PARTE DE LAS DIFERENTES ENTIDADES, TANTO CENTRALIZADAS COMO DESCENTRALIZADAS. ES POR ELLO QUE ES URGENTE Y NECESARIO QUE SE REGULE A TRAVES DE UNA LEY EL USO DE LOS VEHICULOS OFICIALES DISCRECIONALES Y DE SERVICIOS DE SEGURIDAD E INVESTIGACION. // VARIOS ESTUDIOS Y ANALISIS REALIZADOS NOS PERMMITE DETERMINAR QUE LAS RAZONES QUE JUSTIFICAN ESTE PROYECTO DE LEY, SON LAS SIGUIENTES; // 1. LOS VEHICULOS QUE TIENE EL ESTADO COSTARRICENSE SON PARA REALIZAR EFICIENTEMENTE SUS LABORES. // 2. QUE DICHOS VEHICULOS SON COMPRADOS CON LOS DINEROS DE TODOS LOS COSTARRICENSES. // 3. QUE SE HAN COMETIDO GRAN CANTIDAD DE ABUSOS POR PARTE DE LAS ALTAS AUTORIDADES EN EL USO DE LOS VEHICULOS. // 4. QUE EL PUEBLO COSTARRICENSE HA COMPROBADO EN MUCHAS OCASIONES, EL USO DE VEHICULOS OFICIALES EN ACTIVIDADES DE RECREO POR PARTE DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS EN UNION DE SUS FAMILIARES Y AMISTADES. // 5. QUE LA SITUACION DEL PAIS, NO PERMITE QUE EL RUBRO DE MANTENIMIENTO DE VEHICULOS SEA ALTO PORQUE SE INCLUYE EL MANTENIMIENTO DE LOS MISMOS LOS FINES DE SEMANA Y DIAS FERIADOS, PARA QUE SEAN UTILIZADOS EN ACTIVIDADES PERSONALES. ADEMAS, EN ALGUNOS CASOS EL PAGO DE JORNADAS EXTRAORDINARIAS A FUNCIONARIOS ASIGNADOS EN LABORES DISCRECIONALES. // 6. QUE MUCHOS VEHICULOS SON UTILIZADOS PARA ACTIVIDADES POLITICAS EN TIEMPOS DE CAMPAÑA ELECTORAL. // 7. QUE SE HAN ASIGNADO A FAMILIARES DE ALTOS FUNCIONARIOS VEHICULOS CON SU RESPECTIVO CHOFER PARA USO MERAMENTE PERSONAL, INCLUSO SACRIFICANDO MUCHAS VECES LA UTILIZACION DE DICHO VEHICULOS PARA PROGRAMAS IMPORTANTES DENTRO DE LA INSTITUCION. // CONCLUIMOS ENTONCES QUE, ES NECESARIO REGULAR LA UTILIZACIÓN DE LOS VEHICULOS Y TERMINAR CON EL ABUSO QUE SE HA IDO INCREMENTANDO EN LOS ULTIMOS TIEMPOS, HASTA TAL PUNTO QUE LAS ALTAS AUTORIDADES HOY DIA NO SE INMUTAN ANTE LAS DENUNCIAS QUE EN MUCHAS OCASIONES REALIZAN LOS MISMOS FUNCIONARIOS DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS, O ANTE EL ROBO O PERDIDA DE LOS VEHICULOS. // COINCIDIMOS CON EL DESEO DE LIMITAR EL GASTO PUBLICO, PROPONEMOS UN USO RACIONAL Y ADECUADO EN LA FLOTILLA DE VEHICULOS QUE TIENE EL ESTADO COSTARRICENSE. // POR LO TANTO, SOLICITO LA INCLUSION DE UN NUEVO TITULO CORRIENDO LA NUMERACION, QUE DIRA:…" (la mayúscula es del original) (Acta No. 13, folios 2841 y 2842)


La intención del legislador se muestra sumamente clara, evitar el abuso y el desperdicio que muchas administraciones públicas se generan con el uso de los vehículos oficiales, especialmente los de uso discrecional que escapan a los controles ordinarios de los funcionarios encargados de su vigilancia, siendo que en la exposición de motivos que se hizo de la normativa de ley, expresamente se mencionaron sin excepción todo tipo de entes descentralizados, siendo que RECOPE, fue mencionada expresamente al señalársele con un número importante de vehículos de uso discrecional.


Con ello queda claro que RECOPE se encuentra sometida a las regulaciones que sobre la materia realiza el artículo 225 de la Ley de Tránsito.


SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA


Como hemos reseñado líneas atrás, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N°7428 del 7 de setiembre de 1994, establece una enumeración de lo que se considera Fondos Públicos, y engloba la competencia del órgano contralor a los asuntos propios de los vehículos del Estado, cuando señala su artículo 9 la definición de Fondos Públicos.


Como se puede notar no se hace distingo alguno en cuanto a la naturaleza jurídica de los bienes, es decir, bienes demaniales, patrimoniales, o cualquier otro sobre el cual se haya teorizado su particular naturaleza jurídica, incluso la tipología de entes descentralizados abarca todo el espectro posible, incorporado por supuesto en la norma las empresas públicas como RECOPE.


El artículo 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en plena concordancia con la Constitución Política señala a la Contraloría General de la República como el órgano constitucional de control de la Hacienda Pública, siendo que dicho órgano tiene competencia sobre los fondos y actividades públicas. El artículo 8 de la ley señala las características de lo que se considera Patrimonio público, cual es la universalidad constituida por los fondos públicos y por pasivos a cargo de la Hacienda Pública.


Por último y siempre en reseña de la competencia del órgano contralor tenemos la potestad de emitir dictámenes con carácter vinculante sobre las materias de su competencia, aspecto que se complementa con el artículo 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, en el Título que regula acerca del uso de los vehículos del Estado, cuando señala que la verificación y aplicación del cumplimiento de las anteriores disposiciones están a cargo de la Contraloría General de la República. Debemos recordar que el artículo 221 señala a los vehículos del Estado con una naturaleza jurídica de ser bienes públicos, afectados a un fin de interés público. En consecuencia y por la competencia exclusiva que tiene la Contraloría General de la República, se emite el presente criterio sin perjuicio de lo que disponga el órgano contralor.


CONCLUSION


1-) La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N°7331 del 13 de abril de 1993, en lo relacionado con vehículos de uso discrecional, abarca su cobertura a empresas públicas como RECOPE.


2-) Por disposición expresa de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la competencia para resolver asuntos referentes a los vehículos del Estado, sus instituciones y empresas, le corresponde a dicho órgano, al ser catalogados los mismos como Fondos Públicos, y ubicarse dentro del concepto constitucional que se da de Hacienda Pública. En igual sentido la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, le confiere al órgano contralor la competencia para referirse a la materia propia de vehículos del Estado, instituciones y empresas. No debemos olvidar la denominación de ser bienes públicos destinados a un fin de interés público. Por lo anterior la Opinión Jurídica que se emite se realiza sin perjuicio de lo que disponga el órgano contralor.


3-) Sobre las competencias de la Contraloría General de la República en esta materia y el criterio restrictivo de los vehículos de uso discrecional que ha emitido este órgano superior técnico jurídico de la Administración Pública, pueden consultarse los siguiente dictámenes y opiniones jurídicas: C-050-95, OJ-076-97, OJ-076-96, OJ-110-98, C-068-96, C-082-94, C-014-94, C-025-94, OJ-032-98, OJ-037-97, C-159-93, y C-219-98.


Se suscribe, atentamente,


Lic. Ronny Bassey Fallas
Procurador Adjunto

c.i.: Contraloría General de la República, División de Desarrollo Institucional.


Consulta de la Normativa Legal: SINALEVI.