OJ-104-2000

San José, 11 de setiembre del 2000

 

Licenciado

Guillermo Vargas Salazar

Ministro

Ministerio de Educación

Su Despacho

 

Señor Ministro:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me es muy grado dar contestación a su consulta contenida en el oficio DM-2971-00 de 28 de agosto del 2000, recibida por este Despacho el 31 de agosto del mismo año, en la que se nos solicita nuestro criterio respecto de las competencias jurídico-financieras que poseen los Directores de los centros educativos, las Juntas de Educación, las Juntas de Administración y las Asociaciones de padres de familia, respecto de la posibilidad, de éstos, de dar en arrendamiento la planta física y los equipos que administran, a particulares con fines de lucro, específicamente para el funcionamiento de Universidades Privadas.

I- SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.

Como hemos hecho en otras oportunidades(1), debemos indicar ahora que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4º párrafo primero de nuestra Ley Orgánica(2), establece lo siguiente:

(1) Procuraduría General de la República. Ver dictámenes: OJ-026-99 de 26 de febrero de 1999 y OJ 095-2000 de 1 de setiembre del 2000.

(2) Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Ley 6815 de 27 de setiembre de 1982." Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva."

De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública. A tales dictámenes el artículo 2º de la supracitada ley, les atribuye efectos particulares:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Ministro, consulta un tema que es competencia específica de la Contraloría General de la República para fiscalizar fondos públicos y administración de bienes del Estado.

En apoyo a nuestra tesitura, la jurisprudencia emanada de este órgano técnico-jurídico de la Administración Pública ha sostenido lo siguiente:

(...)"Ahora bién, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública, lo que la faculta para emitir los criterios que sobre cuestiones jurídicas le solicite el Estado y los demás entes públicos. Su competencia consultiva es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano, como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.(3)

                           (3) Asamblea Legislativa. Ley número 7428 de 7 de setiembre de 1994.

En el asunto que nos ocupa, se exponen dudas específicas sobre la gestión presupuestaria de recursos públicos, lo que es un aspecto propio de la competencia consultiva específica de la Contraloría, establecida en el indicado numeral de su ley orgánica, y no de la genérica de la Procuraduría General de la República.(4)

(4) Procuraduría General de la República. O.J. 023-97 de 13 de junio de 1997 y dictamen C-063-97 del 28 de abril de 1997.

En efecto; la Contraloría General de la República está constitucionalmente definida como un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública(5). Coherentemente con ello, su Ley Orgánica le confiere la rectoría del sistema de fiscalización que ella misma establece(6), sistema que persigue garantizar la legalidad y eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría.(7)

                           (5) Constitución Política, artículo 183.

                            (6)Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, artículo 1.

                            (7)Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, artículo 11.

En razón de lo anterior, somos incompetentes para rendir un dictamen que, por su naturaleza vinculante, supondría no sólo sustituir a la Contraloría en el ejercicio de su competencia consultiva específica.

Empero, en el ejercicio de nuestra función general de colaboración y asesoramiento jurídico, estamos capacitados para efectuar un ejercicio hermenéutico-relativo a las normas legales que se transcribirán, mediante la emisión de una opinión jurídica"(...)

A pesar de lo anterior, este Despacho, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él y la administración activa, se pronunciará sobre el aspecto consultado, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes; siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico.

II- DISPOSICIONES LEGALES QUE INTERESAN EN EL SENTIDO DE LA CONSULTA.

Los preceptos legales que de seguido se reproducen, acudiendo al texto que presentan en la base de datos que administra esta Procuraduría, son esenciales en el marco del presente pronunciamiento.

1-Código de Educación.(8)

(8) Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Ley 181 del 18 de agosto de 1944 y sus reformas " Código de Educación" Texto vigente del SINALEVI.

" De las Juntas de Educación: a) Disposiciones generales... "Artículo 35. - Son deberes de las Juntas de Educación:

1º. - ...

2º. - ...

3º. - Cuidar de la construcción, conservación y mejora de los edificios de escuela y de que éstos no carezcan del mueblaje y enseres necesarios, para todo lo cual dispondrán libremente de las rentas escolares del distrito;

4º. - Nombrar al Tesorero que ha de administrar los fondos escolares del distrito, y exigirle que cada año le rinda sus cuentas, las cuales pasará, una vez aprobadas, a la Contaduría General Escolar para su fenecimiento;

5º. -Visitar, por medio del vocal de turno, por lo menos una vez al mes, todas las escuelas públicas del distrito, así como las instituciones particulares que funcionen en edificios prestados por la Junta para su funcionamiento. (Así reformado por la Ley Nº 416 de 1 de enero de 1949, artículo 1º)

6º.-...

7º.-...

8º.-;...

9º.-...

10.-...

11.- Reglamentar, mediante aprobación del Ministerio de Educación Pública, el uso de los edificios escolares oficiales por parte de las instituciones particulares. (Adicionado por la Ley Nº 416 de 1º de marzo de 1949, artículo 1)

"Artículo 36.- Las Juntas de Educación tienen plena personalidad jurídica para contratar y para comparecer ante los Tribunales de Justicia. El Presidente de las mismas es el representante legal nato de ellas, judicial y extrajudicialmente, y los contratos que celebre y actos en que intervenga a nombre de la Junta, serán válidos bajo su personal responsabilidad.

Para la constitución de apoderado certificará el Presidente el nombramiento hecho por la Junta y la suma de atribuciones que haya concedido: la certificación ha de ser refrendada por el Secretario y debe llevar el cúmplase de la autoridad superior del cantón.

Artículo 37.- Requieren, no obstante, aprobación de la Contraloría General de la República, los acuerdos de la Junta:

a).- Cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un perito, nombrado por la Dirección General de Tributación Directa, valgan más de cinco mil colones, o la misma Junta admita que valen más de esa suma.

b).- Cuando decidan o convengan la refundición o el traspaso de deudas existentes, si para ello se ofrece como garantía la fianza del Estado o la hipoteca de una de las rentas creadas.

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 3330 de 31 de julio de 1964)

Artículo 38.- Necesitan también aprobación del Poder Ejecutivo los acuerdos de la Junta:

a).- Cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un perito nombrado por la Oficina de la Tributación Directa, o en su defecto, por la Inspección General de Hacienda Municipal, valgan más de quinientos colones y no pasen de cinco mil. Tanto a la compra como a la enajenación de tales bienes, el Poder Ejecutivo negará su aprobación si de la operación no se sigue un positivo bien comunal.(sic)

2- Reforma al Código de Educación.(9)

(9) Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Ley 2160 de 25 de setiembre de 1957. Texto vigente SINALEVI.

De las Juntas de Educación y Juntas Administrativas

ARTICULO 41.- En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela.

ARTICULO 42.- Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela.

ARTICULO 43.- Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores Correspondientes.

Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación.

En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las Juntas de Educación.

Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.

(Así adicionado por el artículo 1 de la ley No.2298 del 22 de noviembre de 1958)

ARTICULO 44.- El cargo de miembro de una Junta de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas.

Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros.

ARTICULO 45.- La distribución e inversión de los dineros correspondientes a las Juntas de Educación y Administrativas se hará de conformidad con la política educativa y el planeamiento de la enseñanza indicados por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo, de acuerdo con el Reglamento que se dicte.

ARTICULO 46.- En las instituciones de enseñanza podrán funcionar otras organizaciones escolares como Patronatos Escolares, Asociaciones de Padres y Educadores, Consejos Agrícolas y otros similares a las Juntas a que se refiere este capítulo.

ARTICULO 47.- Las Juntas de Educación, las Juntas Administrativas, así como las demás organizaciones similares, serán dotadas con rentas provenientes del Presupuesto Nacional, de las Municipalidades, de las instituciones autónomas y otras de carácter especial".

3- Ley de Administración Financiera de la República.(10)

(10) Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Ley número 1279. Texto vigente SINALEVI

" Artículo 6.- Todo funcionario, empleado o agente del Gobierno, encargado de recibir, custodiar o pagar bienes o valores del Estado o cuyas atribuciones permitan o exijan su tenencia será responsable de ellos y de cualquier pérdida, daño, abuso, empleo o pago ilegal que sea o sean imputables a su dolo, culpa o negligencia; como empleo ilegal se considerará, además de otros, el manejo de los bienes o valores en forma distinta a la prescrita por las leyes, reglamentos o disposiciones superiores, incurrirá en igual responsabilidad quien permita a otra persona manejar o usar los bienes públicos en forma indebida. En estos casos procederá la destitución del responsable sin perjuicio de la sanción judicial correspondiente.

Cuando la Contraloría General de la República llegare a determinar que existe causa de responsabilidad, de conformidad con lo depuesto en éste o los siguientes artículos, ese organismo tendrá plena autoridad para ordenar administrativamente la suspensión o destitución, según proceda, así como para promover las acciones legales que correspondan, de conformidad con la legislación común, planteando al efecto las respectivas denuncias ante el Ministerio Público y la Procuraduría General de la República.(11)

(11) Así reformado por el artículo 1 de la Ley número 5901 de 20 de abril de 1976.

Artículo 7.- El funcionario o empleado que, en nombre del Fisco, contraiga deudas o compromisos de cualquier naturaleza, en contra de las leyes o sin autorización legal, será exclusivamente responsable ante los acreedores de la obligación civil proveniente del compromiso contraído y será, además, castigado en la suspensión de sus funciones, hasta por un mes y sin goce de sueldo. En casos de reincidencia procede la destitución. Estas medidas no excluyen la acción penal correspondiente cuando exista intención dolosa, caso en el cual será destituido el funcionario o empleado inmediatamente.

Artículo 8.- Ningún funcionario, empleado o agente será relevado de responsabilidad por haber procedido contra la ley o disposiciones reglamentarias en virtud de orden superior al pago, uso o disposición de fondo o bienes a su cuidado, o a rebajas ilegales de impuesto, salvo que compruebe haber objetado, por escrito, la orden recibida o comunicado el texto de su oposición al superior que impartió la orden y al Contralor General de la República. En tal caso, el funcionario que mantiene la orden será el responsable de sus consecuencias."

4- Reglamento para financiar las Juntas de Educación.(12)

(12) Decreto Ejecutivo 13861-E de 25 de agosto de 1982.

Artículo 1.- De conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 6746 de 20 de abril de 1982, existirá un fondo para financiar a la Juntas de Educación y Juntas Administrativas de las instituciones educativas dependientes del Ministerio de Educación.

Artículo 10.- Toda Junta de Educación o Junta Administrativa cuyos ingresos anuales sean iguales o superiores a cincuenta mil colones deberá elaborar un presupuesto ordinario que deberá ser sometido a la aprobación del Departamento Financiero del Ministerio de Educación a más tardar el 30 de setiembre de cada año y debidamente firmado por el respectivo presidente y secretario."(13)

(13) Relacionarlo con el Decreto Ejecutivo número 21168 MEP de 7 de abril de 1992. Reglamento de Cajas Chicas de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas. Publicada en la Gaceta número 68 de 7 de abril de 1992.

5- Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.(14)

(14) Decreto Ejecutivo número 17763 de 3 de setiembre de 1987. Texto vigente SINALEVI.

" Artículo 1.- Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de las Administración Pública que sirven, a la vez como agencias para asegurar la integración de la comunidad al centro educativo.

Artículo 2.- Como organismos auxiliares de la Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, de conformidad con el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, su actividad está subordinada a la Política Educativa vigente.

Artículo 3.-En concordardancia con lo dispuesto en el artículo anterior, las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas estarán sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuando al uso y destino de los bienes sometidos a su administración, así como lo relativo a la distribución e inversión de sus recursos económicos.

Artículo 8.-Son deberes y atribuciones de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas... :

..."Ch) Autorizar el uso de la planta física para actividades comunales y culturales, cuando se realicen fuera de la jornada de la institución o durante el periodo de vacaciones del Director sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 56".

Artículo 56.- Las juntas, como personas de derecho público, podrán realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines con sujeción a lo preceptuado por la Ley de Administración Financiera, el Reglamento de la Contratación Administrativa y las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento..."

III- OBLIGACION DE LAS JUNTAS DE EDUCACION Y ADMINISTRATIVAS DE OBSERVAR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Es indudable que la actividad financiera de los diversos entes públicos -al igual que la actividad pública en su conjunto- está sujeta al principio de legalidad. Obligación que deviene igualmente para las Juntas de Educación y Juntas Administradoras de Centros Educativos bajo la tutela del Ministerio de Educación Pública, que integran la Administración Pública(15). Y también es innegable que tal principio adquiere una especial preponderancia e intensidad en ese sector de la actividad pública. De ahí que, este principio forma parte indudable de los principios del Derecho Financiero en los que se funda la unidad y la autonomía, lo que no serían sino diversas manifestaciones de ese principio general(16). Pero no se puede desconocer que el principio de legalidad no es exclusivo de la materia financiera, sino que, incluso ha sido constitucionalizado como se verá.

(15) "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado." (Artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública.

(16) Sánchez Serrano Luis. "Tratado de Derecho Financiero y Tributario Constitucional". Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid 1997.

En la materia propia del Derecho Público, y concretamente en el Derecho Administrativo, el principio de legalidad representa uno de los pilares fundamentales sobre los cuales se asienta el quehacer diario de la Administración Pública. Su nacimiento se encuentra concomitantemente aunado con el nacimiento de las instituciones políticas modernas, con el desarrollo y extensión del Derecho Administrativo y como aquel derecho tendiente a regular las actuaciones de la administración en el ejercicio de su función administrativa.

La anterior interpretación, es acorde con los principios que informan el ordenamiento jurídico administrativo y, sobre todo con el principio de legalidad - contenido en los numerales artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública(17)marco de referencia dentro del cual se desenvuelve la Administración Pública que establece que la Administración se encuentra sujeta a todo el ordenamiento jurídico y sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la Ley no les concede.

(17) El artículo 11 de la Constitución Política, así como el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, por su orden, establecen lo siguiente:

"Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede.

Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública."

"Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.".

Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia -dentro de su reiterada jurisprudencia- ha manifestado que:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".(18)

(18) Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Voto número 4310-92 de 14:05 hrs del 10 de noviembre de 1992 en el mismo sentido Voto número 440-98 y 897-98 y dictamen de la Procuraduría General de la República C-008-2000 de 25 de enero del 2000.

Así, también ha señalado que:

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que sé

encuentre legitimada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)".(19)

                           (19) Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Voto número 1739-92 de 11:45 hrs del 1 de julio de 1992

Al respecto, esta Procuraduría General de la República ha expresado que:

"El artículo 129 de la Carta Magna, dispone, en lo que interesa, que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen, y a falta de ese requisito, diez días después de su publicación. Es de este numeral, que parte el principio de obligatoriedad de las normas con claridad meridiana, por lo que resulta innecesario realizar un estudio doctrinal sobre el tema.

Dicho principio, para efectos de esta consulta, hay que relacionarlo necesariamente con el principio de legalidad consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con las citadas disposiciones, la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."(20)

(20) Procuraduría General de la República. Dictamen C.007-93 de 12 de enero de 1993.Ver en el mismo sentido Oj_095 de 1 de setiembre del 2000.

Por último, y a manera de ilustración, la doctrina se ha referido al principio de legalidad de la siguiente forma:

"Toda la actividad desarrollada por la administración pública debe encontrar siempre su sustento en normas jurídicas, cualquiera que fuera su fuente, sea constitucional, legislativa o administrativa; sea general, particular o individual. Las normas jurídicas regirán tanto su actividad interna como externa, por ser inherentes al principio de juridicidad. La voluntad particular del agente o funcionario, elevado o inferior, se encuentra erradicada en forma absoluta. Todo, absolutamente todo, debe sustentarse en normas jurídicas."(21)

(21) FIORINI,Bartolomé." Manual de Derecho Administrativo". Editorial La Ley. Buenos Aires. Primera Parte. 1968, pag.231.

De lo expuesto se colige, que debe tenerse como norte que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar fundamentadas en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados.

Aunado a lo anterior, no debe olvidarse que la "Constitución Política establece los principios generales en torno a la vigencia y eficacia de las normas jurídicas. De conformidad con dichos principios, la norma jurídica mantiene su vigencia y la posibilidad de producir efectos jurídicos hasta tanto no sea derogada por otra posterior (artículo 129) o bien declarada inconstitucional por la Sala Constitucional (artículo 10). Lo que significa que jurídicamente la ley es obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente (Asamblea Legislativa o Sala Constitucional, según se trate) dirigido a poner fin a esa obligatoriedad.(22)

(22) Procuraduría General de la República. Dictamen 006-97 de 16 de enero de 1997 en relación con el C-124-96 de 29 de enero de 1996 y C019-2000 de 4 de febrero del 2000

4. DEL REGIMEN LEGAL DE LOS BIENES PÚBLICOS, SU ADMINISTRACIÓN Y LOS FONDOS PÚBLICOS RESULTANTES DE ESTA.

   
   

Algunos bienes del Estado sufren de una afectación, lo que los convierte en una categoría muy especial debido a que integran lo que en doctrina se conoce como "dominio público". Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos aun régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vacación. En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.

Las notas características de estos bienes, son inalienables, imprescriptivles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.(23)

(23) Ver en ese sentido Voto de la Sala Constitucional número 2306-91

Así las cosas, los particulares no pueden ejercer ningún acto de dominio sobre estos bienes ya que está fuera del comercio de los hombres. En este sentido, son esclarecedoras las palabras de nuestra más reiterada jurisprudencia, que expresó:

(...)" La inalienabilidad de estos bienes no significa otra cosa que su no-pertenencia al comercio de los hombres de manera similar a la figura romanista de los bienes "extra comercium". Por lo tanto, dichos bienes no pueden ser enajenados –por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho Público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no-reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otras de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído"(...)(24)

                        (24) Corte Suprema de Justicia. Sala Primera, sentencia número 7-93 de las 15:05 hrs del 20 de enero de 1993.

Manifiestan estos bienes, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público, a la educación pública. Bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.

Son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.

Los particulares no pueden ejercer ningún acto de dominio sobre estos bienes. De ahí que la actuación en tanto el manejo de dichos bienes devenga vinculada al principio de legalidad supra citado, y así toda actuación que no esté amparada en norma está viciada de nulidad.

En suma, los inmuebles destinados a escuelas y colegios y en general a centros de enseñanza pública, son bienes públicos, que están administrados por las Juntas de Educación o Juntas Administradoras, pero los miembros de estas no puede disponer de ellos, sin que antes sean autorizados por la Contraloría General de República, y se siga el procedimiento de contratación administrativa previsto por ley.

Además de lo anterior, por mandato expreso o implícito del legislador a estos recursos o los bienes se les designa con un destino específico –para utilizarlos como centros de enseñanza pública-. Lo anterior provoca un doble reforzamiento en cuando a su status, por un lado, poseen todos los atributos propios de los bienes que integran el dominio público y, por el otro, constituyen un instrumento para la obtención de un fin propuesto por el legislador en una determinada ley. En estos casos, está de por demás afirmar que los recursos a los bienes solo pueden utilizarse en los fines o propósitos que el legislador les atribuyó, en suma para impartir enseñanza pública.(25)

(25) En el mismo sentido, ver dictamen de la Procuraduría General de la República. OJ-030-2000 de 24 de marzo del 2000

De conformidad con el artículo 183 de la Constitución Política, la labor de vigilancia de la Hacienda Pública corresponde ser ejercida por la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de la Contraloría(26) establece, como uno de los criterios habilitantes para desplegar la competencia fiscalizadora de ese Organo respecto de sujetos privados, el manejo por parte de ellos de fondos públicos (artículo 4 inciso b-), fondos que define como los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos (artículo 9).

(26) Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Ley número 7428 de 7 de setiembre de 1994." Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

En el asunto que nos ocupa, se nos consulta si efectivamente el producto de la administración de estos bienes, (realizada por Juntas de Educación, Juntas Administradoras, fundaciones o asociaciones de padres de familia) que tiene como destino el centro educativo o instituciones públicas, puede ser fiscalizado por la Contraloría General de la República, con fundamento en que se trata de recursos que van a integrar el patrimonio público y que se obtienen a partir de un bien público. Es claro que las contribuciones otorgadas por sujetos particulares (caso de los padres de familia) a organizaciones públicas no pueden ser catalogados como fondos públicos, hasta tanto no se haga la donación respectiva, no forman parte del patrimonio del Estado, una vez realizado dicho acto, integran el conjunto denominado "fondos públicos".

Con mucho mayor razón son objeto de fiscalización y control por parte de la Contraloría, la Juntas de Educación o Administración por ser funcionarios públicos por un lado, que administran bines públicos y en segundo lugar, en tanto son auxiliares de la Administración Pública.

Esta Procuraduría, al referirse al concepto de fondos públicos ha señalado:

"Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos". El elemento determinante de la publicidad del fondo es de carácter orgánico. En efecto, es determinante la titularidad de un organismo público, sea este órgano o ente o bien esté organizado bajo formas de Derecho Público o de Derecho Privado. Lo importante es que el organismo de que se trate pueda ser conceptuado, de conformidad con los principios que rigen el ordenamiento, como público. En ese sentido, todos los bienes y derechos de la organización pública serán públicos"(27)

(27) Procuraduría General de la República. Dictamen C-107-98 de 17 de diciembre de 1998. En el mismo sentido ver OJ-059-99 de 14 de mayo de 1999.

La Ley de la Administración Financiera de la República ( ya citada) establece que todo funcionario, empleado o agente del Gobierno,-como es el caso de la Junta de Educación y las Juntas Administradoras- encargado de recibir, custodiar o pagar bienes o valores del Estado o cuyas atribuciones permiten o exigen su tenencia será responsable de ellos y de cualquier pérdida, daño, abuso, empleo o pago ilegal que sea o sean imputables a su dolo, culpa o negligencia. Se considera como empleo ilegal, además de otros, el manejo de los bienes o valores en forma distinta a la prescrita por las leyes, reglamentos o disposiciones superiores. Incurre en igual responsabilidad quien permita a otra persona manejar o usar los bienes públicos en forma indebida. En estos casos, procede la destitución del responsable sin perjuicio de la sanción judicial correspondiente.

Siguiendo el principio del paralelismo de formas (las cosas se deshacen de la misma manera en que se hacen), si mediante una ley se destina un bien para un fin específico solo a través de otra ley se puede cambiar ese destino.

Los fondos de las Juntas de Educación y Juntas Administradoras necesariamente deben ser utilizados para el cumplimiento de sus fines y tareas propias y fines dados por ley que están lejanos al concepto de lucro que se maneja en sede mercantil.

El bien inmueble solo debe destinarse a los fines previstos por el legislador. El uso que se le da a ese bien en la actualidad, bien puede el jerarca, por razones de interés público u oportunidad, destinarlo a otros fines, siempre y cuando estos se encuentren en los supuestos establecidos por el legislador.

Si el bien se destina a un fin diferente al asignado por el legislador, en este supuesto, además de quebrantarse el principio de legalidad, el jerarca que adopte el acto puede incurrir en las sanciones que prevé la Ley de la Administración Financiera de la República y nuestra legislación penal.

Los miembros de las Juntas de Educación o la Juntas Administradoras se eximirían de esas responsabilidades, siempre y cuando no avalen la actuación ilegal del jerarca. Además, sería necesario que la objeten por escrito, comunicando su oposición a él y al Contralor General de la República.(28)

(28) Ver en este sentido dictamen de Procuraduría General de la República. C-031 de 10 de febrero del 2000.

V- DEL PROCEDIMIETO PARA ESTABLECER RESPONSABILIDADES.

Nuestro ordenamiento jurídico ha previsto, como se vio, de varias vías para establecer responsabilidades, contra aquellos funcionarios o empleados públicos que están encargados de administrar bienes o fondos públicos.

De conformidad con lo establecido en el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública(29), los miembros de las Juntas de Educación o Juntas Administradoras son funcionarios públicos y como tales están sometidos (en su accionar) a los controles establecidos, así como el hecho de que manejan fondos públicos(30). Por lo que en cuanto a las responsabilidades derivadas de su administración están sujetos a lo establecido en el artículo 199 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.(31) Es importante citar, lo que ha sostenido la jurisprudencia en torno al concepto de funcionario público y que establece lo siguiente:

(29)"Artículo 111: 1. Es servidor público la persona que presta a la Administración o a nombre y por cuanta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. 2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", " empleado público", " encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario. 3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común."

(30) En este sentido ver Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

(31)"Artículo 199.- Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo ( correlacionarlo con el artículo 213 del mismo cuerpo normativo). 2- Estará comprendido en tales casos el funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales, y el que los obedeciere de conformidad con esta ley. 3- Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros caos, cuando la Administración se aparte de los dictámenes u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen. 4- La calificación de la conducta del servidor para los efectos de este artículo se hará sin perjuicio de la solidaridad de responsabilidades con la Administración frente al ofendido."

"(...) En efecto la jurisprudencia de esta Sala reiteradamente ha señalado que el concepto de funcionario público, es mucho más amplio en el Derecho Penal que en otras áreas del ordenamiento jurídico, utilizando un criterio que la doctrina moderna señala como objetivo, según el cual lo que interesa es que se desempeñe una función que en su esencia es pública. Es entonces la naturaleza de la actividad y no su ligamen con la Administración lo que, entre otros aspectos, caracterizan al funcionario público ( ver en especial las resoluciones de esta Sala números: 103-F de las 10:30 hrs del 2 de junio del 1989, y 104-F de las 9:15 hrs del 27 de abril de 1990 donde se analizó exhaustivamente dicho concepto). En todo caso el mismo artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública señala en el inciso 2) que se consideran equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público", y demás similares, así como el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario, no siendo está ultima relativa al asunto que aquí se examinó." (...)(32)

(32) Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Voto número 2089-F de las 9:30 hrs del 10 de junio de 1994.

Efectivamente, las Juntas de Educación o Juntas Administradoras, son auxiliares de la Administración Pública y sus integrantes son funcionarios públicos que realizan funciones de Derecho Público y por mandato de ley son personas de Derecho Público, con personería jurídica propia. Pero su capacidad de actuar está delimitada por:

1. Las leyes especiales que les dicten su actuar, como se vio.

   
   

2. Por la Ley de Contratación Administrativa y la Ley de Administración Financiera, así como a los principios derivados de la contratación administrativa,(33)y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

   
   

(33) (...)" Los principios que regulan la contratación administrativa tienen rango constitucional. Estos principios, números apertus, son: competencia, seguridad, igualdad, transparencia, libre, abirta y aplia participación; eficiencia, publicidad, equidad, reajuste de precios, igualdad de oportunidades, intangilibidad patrinomial, disponibilidad presupuestaria, equilibrio de intereses, libertad de concurrencia, formalismo de los procedimientos licitatorios"(...) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Votos 3348-95, 8320-97 y 998-98.

3- Por las directrices,(34) que en materia de administración de inmuebles les dicte el Ministerio de Educación, y por ende no pueden "mutuo propio", arrendar sin autorización de este y sin el refrendo de la Contraloría General de la República. Obvio es que de ninguna forma, estas Juntas podrán lucrar con bienes que están fuera del comercio de los hombres y que integran el demanio público, porque están afectadas con un destino especial servir como centro de enseñanza pública.

(34) Para desentrañar el concepto de directriz presente en nuestro ordenamiento jurídico, es de obligada cita, lo que precisó don Eduardo Ortíz Ortíz al respecto:"...la directriz es un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuando a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio margen de discrecionalidad en el órgano dirigido..." Ortíz Ortíz. Eduardo. " Los sujetos del Derecho Administrativo" Departamento de Publicaciones Universitarias. Universidad de Costa Rica. 1971, pag. 30.

4- Ahora bien, las Asociaciones o Fundaciones de Padres, no poseen la legitimación, como auxiliares de la Administración Pública, por lo que no podrán disponer de los inmuebles o muebles que pertenezcan a un centro educativo público.

En caso de que exista alguna violación al elenco de normas, supra citadas, el Ministerio de Educación en cabeza de su autoridad, deberá iniciar los procedimientos administrativo-disciplinarios, esto es nombrar un órgano director del procedimiento, donde se otorguen las garantías que integran el debido proceso, que investigue los hechos y recomiende las sanciones laborales que correspondan, pudiéndose suspender a o los funcionarios de sus labores con goce de salario, esto en el caso de que el funcionario responsable de la mala administración sea funcionario público (como efectivamente lo son los Miembros de las Juntas de Educación y las Juntas Administradoras), y/o que esté unido por una relación de empleo público con la Administración Pública.

Paralelamente, debe la administración enviar la información de que disponga a la Contraloría General de la República, para que esta inicie las acciones legales que estime oportunas, incluyendo la denuncia penal, si es del caso.

VI. CONCLUSIONES:

Esta Procuraduría, actuando como órgano superior técnico-jurídico de la Administración Pública, estima conveniente arribar a las siguientes conclusiones.

1-Los miembros de las Juntas de Educación así como las Juntas Administradoras, son funcionarios públicos y por ende están sometidos al régimen de responsabilidades por el cargo de ostentan, así como el hecho de ser administradores de fondos públicos.

2-Los muebles e inmuebles ( estos últimos) destinados a albergar escuelas y colegios públicos, están sujetos por ley para cumplir únicamente esa función, pudiéndose autorizar la realización eventual de actividades culturales y recreativas en sus instalaciones, pero sin fines de lucro. Al ser bienes de dominio público, están fuera del comercio de los hombres y por ende del concepto civil-mercantil de lucro.

3- Los miembros de las Juntas de Educación y Juntas Administradoras, son auxiliares de la Administración Pública y como tales constituyen personas de derecho público, sujetas al ordenamiento jurídico, y no podrán actuar sin autorización de norma previa, esto es en estricto acatamiento del principio de legalidad.

4- El Ministerio de Educación está facultado para dictar una política general de administración de bienes muebles e inmuebles. Así como una directriz, que uniforme la administración de éstos.

5- En caso de irregularidades en la administración de la planta física, como de los equipos de los centros de educación pública, el Ministerio de Educación está en la obligación de poner en conocimiento las mismas a la Contraloría General de la República, para que ejerza las acciones que estime convenientes.

6- Se deberán iniciar procedimientos administrativos-sancionadores y disciplinarios contra aquellos funcionarios ligados al Ministerio con una relación de empleo público, así como contra aquellos que en razón de las funciones que ejecutan, son considerados por ley, funcionarios públicos, como los Miembros de las Juntas de Educación y Juntas Administradoras, en forma paralela a las acciones civiles y penales que ejerza la Contraloría y la Procuraduría.

7- El procedimiento administrativo interno, debe de observar las garantías que integran el debido proceso.

Dejo así, resueltas las interrogantes planteadas, del señor Ministro de Educación atenta, se suscribe.

 

MSc. Myrna Alvarado Roldán.

Abogada de Procuraduría