C-118-93

1º de setiembre de 1993

 

Dr. Orlando M. Morales M.

Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas

Su Despacho

 

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio DAJ 313-93, donde nos consulta si los Decretos Ejecutivos que crearon el Certificado de Libre Cosecha se ajustan o no a la Ley Forestal, artículos 20 y 60.

Para mejor comprensión, conviene replantear en contexto normativo el punto consultado.-

 

I.- IMPUESTO E INCENTIVOS FORESTALES

Aunque los orígenes del impuesto a la explotación maderera se remontan a la Ley Forestal 4465 de 22 de noviembre de 1969 (artículo 32 inciso e), que lo fijó en los montos variables de tres colones y seis colones treinta y seis céntimos, por metro cúbico de madera en troza, de acuerdo con la clase, el antecedente inmediato del que está en vigor, como se sabe, es la Ley Forestal Nº 7032 de 7 de marzo de 1986.-

No obstante, la Ley 4465 guardaba dos sustanciales diferencias con el articulado actual, pues junto a la operación del bosque gravaba la industria fuera del sitio del plantío, sin exoneración. Ya para entonces el impuesto suplementario fue adversado en el seno de la Asamblea Legislativa, haciéndose abstracción del distingo entre la actividad industrial que despliega el silvicultor y la que pueda llevar a cabo un empresario independiente, por adquisición sucesiva del producto que no ha cultivado. En contra del impuesto adicional se argumentó que encarecía el proceso productivo, afecto a altos costos de transporte, debido a que el acarreo suele provenir de lugares lejanos.-

Decía la Ley 7032:

"Artículo 20.- Se crea un impuesto general forestal equivalente a diez por ciento (10%) del valor de cada metro cúbico de madera en pie inventariada en los aprovechamientos que se realicen en cualquier predio, ya sea de los organismos de la Administración Pública o de los privados, inscritos o no. Este impuesto deberá pagarse previamente a la corta y extracción. Por la madera que se industrialice fuera de la región en que fue cortada, se pagará un impuesto adicional de otro diez por ciento. Para los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, se considerarán regiones las establecidas o definidas como tales por la Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial agropecuaria y de Recursos Naturales Renovables."

En dos artículos (9 y 10) del Reglamento a la Ley (Decreto Ejecutivo 16986-MAG de 7 de mayo de 1986), se detalló la fecha límite que tenía la Dirección General Forestal y el Consejo Forestal Nacional para determinar el valor del metro cúbico de la madera en pie, por especies o grupos de especies, los requisitos mínimos de ese estudio y dividía las regiones del país para el cobro del impuesto.

Al aprobarse la Ley Forestal en vigencia, N° 7174 de 28 de junio de 1990 (Gaceta 133 de 16 de julio de 1993), tras desaplicar la anterior la Sala Constitucional, en voto N° 546 de 14:30 horas del 22 de mayo de 1990, se incorporó la exoneración que se anotará, suprimiéndose el impuesto adicional. Dispone:

"Artículo 20.- Se crea el impuesto general forestal equivalente al 10% (diez por ciento) del valor de cada metro cúbico de madera en pie, inventariada en los aprovechamientos que se realicen en cualquier predio, ya sea de los organismos de la administración pública o de los privados, inscritos o no. Este impuesto deberá pagarse previamente a la corta y extracción. Por los productos que provengan de plantaciones que se hayan realizado totalmente con recursos propios, y que no se hayan beneficiado del incentivo fiscal para la reforestación y del certificado de abono forestal, no se pagará el impuesto forestal".

El impuesto es genérico, en tanto abarca todo tipo de aprovechamiento, valuable sobre la madera en pie y pagadero antes de la corta.-

Sólo se exceptúan del gravamen los productos forestales de plantaciones con recursos propios, cuando los titulares no gocen de incentivo fiscal para reforestar o del certificado de abono forestal.

Ello, en la inteligencia de promover el aporte de capital del empresario maderero en la actividad y evitar doble exoneración, conferitiva de un privilegio tributario desmedido. (Un principio análogo, contrario a la superposición de beneficios, consagra el artículo 88 de la Ley Forestal).-

Por ser ajenos, se dejan de lado otros incentivos económicos, no fiscales, como el financiamiento con recursos del Fondo Forestal y los créditos blandos del sistema bancario nacional (artículos 22 a 27, 88 y 99 de la Ley Forestal).-

 

II.- INCENTIVOS

El certificado de abono forestal y los incentivos fiscales para reforestar, conllevan la sujeción voluntaria del inmueble a régimen forestal, al plan de manejo y firma de contrato con el Estado.-

El tradicional sistema de incentivos fiscales da lugar la exención del pago de los siguientes impuestos: territorial, de tierras incultas (que contenía en la Ley de Tierras y Colonización, artículos 41 y 42), Renta por los ingresos percibidos de la venta de productos de la plantación e importación de equipo, vehículo, maquinaria e insumos requeridos para reforestar (artículos 82 y 87). Cabe acotar, a manera de paréntesis, que la exención del pago de impuesto de tierras incultas perdió interés al desaparecer éste con la Ley de Creación del IDA, N° 6735 de 29 de marzo de 1982 (artículo 1 y 32) y, en estricto sentido, el cultivo o plantación de árboles excluiría la condición de terreno inculto (Decreto Ejecutivo N° 15 de 30 de octubre de 1968).-

Integrarían estos incentivos fiscales los que puedan subsistir al amparo de la Ley Forestal 4465 de 1969, artículo 67, en virtud de contratos vigentes y la salvedad hecha por la Ley Forestal que rige, Transitorio I, relativos a deducciones autorizadas del impuesto de la renta (artículo 14 de la Ley de Impuesto sobre la Renta y Decreto 17839-MAG-H del 18 de noviembre de 1987).-

Los certificados de abono forestal son títulos valores nominativos o con cláusula a la orden, emitidos por valor de inversiones realizadas en un inmueble de aptitud forestal, hasta el monto máximo de cada certificado de quinientos mil colones, y pueden negociarse o utilizarse para pagar impuestos, tasas nacionales y municipales o cualquier otro tributo.-

Para todo, véanse los artículos 82 y 87 de la Ley Forestal y su Reglamento, artículo 99 a 135.-

Resta examinar lo que ocurre con los Decretos objetados.-

 

III.- REGULACION REGLAMENTARIA

La norma impositiva de comentario, artículo 20 de la Ley Forestal, fue desarrollada por el Reglamento a esa Ley (Decreto Ejecutivo N° 19886-MIRENEM de 27 de agosto de 1990; Gaceta N° 173 de 13 de setiembre siguiente), que en su versión inicial señalaba:

"Artículo 25.- Para efectos de lo establecido en el artículo 20 de la Ley Forestal, la Dirección General Forestal establecerá en vía administrativa, los requisitos que previamente se deberán cumplir para gozar de la exoneración del pago del impuesto general forestal, contemplado para aquellas plantaciones forestales establecidas con recursos propios".-

En atención a sus implicaciones, desde entonces podría ser cuestionable la legalidad de esa disposición, toda vez que la potestad tributaria, por incidir en la libertad de los administrados, imponiéndoles un sacrificio económico, y su correlato, la exonerativa, son del resorte exclusivo del legislador, conforme lo reconoce la doctrina y consagra nuestro ordenamiento de modo expreso.-

Así, acorde con la Constitución Política (artículo 121, inciso 13), corresponde a la Asamblea Legislativa "establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar las municipales". Y, por lógica relación, sólo la ley, atendiendo motivos razonables, puede hacer excepciones a la generalidad e igualdad del tributo, dispensando del pago el hecho generador.-

Conclusión que reafirma el Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

"Artículo 5.- Materia privativa de ley. En cuestiones tributarias sólo la ley puede:

a)...

b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios".

La reserva atribuida a la ley respecto de la exención tributaria envuelve la de fijar los requisitos para su procedencia, a tenor del artículo 62, in fine, del Código Tributario: "La ley que establezca exenciones debe especificar las condiciones y requisitos exigidos para su otorgamiento, los tributos que comprende, si es total o parcial y en su caso, el plazo de su duración".

En dirección similar, se pronunció la sentencia de Casación N° 152 de 10:30 horas del 24 de setiembre de 1975.-

Se deduce que habría un eventual roce del artículo 25 del Reglamento Forestal con el principio de reserva de ley si la Administración, al detallar los requisitos a cumplir para gozar de la exoneración del pago del impuesto forestal, en plantaciones silvícolas empleando recursos propios, trascendiere cuestiones de trámite y su fijación llegare a ser nugatorio el disfrute del beneficio.-

 

IV.- EL CERTIFICADO DE LIBRE COSECHA

Dicho artículo 25 se reformó por Decreto Ejecutivo N° 21198-MIRENEM, publicado en la Gaceta 78 del 23 de abril de 1992, adquiriendo carta de naturaleza el Certificado de Libre Cosecha, con esta redacción:

"Artículo 25. Para disfrutar de la no sujeción del pago del impuesto forestal establecido en el artículo 20 de la ley N° 7174, en aquellas plantaciones realizadas con recursos propios y que no se hayan beneficiado de incentivo fiscal, en cuyo caso el interesado podrá o no someter la finca al régimen forestal, y efectuar en cualquier clase de tierras esa labor, se otorgará el certificado de libre cosecha el cual se deberá presentar ante la oficina forestal regional correspondiente a efecto de obtener el permiso de corte y las correspondientes guías de transporte, previa verificación de los datos correspondientes y de la no sujeción al pago del impuesto forestal..."

Más tarde, nuevamente se modificó ese artículo 25 al texto que ahora tiene, por Decreto N° 22017 MIRENEM de 9 de febrero de 1993 (Gaceta 65 del 5 de abril de 1993), que dice:

"Artículo 25.- Establécese el Certificado de Libre Cosecha que funcionará como autorización previa de la Dirección General Forestal para la realización de las actividades de corta y aprovechamiento en general de los productos forestales provenientes de las plantaciones realizadas con recursos propios, que no hayan recibido el Certificado de Abono Forestal o que no se hayan beneficiado del incentivo fiscal; igualmente funcionará como garante de la no sujeción al pago del Impuesto Forestal establecido en el artículo 20 de la ley N° 7174 y de la posibilidad de efectuar estas labores en cualquier clase de tierras.

Para obtener el respectivo Certificado de Libre Cosecha el interesado podrá o no someter al Régimen Forestal los terrenos en los que se realizarán las actividades y deberá cumplir con los siguientes requisitos: ...

Satisfechos los anteriores requisitos, la Dirección General Forestal realizará una inspección de campo para verificar la exactitud de la información suministrada por el interesado. De estar conforme, se expedirá el Certificado de Libre Cosecha, el cual contendrá toda la información necesaria para que en el futuro se pueda verificar que corresponde a la plantación que se quiere cosechar.

En cualquier caso la Dirección General Forestal, deberá comprobar la existencia de la plantación en los términos que la misma fue aprobada, de previo al otorgamiento de la documentación respectiva que garantice el transporte y la circulación de los productos forestales provenientes de los proyectos amparados por estas disposiciones.

La Dirección General Forestal no asume ninguna responsabilidad, ni frente a los tenedores de los certificados ni frente a terceros por las transacciones que privadamente realice el titular de estos beneficios, para el caso de la inexistencia de las plantaciones amparadas a estas disposiciones."

En su parte considerativa, el Decreto invoca en apoyo, la necesidad de incentivar la reforestación con recursos propios, dado que el fisco no está en capacidad de incrementar el incentivo del CAF o deducción fiscal; de promover la reforestación en todo tipo de tierra, para incrementar el área boscosa del país, y el favorecimiento especial que confiere la Ley Forestal N° 7174, en los artículos 20 y 87, a la reforestación efectuada con recursos del que planta el árbol.-

 

V.- REPAROS

No empecé, la creación del Certificado de Libre Cosecha admite varios reparos:

1) DESLEGALIZACION DE LA FIGURA CREADA.-

En primer término, las normas reglamentarias rebasan los límites de ejecución de la ley habilitante y regulan una materia nueva: el Certificado de Libre Cosecha, que no tiene asidero legal.- Luego, si los Decretos Ejecutivos que reglamentan leyes están subordinadas a éstas y deben desenvolverse dentro de sus justos cauces, sin transgredirlas (artículo 11 de la Constitución Política, 6. 1 d), 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública), en el presente caso pueden recriminarse vicios de legalidad, y hasta constitucionalidad, contra las normas que instituyen el Certificado de Libre Cosecha, en tanto alteran el esquema legal. Los últimos por lesionar reglas constitucionales de paridad de trato (artículo 33) y las que asignan competencia al Parlamento para dictar y reformar leyes (artículo 121, inciso 1°) y al Poder Ejecutivo para reglamentarlas, con apego a los límites que las mismas fijan, y velar por su exacto cumplimiento (artículo 140, inciso 3).-

El Certificado de Libre Cosecha comporta una interpretación extensiva e indebida de la única exención que autoriza el artículo 20 de la Ley Forestal (el no pago del impuesto forestal), cuando se reforesta con recursos propios, sin disfrutar de otros incentivos, y posibilita relaciones de privilegio más allá de lo permitido.-

La simplificación o eliminación de trámites para el aprovechamiento forestal, si fuere el ánimo del Poder Ejecutivo, no podría hacerse con desconocimiento y desmedro de los límites reales de la potestad reglamentaria, ni, por ende, perjudicando la legitimidad o validez de los preceptos sancionados.-

2) ILICITUD DE LA AUTORIZACION PREVIA.-

Otro franco vicio de ilegalidad que se advierte en el Decreto 22017 es disponer que el Certificado de Libre Cosecha funcionará como "una autorización previa de la Dirección General Forestal para la realización de corta y aprovechamiento" de los productos forestales. Ello en razón del diferente trato que introduce a favor de los propietarios de plantaciones autofinanciadas, al suprimir, los requisitos y trámites a fin de aprovechar el recurso, como son: el plan de manejo y la autorización concomitante de la Dirección Forestal.-

En primer término, resulta insoslayable la exigencia del plan de manejo, para asegurar una explotación racional, con rendimientos sostenibles a largo plazo y bajo adecuados criterios técnicos. Al respecto es clara la Ley Forestal, que también separa los incentivos para reforestar de la obligación de recuperar y reponer el recurso, como se aprecia en los artículos transcritos a continuación:

"Artículo 47.- Los bosques y terrenos de aptitud forestal que constituyan tanto las áreas forestales públicas como las privadas, estarán sometidos al respectivo plan de manejo, con el propósito de permitir su conservación y fomento, con arreglo a los principios económicos y silvícolas.

Sus propietarios tendrán derecho a gozar de los beneficios e incentivos fijados en esta ley".

"Artículo 49.- Toda acción de corta o aprovechamiento del bosque natural y de aquellas plantaciones forestales en terrenos de exclusiva vocación forestal, obligará al propietario del terreno respectivo a recuperar o reponer el recurso, según las especificaciones emitidas por la Dirección General Forestal.

La Dirección General Forestal establecerá la garantía adecuada para el cumplimiento de lo estipulado en este artículo. El incumplimiento de las especificaciones emitidas por la Dirección General Forestal dará lugar a la pérdida de la garantía rendida, por parte del permisionario o propietario.

Para cumplir con la obligación aquí establecida, no se podrá gozar de los incentivos que se otorgan para la reforestación o manejo del bosque." De la explicitación de garantías para reponer el recurso y trámites de rendición, se ocupa el Reglamento en el artículo 62.-

"Artículo 61.- La corta y la extracción de productos forestales en terrenos de aptitud forestal, deberá realizarse de acuerdo con las disposiciones del respectivo plan de manejo. Cuando aquellas se autoricen, deberán seguirse las disposiciones reglamentarias o especiales que dicte la mencionada Dirección. Iguales condiciones regirán para la construcción de caminos y para el uso de estas vías".

"Artículo 62.- La Dirección General Forestal podrá prohibir el uso de determinado equipo o maquinaria en faenas de corta, extracción, transporte y transformación primaria, cuando, a juicio de esta Dirección, su utilización afecte la regeneración del recurso forestal o alguno de sus otros usos o beneficios".

A su vez, Ley de mérito (artículo 122 inciso a) tipifica como ilícito penal incumplir, parcial o totalmente, las indicaciones del respectivo plan de manejo forestal, siempre que la acción no constituya el delito que se tipifica en el artículo 122, inciso a) ibídem.-

El último numeral reprime con prisión a quien "corte árboles o aproveche productos forestales en propiedad privada sin contar con la autorización de la Dirección General Forestal, o que, aunque cuente con dicha autorización, lo haga en cantidad superior a la convenida o marcada".-

Igualmente, conforma ilícito penal emplear equipo o maquinaria de corta, extracción y transporte con violación a lo dispuesto por la Dirección Forestal (artículo 122 inciso d)).-

La elaboración de los planes de manejo, para permitir la conservación y fomento de los bosques y terrenos de aptitud forestal, corre por cuenta de los interesados, han de precisar las pautas técnicas para la reposición del recurso y ajustarse a los contenidos que establecen las guías oficiales de la Dirección Forestal. (Reglamento a la Ley Forestal, artículos 59 a 61).-

De más está decir que también es imprescindible el plan de manejo para aprovechar, mediante concesión, productos forestales en terrenos de los organismos de la Administración Pública debiendo garantizar su cumplimiento el concesionario, quien no puede obtener concesión en cantidades superiores a las necesidades de materia prima que demuestre requerir, so pena de nulidad de la autorización que lo contravenga (artículos 32, 34, 56, 59 y 118 inciso b).-

Asimismo, es ineludible la autorización inequívoca de la Dirección General Forestal, prevista en la Ley Forestal:

"Artículo 60.- Únicamente se podrá llevar a cabo la eliminación o tala de árboles o el aprovechamiento del bosque o demás productos forestales, en terrenos de dominio particular, si se ha obtenido la respectiva autorización de la Dirección General Forestal, la que, previamente, en todo caso, deberá contar con el visto bueno de la municipalidad correspondiente, en lo que respecta al uso de caminos vecinales.

Si a una persona física o jurídica se le cancela un permiso otorgado por la Dirección General Forestal, para aprovechar el bosque en terrenos privados por incumplimiento de alguna de sus cláusulas, quedará inhabilitado para obtener nuevas autorizaciones por un plazo de doce meses, contados a partir de la fecha de la cancelación. Igualmente, durante el mismo período no se otorgarán permisos para aprovechar dentro de la finca en la cual se cometió la infracción.

No obstante lo anterior, si el incumplimiento fuere la falta de recuperación del bosque, la citada Dirección le tramitará una nueva solicitud en el momento en que compruebe que la recuperación se ha efectuado, aunque no hubiera vencido dicho plazo.

A aquellas personas que aprovechen el bosque sin contar con la autorización de la Dirección General Forestal, se les aplicará, igualmente la medida establecida en el párrafo segundo de este artículo."

El Reglamento a la Ley Forestal complementa esa norma:

"Artículo 80.- Se prohíbe la tala de árboles o el aprovechamiento del bosque o demás productos forestales en terrenos de dominio particular, sin la respectiva autorización de la DGF, la cual podrá denegarla si desde el punto de vista técnico, no es procedente, o condicionarla al cumplimiento de las recomendaciones técnicas dadas, según cada caso, en el respectivo documento que a ese efecto deberá suscribir todo permisionario. La DGF establecerá los diferentes requisitos legales y técnicos según el tipo de permiso forestal solicitado.

La Municipalidad del lugar donde se va a aprovechar la madera o demás productos forestales, deberá emitir su visto bueno o bien su denegatoria a otorgarlo, dentro del mes siguiente a la presentación de la solicitud por parte del interesado. Vencido el término, sin que la Municipalidad se pronuncie, la DGF podrá otorgarlo prescindiendo de este requisito".-

******De lo expuesto se desprende que la autorización administrativa para aprovechamiento del bosque y demás productos forestales apareja un acto decisorio, de control, expreso y exclusivo, a adoptar por la Dirección General Forestal, a la luz de las circunstancias del caso concreto, luego de verificarse la procedencia técnica y jurídica de la actividad. El examen presupone la aprobación del plan de manejo, con la cantidad explotable e identificación, maquinaria a utilizar, garantías para recuperar o reponer el recurso, visto bueno de la Municipalidad en lo concerniente al uso de caminos vecinales, suscripción individual de un documento con cláusula o condiciones de explotación, acarreando su inobservancia la inhabilitatoria para nuevos permisos, etc.-

A más del articulado de la Ley Forestal, su Reglamento (artículo 80, atrás anotado) resalta la especificidad y explicitud de la autorización cuando prescribe que la Dirección General Forestal "podrá denegarla si desde el punto de vista técnico, no es procedente, o condicionarla al cumplimiento de las recomendaciones técnicas dadas, según cada caso, en el respectivo documento que a ese efecto deberá suscribir todo permisionario. La DGF establecerá los diferentes requisitos legales y técnicos según el tipo de permiso forestal solicitado."

De ahí que sea insostenible la autorización previa, en abstracto, que implanta el Certificado de Libre Cosecha, prescindiendo de los requisitos esenciales de validez y trámites que quedaron reseñados.-

Otros aspectos reprochables de la figura instituida son:

a) EL SOMETIMIENTO OPTATIVO A REGIMEN FORESTAL (Decreto 22017 MIRENEM. Reforma al artículo 25, párrafo 2°, del Reglamento Forestal).-

Porque la regla para gozar de beneficios e incentivos forestales es siempre el sometimiento a Régimen Forestal. Se infiere de la relación de los artículos 47, 82 y 87 de la Ley Forestal, en armonía con el 84, 105 y 106 del Reglamento a la Ley Forestal y artículo 10 de la Ley de la Administración Pública, sobre la interpretación de la norma administrativa en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige e integración tomando en cuenta normas conexas.-

b) LA POSIBILIDAD DE EFECTUAR PLANTACIONES FORESTALES EN CUALQUIER CLASE DE TIERRAS.-

Los artículos recién citados de la Ley Forestal, a propósito de beneficios e incentivos, exigen que el inmueble sea de vocación forestal, única o preferente.-

En terrenos de aptitud por entero distinta, sin ningún estudio técnico acerca de la capacidad de uso, podrían frustrarse los objetivos de reforestación propuestos.-

c) ANTICIPACION EN EL OTORGAMIENTO DEL CERTIFICADO E IRRESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.-

Expresa el Decreto 22017, párrafo final de la reforma al artículo 25, que "La Dirección General Forestal no asume ninguna responsabilidad, ni frente a los tenedores de los certificados ni frente a terceros por las transacciones que privadamente realice el titular de estos beneficios, para el caso de la inexistencia de las plantaciones amparadas a estas disposiciones".-

Y entre los requisitos a llenar para obtener el Certificado alude al "área que está o será plantada", o donde "se hará la plantación". En el folleto publicado por la Dirección General Forestal", de Información General y Procedimientos a seguir al intento, (punto 1.5), se interpreta que:

"…el Certificado se puede otorgar a plantaciones existentes o que se vayan a establecer". Criterio que tampoco halla acomodo en la ley.

No podría otorgarse el Certificado en mención antes de realizar las plantaciones, sujetas a la vicisitud o incerteza de que lleguen a hacerse en adelante, como quiera que configuraría un beneficio por el efectivo ejercicio de una actividad forestal que ha de tener real suceso y constatación.-

La necesidad de que la plantación tenga existencia cierta, está inmersa en las inspecciones de campo a practicar por los técnicos de la Dirección General Forestal para la aprobación de los planes de manejo artículo 84 de la Ley Forestal); para comprobar la eficiente observancia de estos, previo a la entrega de los CAF (artículo 83 ibídem) por ejemplo; o con motivo del trámite de solicitud de incentivos, a fin de determinar, entre otras cosas, el uso actual de la finca y aptitud de los suelos (artículos 105 a 109 del Reglamento).-

El Decreto 22017, entrando en aparente antinomia, contempla "una inspección de campo", previa a expedir el Certificado de Libre Cosecha, para verificar la información suministrada por el interesado, comprensiva de la prueba de que el bosque no es natural y detalles de la plantación (especie, densidad y época), lo que, en principio parece descartar la emisión del Certificado antes de plantar los árboles.-

La referencia del Decreto a los "tenedores del certificado" sugiere la idea de título valor, análoga al CAF, de creación por ley ordinaria, en vista del específico régimen de circulación.-

Asimismo, es controvertible la eximente de responsabilidad administrativa de la Dirección General Forestal prevista en el Decreto 22017, para el supuesto de que las plantaciones amparadas al Certificado de marras no lleguen a existir, ya que se opone a normas superiores que sientan el principio genérico inverso de la responsabilidad de la Administración y sus funcionarios por daños a terceros. Mayormente si el acto de creación del título infringiere la Ley, fuere nulo y se sustenta en un contrato (Artículo 11 de la Constitución política; 11, 13, 190, 194 y 199 de la Ley General de la Administración Pública).-

ch) PRUEBA DEL DOMINIO.-

Cuestiona la Dirección de Asesoría Jurídica del MIRENEM, en Oficio adjunto, la posibilidad que abre el Decreto 22017 de otorgar el Certificado de Libre Cosecha en predios sin inscribir. Aduce que la legitimación de permisos de aprovechamiento forestal sólo la tiene el titular del dominio, y éste se prueba con la inscripción en el Registro.

De suerte que la falta de registración del inmueble le descalifica para gestionar el permiso.-

Aun cuando el reproche pierde interés ante las conclusiones a que se arriban en torno al punto medular de la consulta, por su relevancia fuera de ese ámbito, es útil hacer varias consideraciones sumarias.-

Tocante al aprovechamiento, la regulación de la propiedad forestal privada lo es como categoría contrapuesta a la pública, con régimen, estructura y características singulares, pero en modo alguno se supedita la primera a la inexorable demostración de registro, a pesar de ser lo deseable.-

Antes bien, el artículo 20 de la Ley Forestal reconoce los aprovechamientos en inmuebles privados "inscritos o no", para efectos de pagar el impuesto forestal, previo "a la corta y extracción". E iría contra toda lógica gravar con el tributo los actos de aprovechamiento en fundos privados si no se pudieran realizar. La existencia del gravamen corre pareja con la admisión legislativa implícita de los derechos posesorios forestales sobre esos inmuebles.-

En refuerzo de la tesis, la Ley Forestal (artículo 82) crea la figura novedosa de "la garantía prendaria constituida por el árbol en pie", adhiriéndose a la doctrina (española, fundamentalmente) que, a propósito de recursos forestales, distingue entre los derechos del vuelo y del suelo.-

Por otra parte, su artículo 2 modifica el numeral 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, para permitir la titulación dentro del Patrimonio Forestal del Estado, cuyos derechos de posesión ad usucapión en los predios privados sin inscribir se hubieren consumado al declararse el área protegida (teoría de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas; artículo 34 de la Constitución Política).-

Añádase que la sentencia estimatoria dictada en trámite de una información posesoria surte efectos declarativos; no constitutivos. En otras palabras, "... La Ley de Informaciones Posesoria es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible". (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia N° 11 de 11 horas 30 minutos del 11 de marzo de 1988, Considerando I, pg. 25).-

No ha de perderse de vista que el contenido de la propiedad forestal, subtipo de la agraria, es en esencia posesivo y se nutre del ejercicio de una actividad de producción organizada, decisiva, si es prolongada -frente a la mera titularidad formal- para dirimir conflictos reinvindicatorios o de mejor derecho (Sentencias de la Sala Primera de la Corte números 230, 243 y 353, las tres de 1990 y 119 de 1991).-

Incluso el Reglamento a la Ley Forestal (artículo 105), aunque exige, con la solicitud de incentivos fiscales o del Certificado de Abono Tributario, demostrar "mediante documento público ser el o los arrendatarios del inmueble, o en su defecto de la plantación, y que sean los responsables del cumplimiento del plan de manejo de acuerdo con el contrato suscrito con el Estado", también admite el otorgamiento del incentivo fiscal de exoneración de impuestos para reforestar, a las personas físicas o jurídicas que tengan derechos de posesión y "demuestren fehacientemente, haber iniciado trámite de información posesoria en el cual conste publicación de edicto y haya fenecido el término para oposiciones, declaración de los testigos, notificación a los colindantes, inspección ocular y notificación al Instituto de Desarrollo Agrario, y Procuraduría General de la República, y sus respectivos apersonamientos".-

Con lo que se ve que el requisito de inscripción registral no es absoluto.-

 

VI.- RESPUESTA Y RECOMENDACION

De lo analizado en el punto V se colige que hay elementos suficientes para afirmar que la creación del Certificado de Libre Cosecha, por vía reglamentaria, riñe con la Ley Forestal.

Concretamente, circunscritos a la consulta, excede los alcances de su artículo 20 y desnaturaliza la autorización de la Dirección General Forestal para el aprovechamiento del bosque y demás productos forestales (artículo 60), la cual entraña un acto de control múltiple, necesario a efecto de asegurar, a través de un plan de manejo, la racional utilización, conservación y fomento de los recursos, que satisfaga las necesidades actuales y futuras.-

Por tanto, recomendamos la revisión y enmienda de la norma ejecutiva a efecto de ajustarla a la ley. Dándose por descontado que el vicio es insubsanable, si a raíz de la aplicación de los Decretos que se consultan se hubieren generado derechos subjetivos a favor de particulares, se debe recurrir al trámite anulatorio del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para cuando fuere evidente y manifiesta, y la declaratoria ha de hacerla el Consejo de Gobierno, antecedida del dictamen de esta Dependencia sobre el calificativo de la nulidad que se requiere. (Sentencia de la Sala Primera de la Corte Nº 104 de 15 horas del 28 de junio de 1991, considerandos VII y IX).-

 

De usted, atentamente,

Lic. José Joaquín Barahona Vargas

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL

cc: Ing. Ronald Vargas Brenes.

Director General Forestal.-

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