Señor

Walter Céspedes Salazar

Presidente

Comisión de Asuntos Agropecuarios y

de Recursos Naturales

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su facsímil del trece de abril de este año, en la cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el proyecto de ley denominado "Ley del Instituto Nacional de Innovación Tecnológica en la Agricultura", expediente legislativo N.° 13.881, cuya copia adjuntó a la consulta.

Conviene aclarar que el criterio que aquí se emite es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no es vinculante para la Asamblea Legislativa. Como tal, es una colaboración en la importante labor que desempeñan los diputados.

1. Resumen del proyecto.

   
   

El proyecto de ley cuenta con dieciocho artículos, divididos en cuatro capítulos, y con dos transitorios.




El primer capítulo, artículos 1 a 5, se refiere a la creación del Instituto. Merece la pena destacar que, según lo dispone el artículo 1, el Instituto se crea como un órgano de máxima desconcentración adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Así mismo, que el artículo 2 señala cual es el objeto de dicho Instituto, señalando que consiste "….en el mejoramiento y sostenibilidad de la agricultura por medio a la generación, innovación, validación, investigación y difusión de tecnología…"., y que el artículo 3 hace un elenco de las distintas funciones del Instituto




El segundo capítulo, artículos 6 a 14, está dedicado a la Junta Directiva. Se regula lo relativo a su composición, requisitos de funcionamiento, responsabilidad de sus miembros, pagos de dietas, deberes y funciones de la Junta Directiva y prohibiciones relativas a sus miembros.




El capítulo tercero consta de un solo artículo, el 15. Este numeral se refiere a las inscripciones de patentes y de obtenciones vegetales.




El capítulo cuarto, y último, va del artículo 16 al 18. Se refieren a la necesidad de que el Instituto se ajuste a lo que dispone la Ley número 7779 de 30 de abril de 1998, "Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos", al régimen de exoneraciones fiscales de las donaciones, contribuciones y demás aportes económicos que se hagan al Instituto, así como al plazo de seis meses con que cuenta el Poder Ejecutivo para reglamentar la ley.




El transitorio primero regula lo relativo a los funcionarios de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias del Ministerio de Agricultura y Ganadería que no quieran continuar prestando sus servicios con el Instituto que se crea mediante este proyecto. Y, en el segundo transitorio, lo relativo a la continuidad de los contratos suscritos con la Dirección de Investigaciones Agropecuarias del Ministerio de Agricultura y Ganadería.




2. Comentarios sobre el proyecto.

   
   

El propósito general del proyecto de ley es transformar lo que actualmente es la Dirección de Investigaciones Agropecuarias del Ministerio de Agricultura y Ganadería, en un órgano desconcentrado de este. En este sentido, y con la excepción que se indicará, no se le atribuyen al órgano propuesto más atribuciones de las que, en tal condición, puede tener.




Tal y como se indicó supra, el artículo primero del proyecto de comentario, crea al Instituto Nacional de Innovación Tecnológica en Agricultura como un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería.




En tal sentido, habría que señalar que la desconcentración administrativa, si bien no es una forma de descentralización, pues es distinta a la autonomía administrativa, tal y como la regula el artículo 188 de la Constitución Política, es una forma de organización administrativa en la cual se da "…la transferencia de una determinada competencia a un órgano que no es el jerarca, pero necesariamente dentro de la misma persona jurídica que sufre la transformación.", tal y como lo ha señalado esta Procuraduría en dictamen C-004-93 San José, 4 de enero de 1993. La desconcentración se da en el ámbito jurídico de una misma persona jurídica y en favor de órganos inferiores, tal y como se señala en ese mismo dictamen.




En relación con lo anterior, ha de señalarse que la desconcentración, aunque otorga personalidad jurídica instrumental, por su propia naturaleza no implica la creación de un ente con personalidad jurídica propia, distinta a la del Estado, lo que si es propio de la descentralización. Con la desconcentración se mantiene la tutela administrativa en cuanto al órgano y sus actos. Se puede abonar a lo dicho que sus resultados prácticos han sido positivos.




La desconcentración propuesta se manifiesta en varios de sus artículos. Así, por ejemplo, el artículo 4 otorga un importante grado de independencia en materia financiera, lo cual es consecuente con la fiscalización que ejerce la Contraloría General de la República sobre los fondos públicos que pueda llegar a manejar el Instituto, tal y como lo dispone el artículo 1 del proyecto. Así mismo, ha de tomarse en cuenta lo señalado en el artículo 14, que le otorga un grado importante de independencia en cuanto a la ejecución de su presupuesto.




De conformidad con lo señalado y con lo que expresamente indica el artículo primero del proyecto bajo comentario, la desconcentración propuesta es de carácter máximo. Esto, según lo dicho por esta Procuraduría en dictamen C-154-96 San José, 20 de setiembre de 1996 en relación con la Comisión Nacional de Emergencia, consiste en lo siguiente:




"La Comisión es, entonces, un órgano con desconcentración máxima. Naturaleza que deberá entenderse en relación con la titularidad, por parte de un órgano inferior, de una competencia exclusiva en una materia, que impide que el jerarca del órgano pueda avocar o revisar el ejercicio de lo actuado, sin perjuicio de que conserve la potestad jerárquica respecto de lo que no atañe directamente a la competencia transferida por la norma de desconcentración. Lo importante es que en los ámbitos desconcentrados, existe una independencia funcional del inferior incompatible con un poder de mando o, en su caso, una potestad revisora, etc. que pretenda enmarcar el ejercicio de la competencia."




Criterio reiterado en el dictamen C-029-97 17 de febrero de 1997, donde se indicó, también a propósito de la Comisión Nacional de Emergencia, lo siguiente respecto a la desconcentración máxima:




"De lo anterior es importante destacar, para nuestros efectos, que ciertamente la desconcentración máxima implica la transferencia de una o varias competencias claramente delimitadas a un órgano, con la finalidad de que éste las ejerza en forma exclusiva e independiente, de manera tal que el órgano desconcentrado carece de competencia para actuar en aquellas áreas que no le han sido transferidas."




Resulta claro, entonces, que la desconcentración implica una transferencia de competencias al órgano desconcentrado para que este las ejerza en forma independiente y exclusiva. Así las cosas, el artículo 3 del proyecto, que se refiere a las funciones del Instituto propuesto, lo que hace es delimitar el ámbito material de competencias de dicho Instituto.




En relación con lo anterior, ha de señalarse que este Órgano Asesor en principio, considera que las competencias allí otorgadas son congruentes con el objetivo del Instituto, definido en el artículo 2 del proyecto y según el cual el Instituto se crea para el mejoramiento y sosteniblidad de la agricultura por medio de la investigación, innovación, validación y difusión de la tecnología.




Ahora bien, tal y como se indicó al inicio de este acápite, a la Junta Directiva del Instituto propuesto se le otorga un potestad que excede la naturaleza desconcentrada que, como órgano, tiene. Nos referimos a la potestad de definir y aprobar la organización y estructura administrativa del Instituto establecida en el numeral 11, inciso b) del proyecto de ley. Esta atribución supone la posibilidad de ejercer potestades normativas, bajo la forma de reglamentos autónomos de autoorganización y de servicios, y eso no está comprendido dentro de las competencias que, como órgano desconcentrado, debe tener. El Instituto sigue siendo parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería y aunque tiene definido un ámbito material de competencias, la capacidad de autoorganizarse y organizar el servicio que presta, en la medida en que supone el ejercicio de potestades normativas, sólo pueden ser ejercidas por el Ministro, so pena de rozar con la Constitución Política, artículo 140, inciso 18).




En relación con la composición de la Junta Directiva del Instituto, vale la pena mencionar que los miembros de las asociaciones de derecho privado que la integrarán pasarán a ser funcionarios públicos, sometidos al régimen responsabilidades e incompatibilidades propio de estos, en virtud del acto de nombramiento que regula el artículo 6, párrafo tercero, del proyecto.




Además de lo dicho, esta Procuraduría considera importante destacar los siguientes aspectos regulados en proyecto, en el tanto su inclusión es correcta y oportuna: el régimen de incompatibilidades y responsabilidades de los miembros de la Junta Directiva establecido en el numeral 9, párrafo segundo; la prohibición de esos mismos miembros para la contratación con el Instituto regulada en el artículo 13; y las previsiones tomadas en cuanto al personal Dirección de Investigaciones Agropecuarias del Ministerio de Agricultura y Ganadería y en cuanto las obligaciones contraídas por esa Dirección. Aspectos sobre los cuales lo único que habría que decir es que la expresión intereses directos que utiliza el artículo 9, párrafo segundo para referirse a las incompatibilidades puede dar lugar a diversas interpretaciones en el tanto es un concepto jurídico indeterminado. Sobre todo, si se toma en cuenta que algunos de los miembros de la Junta Directiva, tal y como lo dispone el artículo 6 del proyecto, son representantes de organizaciones y asociaciones privadas. De allí que, junto con él sería conveniente establecer un elenco mínimo, no taxativo por supuesto, de situaciones en que se daría esos intereses directos.




Finalmente, y aunque ello no corresponde a una valoración estrictamente legal, no está por demás resaltar lo importancia que tiene el que la investigación tecnológica que realice y posibilite una institución como la propuesta, esté orientada a la innovación tecnológica con miras a propiciar un desarrollo agrario sostenible. Esto está claro en el artículo 2 del proyecto, donde se indica que el objetivo del Instituto es "…contribuir al mejoramiento y sostenibilidad de la agricultura" ; pero, también, en aquellas funciones atribuidas en los incisos c), d), g), m), g), y s) del artículo 3, para sólo mencionar algunos.




3. Conclusiones.

   
   

Esta Procuraduría General de la República considera oportuno señalar en relación al proyecto de ley sometido a su valoración, lo siguiente:

1. El Instituto propuesto sería un órgano de máxima desconcentración que le daría al mismo independencia en el manejo presupuestario y en el ámbito material de sus competencias.

   
   

2. La potestad otorgada en el artículo 11, inciso b) a la Junta Directiva, supone el ejercicio de potestades normativas que como órgano desconcentrado no puede ejercer, so pena de contravenir la Constitución.

   
   

3. El régimen de incompatibilidades debe ser más detallado y explícito, sobre todo porque formarían parte de la Junta Directiva del Instituto, miembros de asociaciones y organizaciones privadas.

   
   

De usted, con toda consideración,




 




Lic. Julio Jurado Fernández




Procurador Adjunto