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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 233 del 23/11/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 233
 
  Dictamen : 233 del 23/11/1999   

C-233-99


San José, 23 de noviembre de 1999


 


Licenciado


José Manuel Echandi Meza


Gerente General


Junta de Protección Social de San José


S. D


 


Estimado señor:


   Me refiero a su oficio G-1718 de 10 de junio de 1999, donde solicita reconsideración del dictamen de esta Procuraduría C-112-99 de 3 de junio de 1999. Allí se estableció que el denominado "Convenio Colectivo de Trabajo" suscrito entre esa Junta y sus servidores, representados por FECSAUD, "...no es fuente válida de derechos, por lo que no puede generar efectos jurídicos;".


   La solicitud de reconsideración se sustenta en varios argumentos que serán analizados adelante, según el orden en que fueron expuestos en su planteamiento. A la vez, se hará referencia a otras razones, ya de carácter general, que consideramos son también de utilidad para fundamentar el criterio que se seguirá por este Órgano Consultivo en respuesta a su gestión.


   Dicha solicitud fue presentada dentro del plazo establecido por el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica, por lo que se procedió a convocar a la Asamblea de Procuradores. Dicho órgano, en sesión celebrada el día lunes 22 de noviembre del año en curso, aprobó el siguiente dictamen preparado por el suscrito.


A.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:


   Como aspecto preliminar, ha de recordarse que el dictamen que se solicita reconsiderar se fundamentó en varias razones. Entre ellas, las relativas a la posición tan categórica de la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte, donde se ha desautorizado otros instrumentos, por no haber sido sometidos a los controles establecidos por las directrices sobre convenciones colectivas de trabajo que han venido rigiendo en el sector público.


   Además, se hizo notar la situación tan particular que se ha dado en la especie, relacionada con la permanencia (indefinida) de un convenio suscrito desde el año 1976, donde incluso la organización sindical, representativa del sector laboral de la salud, desapareció hace años; y a ello se suma el hecho de que la actividad salud, también desde hace mucho tiempo, salió de la competencia de esa Junta (con motivo del llamado traspaso de hospitales). Igualmente, se hizo mención de la advertencia hecha a la administración de esa Junta, también desde hace tiempo, por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo (oficio DAJ-464 de 14 de mayo de 1987), en cuanto al obligado sometimiento de la prórroga del convenio a las directrices gubernamentales sobre convenciones colectivas, cuando sobreviniera el advenimiento del plazo, en febrero de 1988.


   Establecido lo anterior, se pasará de seguido al análisis de los argumentos expuestos en apoyo de la procedencia de la reconsideración formulada.


1.- Como primera razón, se sostiene en su planteamiento que al no haber sido denunciado el convenio colectivo por ninguna de las partes, dicho instrumento normativo se debe entender prorrogado indefinidamente, conforme con lo establecido por el artículo 58, inciso e) del Código de Trabajo. Para tal efecto se invoca el artículo 1° del convenio colectivo del año 1971 (que debe entenderse ampliado por el de 1976 -artículo 46-), en cuanto expresaba que: "El presente convenio regirá por el término de tres años a partir de la fecha en que sea firmado por las partes, considerándose automáticamente prorrogable cada vez, si treinta días anteriores a su vencimiento, no es denunciado por ninguna de las partes..."


   Sobre tal argumento, tan sólo cabe indicar que, según se expuso en el dictamen que se está impugnando, en materia de convenciones colectivas de trabajo dentro del sector público, no aplican las reglas generales del Código de Trabajo en cuanto a prórrogas. Lo anterior por la simple razón de que allí existe una normativa especial en esa materia, que es la contenida en las directrices gubernamentales sobre convenciones colectivas de trabajo. Tales directrices, como es de todos conocido, rigieron a partir de 1980 (las vigentes en la actualidad datan del año 1986), y en ellas sólo son posibles las prórrogas de los instrumentos respectivos si de previo se cumple con el sometimiento a los controles allí establecidos.


2.- Las razones aducidas en este segundo punto, tienen estrecha relación con las expuestas en el punto anterior, pues lo que se hace es adicionarlas con el criterio seguido en el dictamen de esta Procuraduría C-191-87 de 6 de octubre de 1987.


   No obstante, conforme se desprende claramente de los términos de dicho pronunciamiento, la consulta que le dio origen versó exclusivamente sobre las reglas que rigen para las prórrogas de convenciones colectivas de trabajo que regula el Código de la materia; nunca sobre las contenidas en las citadas directrices gubernamentales que, indiscutiblemente, son muy diferentes.


   Por tal razón, no consideramos necesario extendernos más en cuanto al análisis del asunto a la luz de lo argumentado en este acápite, ya que el análisis sobre prórrogas de convenciones contenido en el citado dictamen, puede decirse que fue "a puro código". Y tenía que ser necesariamente así, porque -se repite- la duda planteada en la respectiva consulta se refirió exclusivamente a los alcances del inciso e) del numeral 58, más concretamente, a si la prórroga allí prevista, ocasionada por la falta de denuncia, era por una sola vez, o si seguía produciéndose mientras no se diera tal manifestación; es decir, dicho dictamen se restringió a lo establecido en cuanto al punto en consulta por la normativa legal, de carácter general, y cuyo ámbito de aplicación a la negociación colectiva en el sector público había sido superado por una normativa especial, como es la contemplada en las directrices de repetida cita.


   Tan es así que, para poner un ejemplo, una denuncia hecha con base en la citada norma legal, tiene unos efectos diametralmente opuestos a los que generaría la denuncia de una convención colectiva en el sector público, regida por las mencionadas directrices. Lo anterior debido a que la denuncia prevista por el legislador, tiene como objetivo indiscutible superar las cláusulas del instrumento colectivo existente mediante la negociación de uno nuevo; mientras que una denuncia de cualquier convención colectiva regida por las directrices gubernamentales, acarrearía ineludiblemente su extinción, con la particularidad de que quedaría cerrada toda posibilidad de negociar una nueva, pues eso está terminantemente prohibido en dichas directrices.


3° y 4°. - Se exponen en estos dos puntos unas argumentaciones que sí ameritan un análisis más detenido, ya que se introduce el tema de la irretroactividad de la ley, así como la alegada aplicación en la especie de lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, en cuanto impuso el respeto a las convenciones y convenios colectivos de trabajo celebrados en las instituciones públicas.


   Por estar estrechamente relacionados ambas argumentaciones, se deben analizar en conjunto.


   Sí cabe hacer de previo la observación en el sentido de que la parte transcrita en el párrafo segundo del punto 3°, que se afirma corresponde al dictamen C-162-93, en realidad pertenece al criterio jurídico que, en cumplimiento del requisito legal, se exige para formular consultas a la Procuraduría.


   La argumentación expuesta en dicho acápite 3°, se contrae a sostener que como el Convenio Colectivo de interés fue suscrito en 1976, es anterior a la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria (de 1982), y que entonces, "...las directrices que dicte la Secretaría Técnica al amparo de esta Ley, deben respetar las cláusulas contenidas en este convenio ya que fue suscrito con anterioridad a su promulgación y vigencia.". Y se agrega, a manera de conclusión que, "...a la luz de lo anteriormente expuesto, se denota que el pronunciamiento de la Procuraduría que nos ocupa es violatorio del principio constitucional de irretroactividad de la ley, establecido en el artículo 34 de la Constitución Política.".


   Por su parte, y en lo que interesa, en el punto 4° se reitera que: "Por su parte el artículo 9° de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria N° 6821, es claro en indicar que la Autoridad Presupuestaria y por ende las directrices que dicte dentro de su competencia, deben respetar las convenciones y convenios colectivos de trabajo, celebrados entre los representantes del Estado, sus instituciones y las organizaciones sindicales...".


   Con respecto a tales argumentaciones, el punto fundamental tiene relación con la fecha de celebración del Convenio Colectivo, a saber, el 11 de febrero de 1976. Y se entiende que resulta importante debido a que, efectivamente, el numeral 9° de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria (N° 6821 de 19 de octubre de 1982, y con un rige "a partir de su publicación" (que ocurrió el 26 de noviembre de ese año), impuso el respeto a las convenciones y convenios colectivos de trabajo que se encontraban vigentes.


   Dentro de tales instrumentos, podría entenderse que se encontraba el que se ha venido aplicando en la Junta de Protección Social, por haber comenzado a regir, según se dijo, desde febrero de 1976. Sin embargo, existe un elemento fundamental que desautoriza totalmente la vigencia de dicho convenio, cual es que desde el año 1980, existían las directrices sobre convenciones colectivas, aprobadas por el Consejo de Gobierno en su Sesión N° 135 de 2 de octubre de ese año, que establecieron requisitos ineludibles para las prórrogas de dichos convenios.


   Tales directrices, como es sabido, fueron emitidas en virtud de la entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública, donde se creó un régimen de empleo de naturaleza pública que, para lo que interesa al tema en análisis, resultaba obviamente incompatible con el instituto o figura de la convención colectiva de trabajo.


   A las primeras directrices se hizo clara referencia en el dictamen que se solicita reconsiderar, al expresarse allí que "...en las otras directrices que precedieron a las actuales...a tales prórrogas también se les impuso en forma expresa ese requisito (estaban sujetas a controles similares). De manera que, para el caso concreto de la normativa convencional de interés, como ésta rigió a partir del año 1976, ineludiblemente sus prórrogas (que era lo que estaba autorizado en esa época) tenían que haberse sometido también a los requisitos allí exigidos; o sea, que entre los años 1980 y 1986, la prórroga de ese instrumento tampoco procedía si no se observaban las directrices entonces vigentes.".


   En este nuevo análisis, y para ser más concretos, debe tenerse en consideración que el convenio existente en esa Junta, como se desprende de su propio clausulado, venció por primera vez el 11 febrero de 1979, ya que tenía una vigencia de tres años. Luego, a partir de ese vencimiento debe entenderse prorrogado por tres años más, en razón de que en ese entonces sí regía a plenitud la disposición del numeral 58, inciso e) del Código de Trabajo, que ante la falta de denuncia prorrogaba al instrumento por un período igual (en ese caso, hasta febrero de 1982). Sin embargo, al sobrevenir ese nuevo vencimiento ya se encontraban plenamente vigentes las citadas directrices del año 1980, lo que implicaba que para que la prórroga siguiente se ajustara a derecho (entiéndase, a la normativa especial de las directrices) debieron observarse ineludiblemente los controles y requisitos allí establecidos.


   Al respecto debe recordarse que, incluso, esas directrices disponían imperativamente que "El Ministerio de Trabajo no inscribirá, en los registros respectivos, el documento de prórroga de una convención colectiva, si no se ha cumplido con todos los requisitos a que se refiere la presente directriz”. (el destacado es nuestro)


   De lo expuesto se colige que al no haberse observado los requisitos exigidos para la prórroga, y al ubicarse tal omisión dentro de una fecha anterior a la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, el convenio colectivo de interés no pudo haber quedado convalidado por lo dispuesto en el citado artículo 9° de dicha ley; en otras palabras, que tal norma sólo impuso el respeto a los instrumentos colectivos que a su fecha de vigencia se encontraran ajustados a derecho, para lo cual tales convenios tenían necesariamente que haber observado los requisitos para su prórroga exigidos por las directrices de repetida cita. El cumplimiento de dichos requisitos, puede sostenerse con absoluta certeza, que resulta equiparable a la exigencia contemplada en el numeral 62 constitucional, en el sentido de que para que las convenciones colectivas de trabajo tengan "fuerza de ley", deben haberse concretado "con arreglo a la ley", como lo ordena ese precepto.


   Queda a la vez claro que con la tesis sostenida en el dictamen impugnado, tampoco puede entenderse violado el principio de irretroactividad de la ley, como se argumenta en el punto 3° de la solicitud de reconsideración. Lo anterior en razón de que tal infracción sólo pudo haber ocurrido en la medida en que el convenio de interés hubiera cumplido a cabalidad con los requisitos exigidos para su prórroga, contemplados en las mencionadas directrices. De modo que el no haberse observado el procedimiento respectivo, entonces -se repite- el convenio de interés no puede considerarse comprendido dentro de los que el citado artículo 9° ordenó respetar. Simplemente esa, o cualquier otra ley, no podría afectar, por aplicación retroactiva, una situación que no se encontraba ajustada a derecho, como ocurrió con ese convenio. Ello porque, siguiendo los términos del numeral 34 constitucional, ante el indicado incumplimiento, no habría derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas que pudieran resultar afectados por la aplicación de la mencionada Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria.


5.- En el siguiente punto de la solicitud se argumenta que en el oficio DAJ-464 de 14 de mayo de 1987, suscrito por la entonces Directora de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, así como en el Oficio 005383 de 15 de mayo de 1990, emanado de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría, se ha considerado que el convenio en mención se ha venido prorrogando conforme a derecho.


   Sin embargo, este Órgano Consultivo discrepa de dichos criterios, pues a nuestro juicio, allí se partió del supuesto equivocado de que ese convenio colectivo se había venido prorrogando conforme a derecho desde su celebración (febrero de 1976). Lo anterior lo sostenemos por cuanto, según se expuso al referirnos a los puntos 3 y 4 anteriores, a partir del vencimiento del plazo ocurrido en febrero de 1982 -se reitera- hubo un manifiesto incumplimiento de los requisitos exigidos por las directrices originales para la prórroga. Por consiguiente, a partir de ese momento jurídicamente tal instrumento dejó de tener validez y eficacia.


   Sí cabe advertir que no es que con este criterio la Procuraduría pretenda borrar lo que fue propiamente el acto de homologación en sede ministerial del instrumento normativo, pues eso trasciende nuestras facultades. Lo que ocurre es que, en uso de las competencias que en materia de interpretación y aplicación de la normas le atribuye la ley, este Órgano Consultivo ha externado su criterio técnico-jurídico vinculante en el dictamen que se impugna. Y lo ha hecho con respaldo en abundantes y sólidas argumentaciones, en cuenta jurisprudencia de Casación, donde se ha desautorizado la aplicación de instrumentos normativos de este tipo, en situaciones en que no se ha cumplido con los requisitos exigidos por las directrices de interés; ello -se repite- a pesar de que hubiere existido inscripción de parte del Ministerio de Trabajo. En relación con dicho registro, adelante se tratará el tema.


   Sólo restar agregar que sí amerita un análisis especial lo expuesto en la parte final de esa opinión legal, en cuanto se invoca como razón para tener por vigente la convención a esas alturas (1987), el punto 1° de las directrices posteriores sobre convenciones colectivas -las del año 1986-, donde se dispuso: "Reconocer la validez de las convenciones colectivas en el sector público y de las empresas públicas estatales, celebradas con anterioridad al acuerdo firmado por el Gobierno y los sindicatos el 4 de setiembre del año en curso.".


   Al respecto, y por ubicarse tal situación ya en una etapa posterior a la que cubrieron las directrices de 1980, consideramos necesario advertir que también en esa oportunidad debe entenderse que los únicos instrumentos colectivos que podría considerarse allí comprendidos –como válidos- son lo que venían prorrogándose conforme a derecho. O sea, en los que se había cumplido con los requisitos exigidos para su prórroga al sobrevenir cada vencimiento. En todo caso, pudieron haber ocurrido situaciones muy particulares con respecto a otras convenciones colectivas, pero eso no interesa aquí. Lo que importa es el caso concreto del convenio colectivo de esa Junta que, como es sabido, nunca fue sometido a prórroga alguna en cumplimiento de las directrices de 1980, ni tampoco se le pretendió hacer ningún tipo de revisión en esa primera etapa.


   Luego, en lo corresponde a la segunda etapa -que se ubica a partir de las directrices de 1986- si existiera alguna duda en cuanto a la carencia de validez y eficacia del convenio a ese momento, es claro que también en esa nueva oportunidad ha habido una inobservancia manifiesta y reiterada (en los sucesivos vencimientos) de los requisitos exigidos por esas nuevas directrices. La persistencia de la omisión en ese otro estadio, es también suficiente, por sí sola, para que el convenio resulte inválido e ineficaz.


   Y es precisamente en esta nueva etapa donde sí resulta rescatable una parte del criterio sostenido por la oficina legal del Ministerio de Trabajo en el citado oficio DAJ-464 de 14 de mayo de 1987, lo que incluso ya había sido objeto de análisis en el dictamen objetado.


   Nos referimos al último folio, donde se puso de manifiesto el obligado cumplimiento que debía hacerse de las directrices sobre convenciones colectivas al vencer cada período del convenio de interés. En efecto, y tal y como se transcribió en el dictamen objetado, dicha oficina legal advirtió allí que: "Cabe agregar, que al concluir el actual período, en el año 1988, deberá someterse la convención colectiva a conocimiento de la Autoridad Presupuestaria, si para entonces siguen rigiendo las actuales directrices emitidas por el Consejo de Gobierno en esta materia, para que esta Dependencia determine si es posible una nueva prórroga, sobre todo en aquellas cláusulas relativas a aspectos salariales y en general presupuestarios." (el destacado no es del original).


   Sin embargo, puede observarse en la documentación de interés que precisamente a escasos dos meses del indicado vencimiento (ocurrido el 11de febrero de 1988), el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio extendió la certificación de 9 de abril de ese año, donde se expresa que el instrumento "se encuentra vigente" (lo que se reitera en la certificación del nueve de abril de 1990); y lo mismo se ha entendido con posterioridad, según se desprende de la documentación agregada a la consulta que generó el dictamen ahora objetado.


   Lo anterior pone de manifiesto que dicho Departamento, durante los más de 23 años en que ha tenido como vigente el instrumento, tan sólo se ha atenido a la falta de denuncia de él por parte de la administración de la Junta; o sea, que también ha analizado esa situación "a puro Código", pues para nada se ha cuestionado el obligado cumplimiento de las directrices existentes desde hace prácticamente 20 años. Ello a pesar de que la oficina legal del Ministerio, que se supone es quien define los aspectos propiamente jurídicos de los asuntos que allí se manejan, había advertido en el oficio de interés sobre la necesaria observancia de los requisitos especiales.


   Con respecto a lo actuado por dicho Departamento, la explicación radica en la extraña posición asumida por el Ministerio en cuanto las convenciones colectivas en el sector público a que se refieren las directrices. Lo anterior por cuanto allí se tomó la decisión de mantener inscritas las prórrogas o modificaciones de dichos instrumentos, a pesar de que no se cumplieran los requisitos exigidos para mantenerlos vigentes. Tal posición se externó oficialmente en la resolución N° 331-96 de ocho horas del cinco de noviembre de 1996, emitida por el entonces titular de esa Cartera, donde, en lo que interesa se expresó que el Acuerdo del Consejo de Gobierno que contiene las directrices del año 1986, "...no impone al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ninguna "obligación fiscalizadora" más allá que la señalada en el Código de Trabajo. Por el contrario, ese acuerdo vino a suprimir la práctica irregular que se venía dando hasta su adopción.". Como justificación de tal interpretación se sostiene que a quien corresponde someter el documento de prórroga o modificación a los controles a que obligan las directrices, es a la institución patronal, y que el Ministerio no tiene por qué "hacer el papel feo".


   En relación con lo sostenido en el oficio emanado de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría, en el sentido de que el Convenio de interés se encuentra vigente, a ello se hará referencia el analizar el siguiente punto.


6.- Se argumenta en este numeral que: "En múltiples ocasiones los órganos externos competentes en materia salarial, hacendaria, presupuestaria, y específicamente el órgano procurador han interpretado y emitido pronunciamiento con fundamento en el articulado del convenio colectivo, teniendo éste como válido y con el suficiente asidero legal para avalar las actuaciones de esta Institución y las propias", Seguidamente se citan los distintos oficios y documentos como respaldo de la anterior.


  Luego, se expresa que: "En todos estos oficios se reconoce plenamente la vigencia del Convenio Colectivo en estudio y se toma como instrumento jurídico válido, productor de derechos y obligaciones para las partes suscribientes con fundamento en lo establecido en el artículo 62 de la Constitución Política y los artículos 54, siguientes y concordantes del Código de Trabajo. Incluso la Autoridad Presupuestaria a través de los años ha aprobado los presupuestos que se han remitido por parte de la Junta y los cuales tienen soporte en el Convenio Colectivo, lo que constituye un reconocimiento tácito y reiterado de la vigencia de esta normativa y de las prórrogas automáticas que han operado de la misma.".


  Con respecto a las anteriores argumentaciones, basta con señalar que todo ha sido producto de la información suministrada (desde hace años) a esos organismos, en el sentido de que el instrumento se mantenía vigente; en la documentación de interés consta que así se ha sostenido tanto por el Ministerio de Trabajo, como por esa Junta. Incluso, y pese a que los datos respectivos no constan en sus archivos, sino en los de la dependencia ministerial, a raíz de la consulta formulada originalmente, el propio Jefe de Recursos Humanos de la Institución "certificó" en forma directa que ese instrumento se encontraba plenamente vigente.


   Lo anterior, obviamente, indujo a error a los diferentes organismos involucrados en la aplicación del convenio a través de los años. Luego, en lo que toca a esta Procuraduría, al haber sido dicho instrumento objeto de constantes consultas, y por la serie de dudas surgidas con la información suministrada sobre su vigencia, fue que nos vimos obligados a solicitar directamente a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria que certificara si se le había hecho la consulta obligada sobre las prórrogas. Obviamente que la posición asumida por el Ministerio de Trabajo, en el sentido de que ellos pueden tener por vigentes los instrumentos normativos, aunque no se hayan sometido a los controles de la Autoridad Presupuestaria, también dio lugar a que este Órgano Asesor tuviera que hacer las indagaciones que condujeron a emitir el dictamen ahora cuestionado.


   En consecuencia, todas las actuaciones realizadas por los diferentes organismos a que se hace referencia en el punto 6°, sólo pueden verse como producto de un indiscutible error de derecho que venía persistiendo a través de tantos años. Y por haber mediado un error, éste como es sabido, no puede tener las implicaciones jurídicas para el personal de esa Junta que se pretenden dar en la solicitud de reconsideración ("el error no crea derecho").


7.- En este último punto se sostiene que "...a la luz del artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, el pronunciamiento que nos ocupa contiene un error de aplicación por cuanto como es de su conocimiento las leyes especiales prevalecen sobre las generales, siendo el Convenio Colectivo una ley especial y la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria una ley general.".


   Sobre el particular, tan sólo cabe reiterar que para que el convenio en estudio pudiera entenderse que forma parte del ordenamiento jurídico, sus prórrogas debieron ajustarse a derecho, no sólo antes, sino también con posterioridad a la vigencia de la citada ley (en las dos etapas ya descritas, y según los términos de las directrices vigentes en cada vencimiento). En otras palabras, y tal y como se dijo en su oportunidad, para que dicho convenio tuviera o tenga "fuerza de ley" sus prórrogas debieron ineludiblemente tramitarse "con arreglo a la ley". En todo caso, y sin que esto signifique que se esté aceptando en alguna medida lo argumentado en este punto de la gestión, un convenio colectivo por más especial que sea, no puede prevalecer o tener mayor rango que una ley; ocurre todo lo contrario, y sobre eso se dan abundantes y sólidas razones en el dictamen de esta Procuraduría C-162-93 de 25 de noviembre de 1993 (citado en la Circular de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria de fecha 4 de marzo de 1994, que se aporta junto con la solicitud de reconsideración).


B.- OTRAS RAZONES DE INTERÉS EN APOYO DEL DICTAMEN:


   Aparte de lo expuesto hasta aquí, se considera conveniente agregar que existen otros argumentos adicionales que complementan a los que sirvieron de sustento al dictamen impugnado y que nos permitiremos desarrollar lo más resumidamente posible, dada la clara fundamentación de la tesis aquí seguida, según lo que se ha expuesto.


1.- Como primer aspecto de interés, cobra relevancia el criterio sostenido por la Sala Constitucional en sus fallos N° 1696-92 y 3053-94. Allí la Sala dejó categóricamente establecido que tratándose de relaciones de empleo de naturaleza pública, como es por excelencia el caso del personal al servicio de esa Junta, no procede la celebración de convenciones colectivas de trabajo.


   Y fue precisamente con base en tales antecedentes que se emitió el llamado "Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos" (Acuerdo N° 162 de 9 de octubre de 1992, basado en el Acuerdo del Consejo de Gobierno adoptado en la Sesión Ordinaria N° 125 de 6 de octubre de 1992 y publicado en "La Gaceta" N° 45 de 5 de marzo de 1993).


   Cabe agregar que en los "Considerandos" del citado Reglamento se expresó que su emisión obedecía a la incompatibilidad del instituto de la convención colectiva de trabajo, contenido en el numeral 54 y siguientes del Código de la materia, en el caso de relaciones de empleo de naturaleza pública.


2.- Por otra parte, aunque en esa normativa reglamentaria expresamente se mantuvieron vigentes las directrices que venían permitiendo las prórrogas y modificaciones de convenciones colectivas, han surgido nuevos criterios, tanto de la Sala Constitucional, como de esta Procuraduría, que obligan a replantearse el tema en lo que se refiere a instituciones que cuentan con un régimen de empleo de naturaleza pública, como es caso de esa Junta. Desde luego que, en la situación en consulta, el hecho de no haberse observado las directrices, según lo aquí expuesto, es suficiente por sí solo para que el convenio no se encuentre ajustado a derecho.


   Ahora bien, con respecto a esos nuevos criterios, cabe señalar que esta Procuraduría ha emitido varios dictámenes -basados en los citados pronunciamientos de la Sala Constitucional- en donde se estableció la incompatibilidad de las convenciones colectivas de trabajo con un régimen de empleo público. Tal es el caso del C- 161-98 de 10 de agosto de 1998, donde, en lo que interesa, se estableció que esas resoluciones de la Sala "...desautorizaron, para el caso de los servidores públicos...la negociación de las condiciones de empleo mediante el instrumento denominado convención colectiva de trabajo, que regula el citado Capítulo III de nuestro Código de Trabajo (artículo 54 y siguientes).".


   Igualmente, en el dictamen C-260-98 de 3 de diciembre de 1998 se delimitaron las reglas sobre la posibilidad de la negociación colectiva prevista en el Código Laboral, según se tratara de régimen de empleo público o laboral. Luego, para lo que aquí interesa, allí también se dejó establecido que los citados fallos de la Sala afectaron las convenciones colectivas de trabajo de instituciones con régimen de empleo público que, con autorización de las directrices en estudio, venían prorrogándose o modificándose. Al respecto, en el referido dictamen se expresó que: "Debe entenderse entonces que la autorización gubernamental de esas convenciones en vigor, existía tanto para los organismos con régimen de empleo público (lo cual cambió luego de lo resuelto por nuestro Tribunal Constitucional, con las implicaciones respectivas), como para aquellos en que rige una de naturaleza laboral)". (El destacado es nuestro).


   Finalmente, existe otro dictamen relacionado con el tema, que es el C-044-99 de 22 de febrero de 1999, y que se ajusta claramente a la situación de esa Junta, debido a que se refiere a personal regido por el derecho administrativo, como es el caso de los servidores municipales. Allí se dejó claramente establecido que en ese campo ya no existe fundamento jurídico para negociar colectivamente las condiciones de empleo.


   Por lo anterior, incluso dentro del supuesto -obviamente no compartido por este Órgano Consultivo- de que el Convenio Colectivo en estudio se hubiera estado prorrogando conforme a derecho durante todos estos años, con la opinión seguida en ese último dictamen, se estaría cerrando cualquier posibilidad de que el convenio de repetida cita pudiera continuar rigiendo en la Junta de Protección Social.


3.- A la vez, cabe hacer mención de la existencia de una consulta de constitucionalidad recientemente formulada por la Sala segunda de la Corte Suprema de Justicia donde, también con base en los antecedentes de la Sala Constitucional, se ha sostenido que las convenciones colectivas de trabajo en el sector público serían inconstitucionales.


   Y sobre ese asunto, ha de indicarse que esta Procuraduría, en su condición de órgano asesor del Tribunal Constitucional, y siendo consecuente con lo sostenido en sus dictámenes, también externó criterio en el sentido de que el instituto de la convención colectiva de trabajo regulada por el Código de la Materia, es abiertamente incompatible con los regímenes de empleo de naturaleza pública (caso del imperante en esa Junta). En todo caso, la solución definitiva del punto deberá darla la propia Sala; no obstante, y como se ha venido reiterando, en lo que toca al Convenio de Interés, las otras razones aducidas en apoyo de su improcedencia, son por sí solas suficientes.


C.- EN CUANTO AL OFICIO AJ-184-STAP-1219 DE 29 DE JUNIO DE 1999:


   Como último punto a analizar, se encuentra lo consignado en el citado oficio, que fuera aportado con posterioridad a la gestión de reconsideración. Allí la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, al ser indagada por esa Gerencia sobre la vigencia del convenio colectivo, expresa que: "Cuando la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria ha dictaminado en el pasado los presupuestos y modificaciones presupuestarias de la Junta de Protección Social de San José, lo ha hecho en el entendido de que el citado convenio estaba vigente, dados los registros que a este efecto lleva el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.".


   Como puede observarse, allí no se aporta ningún elemento de juicio relevante que permita desvirtuar los sólidos y abundantes argumentos que sirven de sustento al dictamen aquí impugnado, así como a lo agregado en esta ocasión. Por el contrario, lo que se hace es reafirmar que todo lo sucedido con el convenio colectivo de interés, a través de los muchos años en que ha venido aplicándose, ha obedecido a que Ministerio de Trabajo lo ha venido manteniendo inscrito en sus registros. En todo caso, la Secretaría Técnica expresa allí que estarán a la espera del resultado de la solicitud de reconsideración, a efecto de determinar si desde le punto de vista técnico jurídico, el instrumento se encuentra vigente o no.


D.- CONCLUSIÓN:


   Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría confirma el criterio seguido en el dictamen C-112-99 de 3 de junio de 1999.


Atentamente,


Román Solís Zelaya


PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA


cbm


CC. Autoridad Presupuestaria.-


Contraloría General de la República.-


Dirección General de Asuntos Laborales, Ministerio de Trabajo y Seguridad


Social.-


Junta Directiva, Junta de Protección Social de San José.-