C-052-1996

San José, 29 de marzo 1996

Señor

Bernardo Portugués Calderón

Secretario de Actas

Municipalidad de Cartago

Estimado señor:

   Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su nota de fecha 21 de abril de 1995, mediante la cual, según lo acordado por el Concejo Municipal de esa ciudad en el artículo 12, acta 116, sesión celebrada el 3 de abril de 1995, se dispuso solicitar el criterio de esta Procuraduría General en lo tocante a si es o no procedente negociar la convención colectiva de trabajo vigente en esa municipalidad.

   Posteriormente, ante la prevención formulada por este Despacho a esa solicitud, en el sentido de que se debía acompañar el criterio jurídico del órgano consultante, se nos comunicó lo dispuesto por dicho Concejo en los artículos 23 y 4º de las sesiones celebradas el 9 de agosto y 7 de noviembre respectivamente, ambas fechas del año 1995, en donde fundamentalmente se procura la continuidad de la consulta que ahora se atiende.

   Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

   La situación respecto a las convenciones colectivas de trabajo en el Sector Público, desde hace varios años ha venido siendo objeto de atención por parte de este órgano, así como en algunos cuerpos normativos del derecho administrativo. Concretamente, a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, el criterio imperante en esta materia se orientó en dirección a la imposibilidad legal de celebrar nuevas convenciones colectivas, excepto en lo referente a las prórrogas de las que ya existían antes del 26 de abril de 1979, fecha en que entró en vigencia la mencionada ley.

   En el caso de las municipalidades la situación fue diferente a partir de la reforma al artículo 121 del Código Municipal. Dicho numeral ciertamente fue objeto de modificación mediante Ley Nº 5573 de 17 de setiembre de 1974, básicamente con la intención de que se autorizara modificar el presupuesto ordinario en las municipalidades cuando se trate de reajustes por aplicación del decreto de salarios mínimos, o reajustes que se produzcan como consecuencia de la concertación de convenciones colectivas de trabajo o de simples convenios colectivos.

   Cabe indicar a modo de ilustración, que en la tramitación legislativa de dicha reforma no fue posible dejar de lado la discusión sobre el importante tema de si el derecho laboral, concretamente el Código de Trabajo, es o no aplicable a los servidores de la administración pública. Se argumentó en esa oportunidad por parte de los señores diputados que analizaron el proyecto de reforma, sobre la necesidad de aplicar instrumentos de derecho público a las relaciones del Estado con sus servidores. Incluso, se llegó a estimar con mucha atención el hecho de que convertir en ley el proyecto, significaría que las municipalidades tendrían que enfrentar con cierta regularidad situaciones difíciles en torno a sus presupuestos, en razón de la celebración de convenciones colectivas de trabajo. En todo caso, esa importante discusión, así como otras objeciones que se hicieron al proyecto, quedaron enervadas bajo el argumento de hacer justicia a los trabajadores municipales, aprobándose en definitiva el proyecto de ley en cuestión, y, por ende, permitiendo así el acceso de los trabajadores municipales a los beneficios del derecho colectivo del trabajo.

   En razón de todo lo anteriormente expuesto, es que, en el caso de las municipalidades, esta Procuraduría General en jurisprudencia reiterada, había venido considerando que sí estaban facultadas para suscribir con sus empleados sindicalizados convenciones colectivas de trabajo. Sin embargo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el voto Nº 3053-94 de las 9:45 hrs. del 24 de junio de 1994, con sustento en otro voto anterior, el Nº 1696-92 de las 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992, vino a modificar sustancialmente el marco jurídico prevaleciente en relación con este tema, concretamente en lo que al Sector Público se refiere. En lo fundamental, la Sala estimó obligatorio en los citados precedentes jurisprudenciales, distinguir entre funcionarios públicos propiamente dichos y aquellos trabajadores que, aunque contratados por el Estado o sus instituciones, no participan de la gestión pública de la administración. Respecto a estos últimos, según lo estableció la Sala, pueden legalmente recurrir tanto a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social como a la celebración de convenciones colectivas de trabajo. Por el contrario, aquellos servidores que sí ostentan la condición de servidores públicos se encuentran inhibidos de celebrar dichas negociaciones, ya que, en criterio de la Sala, los principios y normas que rigen la relación del Estado con sus servidores son distintas a las del derecho laboral. Indudablemente, esa posición de ese alto tribunal constitucional rompe el esquema jurídico que venía funcionando en torno a las convenciones colectivas en el Sector Público. Por lo tanto, al constituir las municipalidades entidades de la Administración Pública, se hace indispensable observar los alcances del referido numeral 121 a la luz de la jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional en los mencionados votos 3053-94 y 1696-92. Es decir, que en tratándose de una institución pública, en la cual en todo caso opera una relación de servicio y no una de tipo laboral, se torna imperativo ante cualquier referencia al tema de las convenciones colectivas, observar lo resuelto por la Sala Constitucional en los mencionados votos, dado el carácter erga omnes de su jurisprudencia y de sus precedentes, conforme lo establece el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

   Así las cosas, debe admitirse que, en la esfera del ámbito municipal, la referida jurisprudencia de la Sala Constitucional ha logrado aclarar el punto relativo a las convenciones colectivas en ese sector de la Administración Pública. En efecto, a partir de los votos de reiterada mención, no procede afirmar, en la forma irrestricta que lo hizo esta Procuraduría en dictámenes anteriores, que las corporaciones municipales están facultadas para suscribir con sus empleados sindicalizados, en general, convenciones colectivas de trabajo. Ello por cuanto, de dictaminarse que aún mantienen dicha facultad sin distinguir, en lo forma que lo estableció la Sala, esto es, entre funcionarios públicos propiamente dichos y aquellos trabajadores que aunque contratados por esas corporaciones municipales no participan de la gestión pública de la administración, sería no otra cosa que ignorar la existencia misma de los referidos votos, con lo cual estaría también este órgano consultivo violentado el anteriormente citado artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con la consecuencia inmediata de que el Dictamen que así se suscriba se acuse además de inconstitucional.

   Finalmente, cabe mencionar que, de acuerdo con los alcances del mencionado voto número 3053-94, la determinación de la categoría de obreros, trabajadores o empleados que, aunque contratados por el Estado o sus instituciones no participan de la gestión pública de la administración, constituye una cuestión de mera legalidad. Siendo ello así, habría entonces que acudir, y así lo ordena el voto de referencia, a los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, que es el cuerpo normativo que se refiere a ese particular.

CONCLUSION:

   De conformidad con todo lo expuesto, en función a una interpretación acorde con la Constitución y en armonía con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, esta Procuraduría General, no obstante tener claro que el control de constitucionalidad de las normas corresponde específicamente a la Jurisdicción Constitucional, es del criterio de que, en tratándose de la Administración Pública, - y las municipalidades son parte de ella - la negociación de convenciones colectivas de trabajo, sólo puede darse con aquellos obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración, todo conforme a lo establecido por la Sala Constitucional en los votos de referencia números 1696-92 de las 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992 y principalmente el 3053-94 de las 9:45 hrs. del 24 de junio de 1994.

   De esta forma quedan reconsiderados en lo pertinente, los dictámenes de esta Procuraduría General, tocantes al tema de las convenciones colectivas de trabajo en el ámbito municipal.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

Procurador de Relaciones de Servicio

Sección II

GRC.

Adjunto: Fotocopia del Voto Nº3053-94

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