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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 086
 
  Dictamen : 086 del 05/06/1996   
( ACLARADO )  

C-086-96


5 de junio de 1996


 


Señor


Dr. Celedonio Ramírez Ramírez


Rector


Universidad Estatal a Distancia


S. O.


 


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, resulta grato referirnos a la petición consultiva del Consejo Universitario que nos fuera transmitida a través del oficio Nº O.J.96-002, suscrito el 16 de enero del año en curso por el Jefe de la Oficina Jurídica.


   Según se nos informa por el medio dicho, en la sesión CU-95- 395 del 4 de octubre de 1995 ese Consejo acordó, en el punto 7, lo siguiente:


"Solicitar a la Oficina Jurídica hacer la consulta a la Procuraduría General de la República, sobre los siguientes aspectos:


a. Si es viable, legalmente, reducir la anualidad de una institución, cuando ésta la considere muy onerosa.


b. Si esto es aplicable solamente a nuevos funcionarios o puede ser aplicado a todos los funcionarios".


I. LAS NORMAS UNIVERSITARIAS APARENTEMENTE INVOLUCRADAS Y UNA OBSERVACION PRELIMINAR:


   Antes de abordar la problemática planteada, conviene observar que el pronunciamiento jurídico que también contiene el oficio mencionado transcribe el artículo 30 del Estatuto de Personal de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), el que a su vez hace remisión a otro reglamento interno o autónomo de la Universidad; normativa que la asesoría legal universitaria presenta como base jurídica del régimen de "anualidades" propio de esa entidad.


   Toda vez que dichos actos normativos no figuran en la base de datos que administra la Procuraduría como publicados en el Diario Oficial "La Gaceta", se solicitó a la Oficina Jurídica de la UNED copia certificada del texto vigente de tales reglamentos, así como indicar si existía cualquier otra disposición, reglamento o instrumento de Derecho Laboral colectivo que regulara internamente el reconocimiento de tales anualidades.


   A través del oficio Nº O.J.96-032, del 20 de febrero pasado, se nos hizo llegar un folleto titulado "Estatuto de personal y Reglamento de Carrera Universitaria", aparentemente editado por la misma institución, así como unos folios sueltos que contendrían "... las últimas reformas aprobadas a dicho Estatuto ...". El oficio mencionado agrega que tal Oficina Jurídica "... ignora que exista otra disposición aprobada por la UNED que regule internamente el reconocimiento de anualidades; igualmente que no existe Convención Colectiva o cualquier instrumento de Derecho Laboral Colectivo".


   Conviene señalar que, a pesar de los términos de nuestro requerimiento inicial, la anterior información no fue debidamente certificada. No obstante, para efectos analíticos presumiremos la autenticidad de la misma, es decir, supondremos que los correspondientes datos normativos se sustentan en las disposiciones válidas y eficaces del respectivo ordenamiento universitario.


   Hecha la anterior advertencia, a continuación, se reproduce el indicado artículo 30 del Estatuto de Personal:


"Reconocimientos adicionales Existirá un reconocimiento salarial adicional a salario base tomando en consideración años de experiencia al ingresar, antigüedad, estudios y otros méritos, que se hará mediante el otorgamiento de pasos. El reconocimiento de estos méritos estará a cargo del Consejo de Rectoría, previo dictamen de la Oficina de Recursos Humanos y será regulado por el reglamento correspondiente, en el régimen de Carrera Universitaria a que se refiere el artículo 88. Cada paso tendrá un valor de 5% del salario de la categoría universitaria que ocupe el funcionario".


   Este "reconocimiento adicional" se encuentra prolijamente regulado en los artículos 31 y siguientes del Reglamento de Carrera Universitaria.


   Uno de los elementos que se toman en consideración para determinar el número de "pasos" que le corresponden a cada servidor, lo es el criterio de "antigüedad", según lo establecido en su numeral 33:


"Cuando se trate de puestos en los que se desempeña una función docente, se reconocerá un paso por cada año servido en la UNED o en otras universidades estatales nacionales, cuando se trate de un puesto en que se desempeña funciones de tipo profesional administrativo, se reconocerá un paso por cada año servido en la UNED y en otras universidades estatales nacionales, así como un paso por cada año servido en otras instituciones públicas o privadas cuando la función realizada esté directamente relacionada con el ejercicio profesional de la plaza que se va a desempeñar en la UNED. En ambos casos los reconocimientos se harán en proporción a la jornada desempeñada y por única vez en la calificación del ingreso del funcionario".


    Como puede verse, la "antigüedad" de los funcionarios universitarios tiene impacto salarial, por cuanto contribuye a determinar la magnitud del comentado sobresueldo.


    Sin embargo, por tratarse de un "reconocimiento" que se hace "por única vez en la calificación del ingreso del funcionario", no sería un elemento determinante en los aumentos anuales de los servidores universitarios. En este sentido, se trata de un instrumento de cálculo salarial que no tiene relación alguna con la figura de la "anualidad" tal y como se le concibe tradicionalmente, es decir, como institución que permite reajustar sucesivamente los salarios al cumplimiento de cada aniversario de ingreso al funcionariato público, siempre que se obtenga una evaluación satisfactoria de desempeño personal (así el artículo 5º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Nº 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas).


   Si a lo anterior se añade que la Oficina Legal de la Universidad afirma desconocer la existencia de otras normas internas que regulen las "anualidades", no se comprende por qué dicha Oficina, en su pronunciamiento, entremezcla ambas temáticas. Con ello, lo único que consigue es introducir una importante dosis de indeterminación en la consulta, que limita también los alcances del presente pronunciamiento y que obliga a que éste se ajuste a un planteamiento muy general del problema.


II. LA EXISTENCIA DE UN PODER NORMATIVO UNIVERSITARIO Y SUS CONSECUENCIAS EN LA ESPECIE:


   Como es bien sabido, las universidades públicas costarricenses gozan de un status autonómico privilegiado en el concierto del sector público descentralizado, toda vez que dicha independencia se extiende a los ámbitos administrativo, político, financiero y organizativo. Como una de las manifestaciones de tal condición, gozan de "... poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal ..." (voto de la Sala Constitucional Nº 1313-93 de 26 de marzo, también citado en el oficio del consultante).


   En realidad, el artículo 84 constitucional establece una reserva normativa en favor de las universidades, en el sentido de que su poder reglamentario es el único competente para normar la organización del servicio universitario; disposiciones que integran de esta manera un subsistema jurídico particular.


   Lo anterior, empero, no cabe interpretarlo en el sentido de que la universidad se encuentre desvinculada del ordenamiento estatal. Como bien se ha afirmado, "la institución universitaria es una institución más dentro del Estado y ha de operar en el marco del ordenamiento general" (Tomás-Ramón Fernández, "La autonomía universitaria: ámbito y límites", Madrid, Civitas, 1982, p. 56).


   Este último punto fue agudamente analizado por Eduardo Ortiz Ortiz, quien inicia su exposición considerando que la Asamblea puede vincular a la universidad con aquellas normas que "no se refieran particularmente a la Universidad, sino a una situación abstracta a la que pueda ingresar ésta exactamente como cualquier otro sujeto y precisamente como persona jurídica común, no como institución especializada" ("La autonomía administrativa", en: Revista de Ciencias Jurídicas, Nº 8, noviembre de 1966, p. 139). De esta forma, el ente universitario no puede resistir la aplicación de toda norma que obligue a la universidad o afecte su situación jurídica, "sino exclusivamente aquella dirigida a regular la prestación del servicio universitario de alta cultura superior, [que] es la que entra en su competencia exclusiva ..." (ibid., p. 137). Así, la universidad quedará sujeta a todas las regulaciones legales que afecten por igual a los demás sujetos del ordenamiento jurídico, precisamente por basarse en razones a todos comunes, extrañas a su especialización funcional, aunque indirectamente interfiera con la prestación de su servicio y la organización de sus medios. "De este modo, quedan sujetas a las normas de la Asamblea, el régimen de sus propiedades, la regulación del tránsito por sus calles, los delitos cometidos dentro de sus aulas, y en general, toda conducta del estudiante o del profesor dentro de la Universidad que coincida con una hipótesis legal, distinta de la enseñanza académica" (ibid., p. 137). Por idéntica razón, las universidades "están sometidas a leyes de trabajo, de administración financiera, etcétera, y es equivocado el criterio que asimila la autonomía universitaria a la soberanía por cuanto en todos los demás aspectos (fuera del organizativo) está sometidas las universidades a las leyes" (ibid., p. 119).


   Hemos estimado oportuno reproducir las anteriores reflexiones, toda vez que orientan debidamente la solución del asunto planteado.


   Es evidente que la Universidad puede modificar y hasta derogar la normativa que ha puesto previamente en vigencia, tanto en materia de "anualidades" como en cualquier otra, por cuanto se trata de potestades que se encuentran ínsitas en la de creación normativa.


   Empero, debe tenerse en cuenta que dicha posibilidad se afirma sin perjuicio de que sigan rigiendo, a lo interno del claustro universitario, disposiciones de rango legal que confieran derechos similares para todos los servidores del sector público, tal y como las previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública; máxime que el propio ordenamiento universitario reconoce que las relaciones de servicio institucionales se rigen supletoriamente por tal normativa (cf. artículo 4º del referido Estatuto de Personal). Pero aún más: disposiciones de tal naturaleza no pueden ser desconocidas o resistida su aplicación por parte de las autoridades universitarias, autoridades que tampoco podrían disminuir los beneficios previstos en esos preceptos legales. Es decir, el ente universitario sólo puede disponer de su propia reglamentación autónoma en la materia, sin que ese poder alcance a las disposiciones estatales correspondientes, que seguirán beneficiando a los trabajadores universitarios en su condición de servidores de la Administración Pública costarricense.


   Sobre estas últimas observaciones cabe, sin embargo, advertir que el reconocimiento de "anualidades" en la inteligencia de la indicada Ley de Salarios de la Administración Pública, en sustitución de un modelo diverso, exigiría ajustar la escala salarial universitaria a la general del sector público, en los términos del artículo 4º de tal ley.


   El segundo límite a esa posibilidad de reforma del estatuto reglamentario correspondiente, lo constituye el principio constitucional de irretroactividad de la ley en perjuicio de derechos adquiridos, tal y como de seguido se analiza.


III. LA IMPOSIBILIDAD DE APLICAR RETROACTIVAMENTE LA NUEVA REGULACION REGLAMENTARIA:


   Como quedó visto, nada impide que los órganos universitarios competentes reformen, aún en forma desfavorable para los servidores de la institución, los reglamentos autónomos que regulen materias como la de "anualidades"; lo anterior, desde luego, bajo la condición de que el contenido de dicha reforma no contraste en alguna forma con lo preceptuado en disposiciones de rango constitucional.


   Una eventual reforma de este tipo, indudablemente afectaría tanto a los nuevos como a los viejos funcionarios. Sin embargo, se trataría de disposiciones que regirían hacia el futuro, es decir, que no pueden afectar perjudicialmente derechos adquiridos de estos servidores, en virtud de la garantía que recoge el numeral 34 constitucional.


   Aún y cuando el concepto de derechos adquiridos comporta la complejidad a que hacía alusión nuestro dictamen Nº C-036-95 del 22 de febrero de 1995 y, además, que sus alcances deban ser determinados en cada caso concreto por la administración activa, resulta orientador para la misma tener en cuenta dos criterios complementarios que sobre el particular han emanado de la Sala Constitucional, según lo que a continuación se comenta.


   Atendiendo a los precedentes de Tribunal Constitucional el "derecho adquirido" sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia de la normativa que ha decaído, por manera que se ha incorporado la relación de servicio público, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismos ahí establecidos para que se produzca el derecho o beneficio (doctrina que se extrae del voto Nº 3285-92 de 30 de octubre de 1992). Debe, además, tenerse presente que ni a los servidores antiguos ni los que entren a laborar con posterioridad, les puede ser reconocidos nuevos derechos -ni incrementados los ya incorporados- con base en la normativa anterior, puesto que "ningún derecho adquirido puede obtenerse al amparo de una normativa derogada" (voto Nº 1995-93 de 11 de mayo de 1993).


   Como se observa, cualquier beneficio de índole salarial que se haya incorporado al salario de un servidor en particular, así como su cuantía, debe preservarse a pesar de la modificación del régimen jurídico por constituir un derecho adquirido. Empero, la Administración no podrá reconocer nuevos derechos, ni incrementar los adquiridos, con base en las disposiciones abrogadas.


IV. CONCLUSION:


   Conforme se ha explicado, el ente universitario está habilitado para modificar su reglamentación autónoma, incluyendo materia como la de "anualidades", aunque ello no beneficie la condición jurídica de sus servidores. Lo anterior, bajo el supuesto que la nueva normativa sea, por el fondo, conforme con las disposiciones y principios de la Carta Política y, además, en el entendido de que tal reforma no afectaría disposiciones contenidas en el ordenamiento estatal que puedan beneficiar por el mismo concepto a los trabajadores universitarios como funcionarios públicos que son.


   Dicha reforma de los reglamentos existentes afectaría por igual a los servidores antiguos como a los que entren a laborar con posterioridad. Sin embargo, en el que respecta a los primeros, se les deberá respetar sus derechos adquiridos, es decir, los reconocimientos salariales que ya hayan sido aprobados por la Administración y que, en consecuencia, seguirían percibiendo en su cuantía original.


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   Del señor Rector de la Universidad Estatal a Distancia, atento se suscribe,


Dr. Luis Antonio Sobrado González


PROCURADOR ADJUNTO


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