C-089-96

7 de junio, 1996

Señores

Concejo Municipal de Golfito

Puntarenas

Estimados señores

   Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a nota de 25 de marzo de este año, suscrita por el Secretario Municipal, en la que transcribe acuerdo de ese Concejo tomado en la sesión extraordinaria No. 25 de 10 horas del 21 de marzo del año en curso (artículo cuarto), en el sentido de consultarnos si puede la Municipalidad otorgar permisos sobre terrenos de la zona marítimo terrestre, sin que se hayan resuelto aún recursos de apelación ante el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo y de amparo ante la Sala Constitucional, interpuestos por diversas personas físicas o jurídicas a las que se les canceló sus respectivos permisos de uso en esas áreas.

I.- PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

   Indica el artículo 146, párrafo primero, de la Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227 de 2 de mayo de 1978, que "la Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar".

   Esta posición privilegiada con que cuenta la Administración de hacer valer sus decisiones frente a particulares que se afectan con ellas, le es conferida por el ordenamiento jurídico con el fin de resguardar de la mejor manera los intereses públicos involucrados.

   En tesis de principio, se supone que la Administración, representada por los diferentes organismos públicos que la componen, buscará tutelar siempre los más altos intereses colectivos (bienestar social, seguridad, distribución equitativa de la riqueza, etc.), por lo que se le ha de dotar de los medios necesarios para llevar a cabo sus propósitos.

   La ejecutoriedad del acto administrativo es uno de estos instrumentos, ya que permite, sin necesidad de recurrir a otras instancias, particularmente las judiciales, poder concretar, por mano propia y de forma oportuna, los efectos buscados al dictarse aquel. Esta potestad de imperio logrará la obediencia del acto por parte del administrado renuente, al compelirlo a ello por distintas vías (artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública).

   El carácter ejecutorio de los actos debe ser entendido como una facultad de la Administración y no como parte en sí misma de ellos, aunque sí encuentra su fundamento en la llamada ejecutividad que les es propia, y que puede definirse como la "cualidad del acto administrativo consistente en la capacidad que tiene la Administración, por el hecho de ser tal, de obligar unilateralmente a un tercero, ya sea, creando, modificando o extinguiendo relaciones jurídico-administrativas, atribuyéndole al contenido de tal relación el carácter de exigibilidad" (Saborío Valverde, Rodolfo. "Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo". Segunda Edición. San José, Ediciones SEINJUSA, 1994, pg. 38).

   Para dar sustento a esta facultad jurídica, se parte de una presunción iuris tantum de legalidad en unión con el principio de eficacia de la actuación administrativa:

"En definitiva, la Administración pública solamente sirve con eficacia a los fines públicos cuando actúa de acuerdo con el ordenamiento jurídico. No existe, pues, eficacia administrativa al margen del ordenamiento jurídico. La Administración pública puede ejecutar forzosamente sus actos administrativos porque éstos se presumen dictados conforme al ordenamiento jurídico y en aras de la satisfacción de concretos fines públicos ..." (Lafuente Benaches, Mercedes. "La ejecución forzosa de los actos administrativos por la Administración Pública. Editorial Tecnos, España, 1991. pg. 39).

   Nuestra jurisprudencia constitucional ha reafirmado asimismo este criterio:

"II.- Como se desprende de esa norma era necesario previo a decretar la suspensión del acto que otorgaba la pensión, el dictamen de la Procuraduría General de la República, esto por cuanto dicho artículo está inspirado en el principio desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia, llamado "la presunción iuris tantum de la legalidad de los actos administrativos mientras el acto no sea destruido conforme los procedimientos establecidos en la ley ..." (Voto No. 739-91 de las 15 horas 15 minutos del 17 de abril de 1991)

   En ese orden de cosas, sería totalmente inconveniente para el interés público que los particulares pudieran frenar la ejecución de los actos administrativos interponiendo acciones legales, en sede administrativa o judicial, que funcionaran como obstáculos para retrasar la actividad de la Administración, a tal punto de tornar imposible, en una buena parte de los casos, el fin perseguido, de manera particular en aquellos en que la actuación devenía urgente.

   Para evitar esta situación el legislador previó en el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública que "los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución" de los actos dictados que fueren eficaces, válidos o anulables. El Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, en sus comentarios ante la Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración que estudió el proyecto de esta Ley, señaló:

"Este es el principio llamado de la ejecutoriedad del acto administrativo (...) Significa que un acto administrativo produce su efecto contra el administrado y puede ser ejecutado contra éste, aún si el administrado se opone administrativa- mente o judicialmente ..." (Acta No. 102, pg.2, sesión del 1º de abril de 1970)

   También la Sala ha resuelto reiteradamente "que los actos administrativos firmes, son ejecutorios aún cuando se presenten recursos de apelación o se inicien procesos judiciales en su contra" (Voto No. 1437-90 de 15 horas 51 minutos del 26 de octubre de 1990.

   Véanse también Votos Nos. 40-91 de 16 horas del 4 de enero de 1991 y 906 de 14 horas 10 minutos del 14 de mayo de 1991, entre otros).

   Ahora bien, esta facultad no es irrestricta, y permite al servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación (artículo 148 ibíd).

   Esta norma retoma para la vía administrativa un instituto típico del proceso judicial, cual es el incidente de suspensión del acto administrativo, tutelado en el artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley No. 3667 de 18 de agosto de 1976:

"Artículo 91.-1. La interposición de la demanda no impedirá a la Administración ejecutar el acto o la disposición impugnada, salvo que el Tribunal acordare, a instancia del demandante, la suspensión.

2.- Procederá ésta cuando la ejecución hubiese de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil."

   En cuanto a la delimitación de los daños o perjuicios graves o de difícil o imposible reparación, la doctrina ha expuesto:

"..., tenemos que los daños y perjuicios que se invoquen en sustento del incidente de suspensión del acto impugnado, no sólo pueden cobijar daños materiales, sino también pueden referirse a bienes estéticos, ecológicos, históricos y morales (...). Debe entenderse que no basta una lesión a un interés superfluo, exiguo, afectivo o romántico, o meras contrariedades económicas. El daño y perjuicio tiene que ser de difícil o imposible reparación. El legislador no ha querido definir condiciones específicas ni preceptuar un quantum, no podría hacerlo por la índole de la institución. (...)

Es nuestro criterio que en esto estriba la complejidad principal de este incidente, valga decir que en caso de acogerse la pretensión principal anulándose el acto impugnado, los daños y perjuicios que el daño hubiere ocasionado sean de difícil o imposible reparación, entendiéndose que es aquel que causará el acto impugnado, y la posibilidad de dicho perjuicio debe fundarse o probarse o alegarse seriamente, en ciertos casos aún cuando no se funde ni se pruebe el perjuicio mismo que se podría derivar de la ejecución del acto administrativo. (...)

"Es preciso establecer que como la suspensión no es procedente cuando el acto ya se ejecutó, la apreciación de esos elementos, daños y perjuicios, tendrá que hacerse en ciertos casos bajo una hipótesis de probabilidad, por cuanto como el acto no se ha ejecutado, no se saben con certeza los daños y perjuicios que pudieren ocasionar.

Simplemente se alegan; se intuyen, no se pueden probar en ciertos casos." (Rojas Franco, José Enrique. "El Incidente de Suspensión del Acto Administrativo en la Vía Judicial". San José, Publicaciones del Colegio de Abogados, 1983. págs. 97-100).

   Si bien es cierto, como se ha dicho, que la Administración cuenta con esta potestad administrativa, no menos lo es que debe ser muy cuidadosa en su utilización.

   En efecto, el párrafo tercero del artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública estatuye claramente que no procederá la ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos y sanciona con responsabilidad penal al servidor que la haya ordenado, sin perjuicio de las otras resultantes.

   También debe cuidarse la Administración de no violentar derechos fundamentales al dictar sus actos, cual podría suceder, a manera de ejemplo, por incumplimiento del debido proceso o por indebida fundamentación de los mismos. No es lógico que persiguiendo intereses de tipo general se violenten derechos fundamentales que se encuentran a la base del mismo orden público. Es imprescindible "una gradación de intereses, en donde la satisfacción de los intereses públicos encomendados por el legislador a la Administración pública se realice con respeto a los derechos fundamentales" (Lafuente, op. cit, p. 39).

   En resumen, sí puede la Administración ejecutar los actos administrativos eficaces, válidos o anulables que dicta, aún y cuando contra los mismos se hayan interpuesto los recursos administrativos que la ley dispone al efecto.

II.- EFECTO SUSPENSIVO DEL ACTO POR INTERPOSICION DE RECURSO DE AMPARO

   Establece el artículo 41, párrafo primero, de la Ley de Jurisdicción Constitucional. No. 7135 del 11 de octubre de 1989, que "la interposición del amparo no suspenderá los efectos de leyes u otras disposiciones normativas cuestionadas, pero sí la aplicación de aquellas al recurrente, así como las de los actos concretos impugnados".

   De conformidad con esta disposición queda claro que la regla es la de que el recurso de amparo suspende la ejecución de los actos administrativos, pero sólo para aquellos que lo hayan interpuesto, debiendo la Administración abstenerse de ejecutarlos.

   La suspensión opera de pleno derecho y debe ser notificada al órgano o servidor contra quien se dirige el amparo, por la vía más expedita posible. También, puede la Sala, a través de su Presidente o el Magistrado instructor, dictar cualquier medida de conservación o seguridad que la prudencia aconseje, para prevenir riesgos materiales o evitar que se produzcan de acuerdo a las circunstancias del caso (artículo 41, párrafos tercero y cuarto, ibíd).

   Como puede verse, se invierte aquí el principio general de ejecutoriedad de los actos administrativos, en tanto la presentación de un recurso, en este caso judicial, estaría suspendiendo en la práctica la verificación de sus efectos.

   La norma tiene su razón de ser en vista de que se estaría ante la posibilidad, ya no de afectar la esfera común de derechos de los particulares, sino la de sus derechos fundamentales estatuidos en nuestra Constitución Política, los que, como ya vimos, se configuran como auténticos límites a los poderes administrativos.

  Así, se persigue crear un efectivo sistema de protección a los derechos fundamentales contra posibles arbitrariedades y abusos a ellos por parte de la Administración. Recuérdese que la finalidad del recurso de amparo es no sólo resguardar de violaciones administrativas a los derechos fundamentales, sino también constituirse en un régimen de control de los actos administrativos, para asegurar su adecuación al ordenamiento jurídico.

   El sentido de la aplicación particular de la suspensión es la de impedir que actos generales o disposiciones normativas, dictadas teóricamente en aras del interés público, sean interferidas o detenidas para terceros, malográndose su fin social. Cuando el acto impugnado es concreto, la distinción carece de importancia en tanto la incidencia es puramente individual.

   No obstante, lo dicho, el artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional (párrafo segundo) también prevé una salvedad al efecto suspensivo, cuando éste cause o amenace causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría al agraviado, imponiendo, eso sí, las cautelas que considere pertinentes para proteger los derechos o libertades de este último y no hacer ilusorio el efecto de una eventual resolución del recurso a su favor. Esta continuidad de la ejecución se hará a solicitud de la Administración de la que dependa el funcionario u órgano demandado, o aún de oficio.

   De esta forma, el ordenamiento jurídico se asegura siempre la posibilidad de valoración de la especie fáctica y la dimensionalidad de los daños a producir por los actos administrativos, y aunque la dirección de ambos principios (ejecutoriedad de los actos y suspensión de los mismos por presentación de recurso de amparo) sea inversa, siempre existe la excepción oportuna que impedirá la producción de efectos no deseados.

   Valga destacar que en el caso de los recursos interpuestos en vía administrativa la facultad de suspender la ejecución de los actos, y por lo tanto de estimar los alcances de lo mismos, corresponde a la Administración, mientras que, en el caso del recurso de amparo, el aspecto valorativo y decisorio de la continuidad en la ejecución recae en la Sala Constitucional.

III.- CASO PLANTEADO

   Con base en todo lo expuesto, sí puede la Municipalidad de Golfito ejecutar los actos administrativos que hubiese dictado, y, por ende, regular situaciones subsiguientes a partir de los efectos producidos, aún si los particulares que se afectan con aquellos hubiesen planteado recurso de apelación. No obstante, debe asegurarse que esos actos no son ineficaces o absolutamente nulos, o que lesionen de alguna manera derechos fundamentales, a fin de no incurrir en responsabilidades de tipo penal o civil. También deberá valorar si la ejecución de los actos puede causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación, en cuyo caso lo pertinente es suspenderla hasta tanto sean resueltos los recursos administrativos.

   Por otra parte, de existir particulares que hubiesen presentado recursos de amparo contra actos administrativos dictados por ese Concejo, debe abstenerse de ejecutarlos una vez que hubiese recibido la orden de suspensión de la Sala Constitucional, dispuesta en el párrafo tercero del artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, recordando que la suspensión sólo alcanza a los recurrentes, y no a terceros, aunque se encuentren en las mismas circunstancias fácticas.

   Sólo procedería la continuidad de la ejecución si esa Sala hubiese estimado que la suspensión causa o amenaza causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría a los agraviados, lo que haría saber en la misma resolución en que da trámite al recurso.

   Para terminar, consideramos oportuno recordarle a ese Concejo la ponderación debida que debe tener con respecto a los actos administrativos que dicte, a fin de que otros posteriores, como lo sería, en este caso, el otorgamiento a particulares de permisos de uso sobre terrenos de la zona marítimo terrestre ocupados en forma anterior por sujetos diversos a aquellos, no se vean afectados. Véase que una posible nulidad o ineficacia de los primeros puede resultar en un agravamiento de la responsabilidad derivada, ya que estarían lesionándose no sólo uno, sino dos grupos de particulares con intereses distintos (en el supuesto de los nuevos permisionarios al tener que anularse las autorizaciones concedidas).

   Sería sano, antes de otorgar ulteriores permisos de uso sobre los terrenos cuestionados y no existiendo ninguna obligación municipal de hacerlo, esperar a la resolución por parte del superior jerárquico impropio (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, según artículos 173 de la Constitución Política, 174 del Código Municipal y 97 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) de los recursos de apelación interpuestos, para asegurarse de la legalidad de los actos de cancelación previamente dictados y no exponerse innecesariamente a imputaciones de responsabilidad superiores, incluso personales, que sobrevendrían en el caso de declararse la nulidad o ineficacia de ellos y haberse continuado disponiendo del bien demanial en favor de terceros.

De ustedes, atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

VBC/