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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 091
 
  Dictamen : 091 del 12/06/1996   

C-091-96


San José, 12 de junio de 1996


 


Señor


Félix A. Vásquez Jiménez


Ejecutivo Municipal


Municipalidad de Nicoya


S.D.


 


Estimado Señor:


   Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio de fecha 6 de marzo de 1996, en el cual solicita el dictamen que establece el artículo 175 del Código Municipal en virtud del recurso extraordinario de revisión promovido por la sociedad Desarrollos Punta Indio. S.A. contra los siguientes acuerdos del Concejo Municipal: a) sesión ordinaria No. 280, artículo 3, caso 4, del 17 de enero de 1986; b) sesión ordinaria No. 281, artículo 8 del 20 de enero de 1986; c) sesión ordinaria No. 294, artículo 2 inciso d) bis del 14 de marzo de 1986; d) sesión ordinaria No. 297, artículo 7 del 24 de marzo de 1986; y resolución del Ejecutivo Municipal de las 9 horas del 18 de febrero de 1987.


I.- HECHOS:


   Según consta en el expediente administrativo, los siguientes son los hechos en los cuales se ha basado esta Procuraduría para proceder a rendir el criterio solicitado:


A.- HECHOS PROBADOS:


1.- Mediante resolución de las 7:45 horas del 21 de febrero de 1972, el Instituto de Tierras y Colonización procede a resolver diligencias de información posesoria promovidas por la empresa Desarrollo Naval S.A. relativas a un terreno que en aquel momento tenía la siguiente descripción: terreno de agricultura con una casa de habitación en él ubicada, sito en Sámara, distrito primero del Cantón de Nicoya, segundo de la Provincia de Guanacaste, con una cabida de doce hectáreas, nueve mil cuatrocientos dieciocho metros cuadrados, sesenta y tres decímetros cuadrados.-folios 7, 8, 9, 10 y 11 del expediente administrativo-.


2.- La indicada resolución concluyó en su, Por Tanto, textualmente lo siguiente: "Apruébase la presente información posesoria, ordénese inscribir en el Registro de la Propiedad, libre de gravámenes y sin perjuicio de terceros de mejor derecho la finca dicha, quedando a disposición del Notario Público que el titulante designe en el presente expediente para que haga la debida protocolización y suministre copia del testimonio de escritura a este Instituto. Notifíquese." -folios 10 y 11 del expediente administrativo-.


3.- Una vez aportado el indicado testimonio de la escritura pública dieciocho otorgada ante el Notario Público Álvaro Lara Wahle, siendo las ocho horas del veintidós de junio de 1972, mediante la cual se procedió a la protocolización de la resolución citada en el hecho primero, el Registro de la Propiedad le asigna al momento de la inscripción, la matrícula número setenta y cinco mil cuatrocientos tres: cero cero cero, del Partido de Guanacaste al inmueble descrito en el hecho primero. -folios 13 al 15 del expediente administrativo, en cuanto se hace referencia a la matrícula de folio real de la propiedad.


4.- Mediante escritura otorgada ante los Notarios Públicos Álvaro Pinto López y Virgilio Fernando Calvo Murillo, la sociedad Armadora Naval S.A., propietaria del inmueble antes descrito, vende a la sociedad Desarrollos Punta Indio S.A. -folios 13 al 15 del expediente administrativo-.


5.- Mediante acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya, contenido en el artículo 3, caso 4 de la sesión ordinaria No. 280 celebrada el día 17 de enero de 1986, se conoció el informe presentado por la Comisión de Tierras y Playas, el cual indicó: "De acuerdo a la denuncia presentada por concesionarios colindantes con los mojones 6 y 7, se realiza la inspección a la parcela ocupada actualmente por el Sr. José Luis Flores López en Sámara y donde precisamente se están las bodegas de pescado del Sr. Fernando Arauz Montero con quien posteriormente se dialogó de acuerdo con la visita realizada al lugar afectado, esta Comisión recomienda: emplazar a una sesión municipal a los Sres. Fernando Arauz Montero, dueño de las neveras para pescado con el objeto de conocer el proyecto, y al Sr. José Luis Flores López, actualmente ocupante de la parcela ya que la misma está contraviniendo las disposiciones del plan regulador para la zona de acuerdo al uso que se le está dando."


   Visto el anterior informe por el Concejo, en la misma sesión se acordó: "(...) emplazar a una sesión municipal al Sr. José Luis Flores López, actual ocupante de la parcela y donde precisamente se están instalando las bodegas de pezcado (sic), para hacer ver (sic) está contraviniendo las disposiciones del plan regulador para la zona ya que a la parcela se está dando otro uso del indicado." -folios 20 y 21 o 127 y 128 del expediente administrativo-.


6.- Mediante acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya, contenido en el artículo 8, sesión ordinaria No. 281 del 20 de enero de 1986, se indicó: "conocido el escrito presentado por el Sr. Fernando Arauz Montero (...) donde se compromete ante el Concejo Municipal a trasladar su equipo de pesca, neveras y bodegas en el momento en que la Municipalidad se lo indique y de acuerdo a la reubicación sugerida por la Comisión de Tierras y Playas (...)" -folios 20 y 21 o 127 y 128 del expediente administrativo-.


7.- Mediante acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya, contenido en el artículo 2 inciso d) bis, sesión ordinaria No. 294 del 14 de marzo de 1986, se indicó: "(...) Es importante hacer la inspección del terreno y ubicación donde se encuentra el Sr. Fernando Arauz con el recibidor de pezcado (sic) ya que este Sr. se fue a establecer al final de Sámara al lado de la Punta del Indio y espera que los Sres, de la Comisión le hagan la inspección y recomendación del caso. (...)". -folios 20 y 21 o 127 y 128 del expediente administrativo-.


8.- Mediante acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya, contenido en el artículo 7 de la sesión ordinaria No. 297 del día 24 de marzo de 1986, se conoció el informe presentado por la Comisión de Tierras y Playas, el cual indicó: " (...) se realiza la inspección a la parte sureste del playa Sámara, donde está ubicado el Sr. Fernando Arauz Montero, Miguel Cubillo López y Carlos Luis Quirós M., los cuales están ocupando el área sin la debida concesión municipal para lo que se manifestó ante ellos, que se ajustarían al mínimo que establece el artículo 65 del reglamento a la ley 6043 donde (sic) que para uso comercial el mínimo establecido es de 150 m2, para tal efecto se midió el terreno siendo de una medida 35 x 50 y con área de 1750 m2 dentro de la zona restringida. Por la razón anterior esta Comisión RECOMIENDA: reubicar a las pequeñas empresas pesqueras o en su caso a los pescadores de Sámara en ese sector comprendido por el mojón No. 1 de Sámara y mojón 16 de Punta del Indio, de acuerdo a lo que establece el artículo 65 del Reglamento a la ley No.6043, de acuerdo al parcelamiento que se haga y del cual se presenta el borrador del proyecto inicial con lotes que miden 12 x 16.50 mts. Y por un área de 198 m2 y que comprende 6 en total."


   Visto el anterior informe por el Concejo, en la misma sesión se resolvió: "Con base en el informe presentado por la Comisión de Tierras y Playas y a la recomendación dada, se acuerda: reubicar las pequeñas empresas pesqueras o en su caso a los pescadores de Sámara en el sector comprendido entre el mojón 1 de Sámara y el mojón No. 16 de Punta del Indio, de acuerdo con lo que establece el artículo 65 de la Ley 6012, así como también de acuerdo con el parcelamiento que se le haga y del cual se presente el borrador del proyecto inicial con lotes que miden 12 X 16.50 mts y con área de 198 m2 y que comprende un total de 6." -folios 20 y 21 o 127 y 128 del expediente administrativo-.


9.- Mediante resolución administrativa dictada por el Ejecutivo Municipal de Nicoya, en Sámara, Sector Punta Indio, siendo las nueve horas del 18 de febrero de 1987, se procede a resolver lo siguiente:


"POR TANTO:


I.- Se procede en este acto a poner en posesión del inmueble descrito al señor Fernando Arauz Montero para un área de 600 M2 y a los restantes pescadores organizados de hecho con un área de 1.150 M2 entre el mojón 1 y 16 del Plan Regulador de Sámara, sector de Punta del Indio, tomando en consideración que es sumamente urgente que este gremio tenga un lugar donde trabajar y así evitar el problema social de desocupación.


II.- Queda autorizado el señor Arauz Montero en su condición de pequeño empresario a continuar con los subsiguientes trámites para la concesión, apegado a las normas establecidas por la ley. Ordénese publicar el edicto de rigor.


III.- Respecto al restante grupo de pescadores, podrán continuar con los mismos trámites de concesión una vez que estén legalmente constituidos, como asociación o en su defecto como cooperativa, tal es su propio deseo.


IV.- Solicítese a Avalúos Especiales de la Tributación Directa, el Avalúo Tributario en referencia, sea entre el mojón 1 y 16 del sector de Punta Indio de Sámara.


V.- Déjese autorizado a ambas partes, señor Arauz y grupo organizado de hecho a delimitar el área puesta en posesión y a realizar trabajos preliminares para la actividad que realizarán en el futuro.


VI.- Entréguese original y copia a las partes interesadas. Comuníquese al Instituto Costarricense de Turismo y a la Procuraduría Agraria de la República sobre la medida tomada. Insértese copia de esta resolución en el Expediente del señor Arauz y del grupo organizado. Comuníquese." -folios 22 y 23 o 126 del expediente administrativo-


10.- Con posterioridad al dictado del acuerdo tomado en Sesión Ordinaria No. 61, Artículo 2 del 9 de marzo de 1995, mediante el cual se decretó por parte del Concejo Municipal la nulidad de los acuerdos impugnados en la especie, por medio de escrito que consta en el folio 60 del expediente aportado a esta Procuraduría, los representantes de la recurrente Desarrollos Punta Indio S.A., solicitan tramitar sus gestiones iniciales bajo las reglas formales relativas al recurso de revisión.


11.- Según acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya, contenido en el artículo 1 de Sesión Extraordinaria No.001 del 18 de mayo de 1995, se declara la nulidad absoluta del acuerdo al que se hizo referencia en el hecho 10, disponiendo tramitar la impugnación de la empresa DESARROLLOS PUNTA INDIO S.A. como recurso extraordinario de revisión, " C.- (...) y levantar la información correspondiente con audiencia e intervención de los afectados (...) D.- Una vez concluida la información del caso como requisito previo al dictado del acto final, solicitar el dictamen de la Procuraduría General de la República. (...)". En dicho acuerdo se procedió además a nombrar al Ejecutivo Municipal, aquí consultante, como Órgano Director del Procedimiento. -folios 77 y 78 del expediente administrativo-.


12.- Mediante oficio de fecha 24 de julio -folio 86-, se señala para la realización de la audiencia, las 8:30 horas del 8 de agosto de 1995, de la cual consta acta en folios 190 a 219 del expediente administrativo.


B.-HECHOS NO PROBADOS:


   A juicio de esta Procuraduría, no consta en el expediente administrativo prueba idónea que permita tener como demostrados los siguientes hechos:


1.- Que el inmueble inscrito bajo matrícula de folio real número setenta y cinco mil cuatrocientos tres-cero cero cero de la Provincia de Guanacaste, hoy propiedad de la sociedad denominada DESARROLLOS PUNTA INDIO SOCIEDAD ANONIMA, se encuentre ubicado total o parcialmente entre el mojón 1 y 16 del Sector Punta Indio de Sámara.


2.- Que el terreno que describe el plano catastrado número G- 195950-94, "para concesión a Fernando Arauz Montero", con un área de 600,00 metros cuadrados, situado en el Distrito Sámara, Cantón 2 de Nicoya, Provincia de Guanacaste, se encuentre superpuesto sobre el terreno inscrito bajo matrícula de folio real número setenta y cinco mil cuatrocientos tres-cero cero cero de la misma Provincia, propiedad de Desarrollos Punta Indio Sociedad Anónima.


3.- Que el terreno que describe el plano catastrado número G- 1959449-94, "para concesión a Asociación de Pescadores Artesanales de Sámara", con un área de 1.150,00 metros cuadrados, situado en el Distrito Sámara, Cantón 2 de Nicoya, Provincia de Guanacaste, se encuentre superpuesto sobre el terreno inscrito bajo matrícula de folio real número setenta y cinco mil cuatrocientos tres-cero cero cero de la misma Provincia, propiedad de Desarrollos Punta Indio Sociedad Anónima.


4.- Que dentro del expediente administrativo relativo a los acuerdos municipales y de la dirección ejecutiva municipal de Nicoya, relativos al presente asunto, conste la notificación formal de los mismos a la sociedad DESARROLLOS PUNTA INDIO SOCIEDAD ANONIMA, como tampoco si ésta, hoy recurrente por la vía extraordinaria de la revisión, formuló los recursos ordinarios que autoriza el Ordenamiento Jurídico en contra de aquellos.


II.-ANALISIS DEL CASO:


A.-SOBRE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO:


   Conforme se ha hecho constar en el expediente administrativo aportado a esta Procuraduría, se solicita dictamen vinculante con el objeto de proceder a dictar la resolución administrativa que resuelva el recurso extraordinario de revisión que se formula con base en lo establecido por el artículo 175 del Código Municipal.


   Dicha norma legal, es preciso indicarlo, establece una serie de presupuestos formales y de fondo exigibles para valorar la admisibilidad o inadmisibilidad, los primeros, y la procedencia o improcedencia, los segundos de todo recurso extraordinario de revisión que se plantee en materia municipal.


   Debe recordarse en ese sentido que nuestro Ordenamiento Jurídico distingue, como mecanismo de impugnación de los actos administrativos, los recursos ordinarios del extraordinario de revisión.


   Los requisitos de forma y fondo para la admisibilidad de unos y otros son diversos, además de que, a los efectos de valorar el que nos ocupa, la normativa municipal, apartándose de la dispuesta por el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, inaplicable en la especie en razón de la materia especialmente regulada por el Código Municipal, determina regulaciones especiales y específicas que son las aplicables en el caso que nos ocupa, por así autorizarlo el artículo 369 de la Ley ya indicada y los Decretos Ejecutivos No.8979-P y 9469-P.


   De la letra del artículo 175 citado, es posible detallar como requisitos para la admisibilidad de los recursos extraordinarios de revisión, los siguientes:  el acuerdo impugnado debe ser un acuerdo municipal contra el cual "hubiere procedido apelación y ésta no fue interpuesta en tiempo (...)”, además no debe haber "transcurrido diez años de tomado el acuerdo y que el acto no hubiere agotado todos sus efectos".


   Así las cosas, es preciso indicar que conforme a lo regulado por el Título VII, Capítulo I del Código Municipal, el cual regula los recursos contra acuerdos municipales, cabe el recurso de apelación en contra de los acuerdos municipales que detallan los artículos 171, 172 contrario sensu y 173 del Código Municipal.


   En lo que interesa, el artículo 172 indicado, establece la imposibilidad de interponer recursos de apelación en contra de acuerdos municipales que se encuentren dentro del siguiente listado:


"a) Los que no hayan sido aprobados definitivamente;


b) Los de mero trámite, de ejecución, confirmación o ratificación de otros anteriores, y los consentidos expresa o implícitamente;


c) Los reglamentarios;


ch) Los que aprueben presupuestos, sus modificaciones y adiciones; y


d) Los sometidos a los procedimientos especiales regulados en los artículos 82, 83, 89 y 90 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667 del 12 de marzo de 1966."


   Confrontada la materia examinada en el recurso que se somete al conocimiento de esa Municipalidad, es posible inferir con facilidad, a los efectos de valorar su admisibilidad, que no estamos en frente de ninguno de los anteriores supuestos en los cuales no cabe el recurso de apelación y contra los que, por consecuencia, no cabría el recurso de revisión según vimos.


   Ahora bien, si examinamos el segundo de los requisitos de forma para la admisibilidad del recurso extraordinario de revisión, es decir, la inexistencia de la interposición de un recurso de apelación en contra del acuerdo impugnado extraordinariamente, no es posible, de la documentación aportada, determinar si existió o no en contra de los acuerdos impugnados, recurso de apelación, aspecto que nos impide valorar este segundo requisito de admisibilidad, toda vez que no fue aportado el expediente administrativo relativo a aquellos, como tampoco existe referencia documental idónea en el expediente aportado para establecer este segundo aspecto.


   Sí es posible sin embargo advertir, a los efectos de la admisibilidad del recurso, que efectivamente fue interpuesto antes del transcurso de diez años desde el dictado de los acuerdos, así como que el efecto jurídico y material de los mismos, es decir la posesión de los terrenos en litigio por parte del señor Arauz y de la Asociación de Pescadores Artesanales, se mantiene en vigencia, todo lo cual permite advertir el cumplimiento de estos requisitos de forma.


B.-SOBRE LA PROCEDENCIA DEL RECURSO:


   Del fondo de lo consultado, es preciso indicar, a los efectos de sintetizar la valoración del conflicto, que existe en los acuerdos impugnados una alegada nulidad absoluta fundada en la supuesta existencia de un vicio insubsanable en el motivo de su dictado, a saber, el haber autorizado la posesión de terrenos demaniales bajo la administración de esa Municipalidad, cuando los mismos corresponden a propiedad privada de la empresa recurrente.


   Así las cosas, es preciso valorar a los efectos de determinar la configuración de dicho vicio, toda la prueba que se haya aportado al expediente con el objeto de verificar la verdad real de los hechos atinente a la supuesta superposición de los derechos de posesión, con la extensión del terreno de la recurrente.


   En ese aspecto, debe indicarse que la única forma de lograr demostrar de forma fehaciente este supuesto de hecho y a partir de ello, la alegada nulidad absoluta de lo resuelto por el Concejo Municipal, será contar con prueba pericial que permita inferir al operador del derecho, la mencionada superposición.


   Del expediente, en ese aspecto, deben destacarse las siguientes pruebas aportadas y evacuadas:


- plano catastrado No. G-984271-71 que describe la propiedad inscrita en el Registro de la Propiedad bajo matrícula de folio real número 75403:000 de la Provincia de Guanacaste, el cual consta en el folio No. 25 del expediente administrativo;


- plano catastrado No. G-195950-94 que describe el terreno en posesión de Fernando Arauz Montero, con un área de 600.00 metros cuadrados, visible al folio 26 del indicado expediente;


- plano catastrado No. G-195949-94 que describe el terreno en posesión de la Asociación de Pescadores Artesanales de Sámara, con un área de 1.150.00 metros cuadrados, visible al folio 27 del mismo expediente;


- croquis visible al folio 28 del expediente, mediante el cual se intenta demostrar por parte de la recurrente la superposición de los terrenos de los señores Arauz y de la Asociación de Pescadores Artesanales de Sámara, y


- acta de la audiencia oral y privada llevada a cabo, en la cual existen conclusiones que formula la asesora legal de la recurrente, visible al folio 218 del expediente administrativo, relativas a la localización topográfica del terreno de la empresa Desarrollos Punta Indio S.A.


   A partir de este listado de pruebas que consta en el expediente, es posible afirmar que no existe evidencia clara e indubitable que permita demostrar la superposición de un terreno sobre otro.


   Ciertamente el croquis que consta en el folio 28 del expediente administrativo parece demostrar la denunciada superposición de los terrenos dados en posesión por parte de la Municipalidad en relación con la propiedad de la empresa Desarrollos Punta Indio S.A., sin embargo, por la naturaleza de los hechos resulta indispensable para la plena demostración de lo denunciado, contar con una prueba pericial técnica levantada por un topógrafo que permita demostrar mediante la confrontación de un plano con otro, que efectivamente el croquis aportado por la parte recurrente describe la realidad de los hechos, todo lo cual se extraña en el expediente.


   Debe demostrarse, a criterio de esta Procuraduría, la identidad entre los terrenos en posesión y el de propiedad de Desarrollos Punta Indio S.A. para, a partir de ello, alcanzar la conclusión jurídicamente viable.


   Nótese además que la prueba podrá ser evacuada por el Órgano Director en ejercicio de sus facultades oficiosas tendientes a la verificación de la verdad real de los hechos, - art. 221 de la Ley General de la Administración Pública-, facultad que no desaparece en la fase recursiva, toda vez que así lo impone el Principio de Oficiosidad que opera en todo procedimiento administrativo, cualquiera que sea su fase, ya sea de alegaciones y pruebas, o bien, la fase recursiva, como es el caso que nos ocupa.


III.- CONCLUSIONES:


   A los efectos del dictado de la consulta formulada a esta Procuraduría, es preciso demostrar dos aspectos de importancia, uno relativo a la admisibilidad del recurso y el otro tendiente a la verificación de su procedencia, a saber:


   - ha sido formulado o no ha sido formulado recurso de apelación en contra de los acuerdos municipales recurridos, y


   -ordenar la evacuación de una prueba pericial que permita demostrar fehacientemente la superposición de los terrenos en disputa, prueba complementaria y definitiva a la ya aportada al expediente.


   En ausencia de dichos elementos, no es posible para esta Procuraduría emitir juicio relativo a la admisibilidad y procedencia del recurso de revisión planteado por la empresa Desarrollos Punta Indio S.A.


Se despiden atentamente,


Lic. Geovanni Bonilla G.             Licda. Ma. Lourdes Echandi G.


Procurador Adjunto                     Profesional 4


 GBG/MLE