Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 103 del 18/09/2000
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 103
 
  Opinión Jurídica : 103 - J   del 18/09/2000   

030 - 1996
OJ-103-2000
San José, 18 de setiembre de 2000
 
 
Señor Diputado
Everardo Rodríguez Bastos
Segundo Secretario
Asamblea Legislativa
S. O.

 


Estimado señor:


Muy atentamente, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a la consulta formulada por usted mediante Oficio ERB-12-T de 29 de mayo de este año, mediante el cual se plantea la siguiente interrogante:


"Si los funcionarios legislativos cuentan en la actualidad con un espacio asignado para estacionar sus vehículos se puede reclutar (sic) este como un derecho adquirido".


Sobre el particular le manifestamos lo siguiente:


I.- SUJECION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA AL LLAMADO BLOQUE DE LEGALIDAD O PRINCIPIO DE LEGALIDAD.


La Ley General de la Administración Pública No.6227 de 2 de mayo de 1978 contiene diversas disposiciones normativas que explican el contenido y significado del término Administración Pública.


Efectivamente, en su artículo 1° dicha Ley General establece que:


"La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado."


El numeral 4° de la ley de referencia expresa que:


"La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios."


Además, el numeral 11 Ius Ibidem dispone:


"1.- La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.


2.- Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa."


La Sala Constitucional en el Voto 440-98, citado en la Opinión Jurídica de esta Procuraduría O.J.-030-2.000 de 24 de marzo de este año, "ha sostenido la tesis de que, en el Estado de derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico.". Así, la Sala expresó que ". . . toda autoridad e institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas solo esta permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto.".


El principio de legalidad significa "que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico –reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce "el principio de juridicidad de la Administración". En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación." ( Voto 897-98 y dictamen de esta Procuraduría C-008-2000 de 25 de enero de este año).


Lo anterior significa que la Administración Pública, y consecuentemente la Asamblea Legislativa, de la que también es parte, debe sujetar necesaria e imperiosamente sus actuaciones al bloque de legalidad, entendido este como "todo el orden jurídico y no sólo a la ley formalmente emanada de la Asamblea Legislativa. Su consecuencia fundamental es que la Administración requiere de una habilitación del ordenamiento para actuar." (ROJAS, Magda Inés. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro, 2° Edición, San José, l997, p. 364).


II.- NATURALEZA JURIDICA DEL ESPACIO FISICO UTILIZADO COMO AREA DE ESTACIONAMIENTO EN LA ADMINISTRACION PUBLICA.


Hechas las anteriores precisiones sobre la sujeción administrativa al principio de legalidad, interesa conceptuar y delimitar los términos "bienes públicos" , "dominio público" y "bienes de dominio público", para establecer la naturaleza jurídica de los referidos espacios destinados por la administración para estacionamiento de vehículos.


"Se denominan bienes públicos aquellos que pertenecen a una entidad pública, más concretamente a una Administración pública. Desde este punto de vista, se trata, pues, de una calificación de los bienes que atiende únicamente a la naturaleza del sujeto titular de los mismos, de modo que a la categoría de los bienes públicos se opondría idealmente la de los bienes pertenecientes a los particulares." (Enciclopedia Jurídica Básica. Volumen I, Editorial Civitas, S. A., Primera Edición, 1995, P.807).


Por su parte, los bienes de dominio público: "Son aquellos bienes públicos que están destinados al uso público en general o a un servicio público específico, o incluso al fomento de la riqueza nacional, (. . .), siendo esta idea de la afectación o destino público una de sus notas más características." (Enciclopedia Jurídica Básica. Loc. cit., P.809).


Sobre ese particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia expresó:


"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. (Resolución No.2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991.).


De lo anterior se establece sin lugar a dudas, que el espacio o áreas destinados por la Asamblea Legislativa para estacionamiento, tanto de sus propios vehículos, como de las personas que prestan sus servicios bajo cualquier título, y el facilitado a los visitantes, es un bien de dominio público y consecuentemente patrimonio del Estado.


III.- NATURALEZA JURIDICA DE LA FACILITACION DE ESPACIO PARA ESTACIONAMIENTO AL PERSONAL DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.


Teniendo presente que "El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos" (artículo 112.1 de la citada Ley General), la decisión administrativa de permitir, facilitar y hasta asignar con regulaciones un espacio físico al personal de la Asamblea –y de la Administración Pública en general-, para estacionar sus vehículos particulares, representa un permiso de uso de un bien público, patrimonio del Estado.


Entonces, debe establecerse si la facilitación de espacios para estacionamiento constituye o no una prestación salarial y si el uso del correspondiente espacio significa un derecho adquirido.


El Capítulo IV del Título II del Código de Trabajo denominado "Del salario y de las medidas que lo protegen", en el artículo 164 autoriza el pago de la remuneración en dinero y en especie. Por su parte el numeral 166 dispone el contenido del denominado salario en especie, como aquella prestación que reciba el trabajador o su familia en alimentos, habitación, vestidos y demás artículos destinados a su consumo personal inmediato. Expresamente indica esa norma que "no se computarán como salario en especie los suministros de carácter indudablemente gratuito que otorgue el patrono al trabajador, los cuales no podrán ser deducidos del salario en dinero ni tomados en cuenta para la fijación del salario mismo".


Esa naturaleza de gratuidad y destino del salario en especie también la han determinado en esa forma los tribunales de trabajo, entre los que podemos citar la sentencia No.911 de 13:00 horas del 17 de octubre de 1991, pronunciada por la Sección Segunda del Tribunal Superior de Trabajo de San José, y las resoluciones de la Sala Segunda No.213-85; 211-86; 114-88; 101-89; 47-92; 46-93 y más reciente la 366 de 15:00 horas del 10 de noviembre de 1994 y la 386-94 de 8:45 horas del 25 de noviembre de 1994.


Además de lo anterior, esa Sala Segunda de la Corte en su resolución No.84-99 de las 10:40 horas del 16 de abril de 1999, expresó que:


"cuando se trata de entes de derecho público, los mismos deben regirse por el Principio de Legalidad (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y artículo 11 de la Constitución Política) de forma tal que, únicamente se consolidarán como salario en especie, aquellos que así estén previstos y regulados en el ordenamiento Jurídico Positivo.".


Ello significa que una prestación que otorgue la administración pública a sus servidores o funcionarios no constituye salario en especie sí es facilitada en forma gratuita, para el disfrute inmediato y directo de la persona y sus familiares, y que no exista en el ordenamiento jurídico institucional la correspondiente calificación salarial en especie. En ese sentido se pronunció esta Procuraduría en el dictamen C-121-92 de 4 de agosto de 1992.


Pero además de lo anterior, tanto los tribunales jurisdiccionales, como esta Procuraduría, ya resolvieron sobre la naturaleza de la facilitación de parqueo o estacionamiento institucional a los servidores y funcionarios públicos. Precisamente la citada sentencia No.366-94 de 15:00 horas de 10 de noviembre de 1994 de la Sala Segunda, expresó:


"En el sub-lite nos encontramos ante un caso de una liberalidad otorgada por el patrono y no de un salario en especie, porque el beneficio disfrutado, no tiene carácter remunerativo y no se otorgó a cambio de una prestación. El Poder Judicial como entidad pública que es, tiene la obligación de tomar las medidas administrativas necesarias para proteger los bienes que estén bajo su custodia. Dentro de este contexto, el espacio de parqueo ubicado en el sótano del edificio del Poder Judicial, es un bien de éste último, cuya utilización depende fundamentalmente del servicio público que debe brindar. El hecho de que se permitiera a los actores utilizar ese espacio como parqueo, obedece claramente a una liberalidad o suministro gratuito y por ende no puede considerarse salario en especie. Por este motivo, cuando la adquisición de la nueva flotilla de vehículos requirió de mayor espacio para guardarlos, tornó ineludible eliminar la liberalidad otorgada a los reclamantes y la decisión de la Corte Plena de utilizar el parqueo hasta ahora concedido a los funcionarios públicos estuvo ajustada a derecho.-


VI.- (. . .) debe quedar bien claro, que aún cuando el estacionamiento hubiera sido otorgado antes de 1975, cuando no existía reglamento donde se eliminaran expresamente derechos adquiridos sobre él, tampoco esto varía el razonamiento expuesto, porque lo importante es que en el caso de la Administración, lo que debe establecerse es la existencia de una norma expresa que otorgue el beneficio y mientras no se autorice el mismo, expresamente, no se pueden alegar derechos adquiridos. Debe recordarse que se trata de bienes públicos, destinados a cumplir una finalidad de la misma naturaleza. El planteamiento que se ha expuesto nos lleva a concluir que el presente reclamo, debe resolverse dentro del ámbito de la normativa específica del "servidor público" donde prevalece el interés de la misma naturaleza, y lo que debe determinarse es si el patrono, Estado, actuó abusivamente, en perjuicio de los reclamantes. La respuesta en este caso es negativa. En aras de proteger bienes públicos, cuya finalidad era cumplir en mejor forma los objetivos que la Constitución Política y la ley le encomiendan al Estado, y concretamente, al Poder Judicial, éste eliminó los parqueos concedidos, a los reclamantes. La actuación que es totalmente racional, y en aras de cumplir el servicio público que le es asignado adecuándolo a las necesidades sociales de la época. Sobre esta actuación no puede prevalecer el interés personal, no otorgado por ninguna ley, de los actores. Consecuente con lo expuesto, los actores carecen de fundamento legal para su reclamo, y la sentencia recurrida debe revocarse. (El destacado en negrilla es del original).


Esa misma Sala en la sentencia 386-94 de 8:45 horas del 25 de noviembre de 1994, ratificó el anterior criterio contenido en aquel voto 366-94.


Por su parte esta Procuraduría General de la República en el dictamen C-213-98 de 15 de octubre de 1998 expresó sobre el particular que:


"es necesario recordar que no existe norma alguna que establezca el deber de tales instituciones de suministrar facilidades de aparcamiento a aquellos de sus empleados que utilizan cualquier tipo de vehículo particular para trasladarse a su lugar de trabajo, por no encontrarse en juego el interés público sino la simple comodidad personal de tales empleados; de suerte que no existe el correlativo derecho subjetivo para exigirles. Sí dichas facilidades existen, serían el resultado de una situación de mera tolerancia o, a lo sumo, de permisos de uso que reconocen un derecho de carácter precario.


Aún si esos permisos se han extendido, es lo cierto que el beneficio que reportan al funcionario significaría una liberalidad patronal y no salario en especie, como lo apuntó la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia No.386-94. . ."


Más adelante la Procuraduría expresó en ese mismo dictamen que:


"Resulta entonces que la facilidad conferida a estos funcionarios es el fruto del ejercicio de un poder discrecional de la Administración (y como tal sujeto a los límites propios del ejercicio de potestades discrecionales) que confiere en forma unilateral y precaria un permiso para utilizar instalaciones públicas, en la medida y hasta tanto que esa autorización no afecte el uso racional de las mismas en orden a la satisfacción del interés público en juego o comprometa los principios fundamentales de la actividad administrativa (eficiencia, igualdad, mutabilidad y continuidad)."


IV.- INEXISTENCIA DE DERECHOS ADQUIRIDOS EN RELACION CON EL USO DE ESPACIOS PARA ESTACIONAMIENTO DE VEHICULOS PARA LOS SERVIDORES Y FUNCIONARIOS PUBLICOS.


De lo expresado y justificado en los apartados anteriores, y tal y como ha sido resuelto por la jurisprudencia judicial y administrativa, y en consideración a que la facilidad de utilización de estacionamiento de vehículos de los servidores y funcionarios públicos, y en particular de quienes prestan sus servicios en la Asamblea Legislativa, es una situación de mera tolerancia o consecuencia de un permiso de uso que resulta de una decisión unilateral de la Administración, en ejercicio de un poder discrecional, tal beneficio o facilitación no constituye un derecho adquirido ni consolidado de tales empleados, sino una concesión de carácter precaria.


Ahora bien, y tal y como se expresó en el citado dictamen C-213-98, la Ley General de la Administración Pública tiene prevista la posibilidad de anular los actos administrativos por motivos de legalidad (artículo 158 y siguientes) y también la de revocarlos por razones de oportunidad, conveniencia o mérito (artículo 152 y siguientes).


En dicho dictamen se expresó que:


"Dicha posibilidad de revocar actos que confieran derechos a título precario sin derecho a indemnización alguna es, por lo demás, una posibilidad doctrinalmente aceptada, aunque siempre bajo la condición de que tal revocación no sea intempestiva o arbitraria (Agustín Gordillo, El Acto Administrativo. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969, P.414-415). Más aún, se ha sostenido que es el único supuesto en el que (al menos en un ordenamiento) la revocación es posible (Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Buenos Aires. Abeledo-Perrot, P.577)."


Sobre la referida revocatoria de permisos de uso, la Procuraduría en el dictamen C-146-94 de 5 de setiembre de 1994, expresó:


"Pueden revocarse los permisos de uso sobre el dominio público y otros actos, fundados sobre un título precario. Sin embargo, la potestad revocatoria está sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos: 1) Pueden revocarse por razones de oportunidad y conveniencia, atendiendo a lo que se indicó oportunamente sobre el contenido de estas razones. De actuarse conforme a lo explicado, la revocación no implica responsabilidad para la Administración. 2) La revocatoria no debe ser intempestiva. Intempestivo es lo que está fuera de tiempo y razón. 3) La revocatoria no debe ser arbitraria. 4) En todos los casos, deberá darse un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación".


Estimamos conveniente indicar que tal y como lo expresó la oportunidad en esa oportunidad, "el único requisito procedimental que se impone es que la revocación no sea intempestiva. Es decir, aunque el procedimiento pautado en la Ley General es de inexcusable inobservancia de cara a la eventual adopción de actos que insidan negativamente en la esfera de los administrados (art. 215), el artículo 154 de la misma constituye una razonable excepción a dicha exigencia, sin que ello comporte lesión al principio constitucional del debido proceso." Así lo ha respaldado la propia Sala Constitucional en el voto 5561-94 de 12:27 horas del 23 de setiembre de 1994, en donde expresó con toda claridad:


"Del escrito y documentos presentados por el petente se infiere que el accionante está disconforme con la revocatoria del permiso de uso de vía pública que le había sido otorgado anteriormente por el funcionario recurrido, pues considera que debió ajustarse a los principios del debido proceso, argumento que no comparte la Sala, dado que se trata, en este caso, de una autorización que se dio para el uso de bienes de dominio público, por lo que debe entenderse precaria y susceptible (sic) de ser revocada, si ello se hace de conformidad con los artículos 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, y cumpliendo los requisitos señalados en dicha normativa, de manera que no existe violación del debido proceso y por ello el recurso debe ser rechazado por el fondo. . .".


Finalmente consideramos que "La no intempestividad de la revocación queda garantizada con la aplicación, al acto de revocación, de las reglas de ejecución de los actos administrativos previstas en el numeral 150 de la Ley General, a cuyo tenor dicha ejecución no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal y deberá estar precedida de dos intimaciones que confieran un plazo razonable para cumplir".


V. CONCLUSION


De las anteriores consideraciones jurídicas dictaminamos:


1.- Los espacios destinados para el estacionamiento de vehículos en las instalaciones de la Asamblea Legislativa son parte de los bienes patrimoniales del Estado, gozando de todas las prerrogativas que caracterizan a los bienes dominicales.


2.- La facilidad de estacionamiento en las instalaciones oficiales otorgada a algunos servidores o funcionarios de la Asamblea Legislativa, es una situación de mera tolerancia o consecuencia de un permiso de uso de naturaleza precaria sobre bienes de dominio público.


3.- La citada facilidad de estacionamiento de ninguna manera constituye salario en especie.


4.- El uso de un espacio de estacionamiento otorgado o facilitado por la Asamblea Legislativa en las condiciones anteriores no constituyen un derecho adquirido.


5.- La autorización para estacionar vehículos particulares en las instalaciones de la Asamblea Legislativa es susceptible de ser revocada, si ello se hace de conformidad con lo que establecen los artículos 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, en especial el numeral 154 ius ibidem.


De usted con toda consideración.


 


Lic.Guillermo Huezo Stancari                  Licda.Olga Duarte Briones


Procurador Adjunto                                  Abogada de Procuraduría


odb.