C-143-2000

San José, 28 de junio del 2000

 

 

 

 

Señor

Manuel Sandí Solís

Secretario Municipal

Municipalidad de Escazú

  

 

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de 29 de mayo del 2000, recibido en esta Procuraduría el 31 de mayo del mismo año, en el cual nos consulta el procedimiento para corregir las Actas Municipales.

I-         Sobre el criterio legal del ente Corporativo:

            El Departamento Legal de la Municipalidad consultante, estableció que el procedimiento para la corrección de las actas municipales, se encuentra plasmado en los artículos 47 y 48 del Código Municipal en relación con el artículo 96 del Código Notarial, es decir que para la corrección de las actas se aplicarán supletoriamente los mismos procedimientos utilizados por los notarios públicos para la corrección de las escrituras realizadas en sus protocolos. En síntesis, establece que la corrección al acta se hará en el acta de la sesión ordinaria posterior, quedando constancia al final del acta corregida, sin que este instrumento público contenga tachaduras, entrerrenglonaduras, raspaduras, borrones ni cualquier tipo de alteraciones.

II-        Preámbulo.

            Es importante de previo, analizar una serie de aspectos que sirven de sustrato a la facultad que poseen de los Concejos Municipales para legislar, en materias de su competencia y dirigir el Gobierno Municipal a través de acuerdos que se materializarán en una acta municipal. Así como las caractéristicas que le son suyas al órgano que toma la decisión; dentro de esa línea de pensamiento se precisará la validéz y eficacia de los acuerdos, las notas diistintivas de las actas y su corrección,, conjuntamente con la fase recursiva de los actos adoptados en esos instrumentos públicos.

1-         La descentralización Territorial:

            Dentro de esa tesitura diremos que la municipalidad es una corporación pública que como tal representa la comunidad de residentes que la forman. Esta es un ente territorial y única descentralización territorial del país(1), lo que hace alusión a la potestad de dictar actos de imperio y sus facultades para prestar servicios públicos dentro de un territorio determinado: el cantón.

(1) Sala Constitucional. Voto 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993.

            En ese territorio lo que explica la atribución de competencias para actuar y la legalidad de esa conducta es la validez de dicha. La atribución de competencias es a fin general y no específico, lo que permite a la corporación municipal perseguir cualquier fin que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio, a diferencia del resto de los entes descentralizados. Además, posee una libertad para autofijarse los cometidos y definir la propia esfera de acción, dentro del respeto al ordenamiento estatal y al espacio propio de los otros entes territoriales.

            Al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el ente descentralizado, aún cuando se trate de un ente territorial, tiene una esfera de acción que es definida por el propio ordenamiento estatal. De allí que su ámbito se armonice con las esferas de acción de otros entes mediante una distribución de competencias, generalmente compartidas y excepcionalmente por subordinación o superioridad. La determinación de los fines no es libre porque el poder del ente para fijarlos está enmarcado por el ordenamiento general del Estado, al cual está sujeto y al que debe respetar.

            En tanto ente descentralizado, la Municipalidad es administración pública local, el ente público por excelencia en el cantón es la Municipalidad. Se trata de un poder público administrativo fundado en lo local: la expresión institucionalizada de los intereses propios de una comunidad local. La circunstancia misma de que la división del territorio nacional sea administrativa, determina el carácter administrativo del ente que administra el territorio, así como que la comunidad asentada en ese territorio carezca de un poder de autodeterminación política.(2)

(2) Sala Constitucional. Voto 2009-95 de las 10:30 horas del 21 de abril de 1995.

            Puesto que es un ente administrativo, la Municipalidad está sujeta al principio de legalidad. Al respecto el maestro Eduardo Ortíz Ortíz dijo:

..." el poder legal es únicamente administrativo, no legislativo ni jurisdiccional- e inferior al estatal y subordinado a las leyes de este, frente a las cuales las normas municipales son meramente reglamentos..."(3)

(3) Ortíz Ortíz Eduardo. "La Municipalidad en Costa Rica". Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, p, 276.

2-         Autonomía Municipal:

            Es importante establecer esa naturaleza jurídica de ente corporativo, territorial y de Administración Pública Local, como debe de entenderse la autonomía municipal que establece el artículo 170 de nuestra Carta Política.

            Autonomía no es independencia. Por lo que la relación entre el ente descentralizado y el ente que descentraliza no puede ser una relación de independencia, de igualdad, de frenos y contrapesos, propia de la supremacía estatal. Aun cuando la autonomía este constitucionalmente consagrada, la relación entre los entes autónomos y el Poder Central no es la que se da entre los Poderes Públicos.

            La doctrina ha afirmado, en tanto la autonomía, lo siguiente:

"...ideología sobre la distribución territorial del poder: más en concreto, sobre la cuota de poder que corresponde o debe corresponder a las organizaciones políticas infraestatales y sobre la forma y los límites de su ejercicio..." (4)

(4) Sánchez Morón. M. "La autonomía local. Antecedentes históricos y significado constitucional, Editorial Civitas, Madrid, 1990, p.25.

            Y sigue diciendo el mismo autor:

"...la autonomía loca, aquí y ahora, no es una manifestación de libertad de determinadas colectividades frente al Estado, no el reflejo de una soberanía territorialmente compartida. Es una fórmula especialmente relevante, de participación en el ejercicio del poder. Así lo ha puesto de relieve con notable precisión, el Tribunal Constitucional; " la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen..."(5)

(5) Sánchez Moróon.M Op. Cit, p, 178.

            La autonomía no puede ser entendida como un derecho de la Municipalidad, en los términos en que se conciben las libertades públicas reconocidas constitucionalmente a favor de los administrados. No puede afirmarse que esa autonomía otorga a la Municipalidad la capacidad legal para hacer todo lo que es prohibido por el ordenamiento jurídico dentro de la legalidad. Aún cuando se está en presencia de un ente territorial y político, la naturaleza misma de ente descentralizado y la sujeción al principio de legalidad determinan la imposibilidad de entender el término autonomía como libertad, contraria a toda expresión e interferencias externas, particularmente manifestadas a través de planes y programas estatales.

            En tanto que el derecho de la comunidad local alude al derecho a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de los asuntos que le atañen.

            Nuestra Sala Constitucional, al respecto ha manifestado lo siguiente:

"...La autonomía municipal, que proviene de la propia Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país)..."(6)

(6) Sala Constitucional. Voto 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993.

            Por otro lado la doctrina ha dicho:

"...la autonomía local, ordenamiento e instancia territorial que por sus características propias vertebra sociedad y Estado, inserta e incorpora a los ciudadanos (en sus formas de organización primarias) en el Poder Público y potencia la participación de los mismos en los asuntos colectivos más inmediatos, sirve por ello mimo con especial utilidad a la configuración de la Administración- instrumento básico de la acción interior del Estado- conforme, la gestión democrática y la descentralización. Porque la autonomía local, en la medida en que se concibe constitucionalmente como autogobierno administrativo de las correspondientes colectividades... se ofrece como lugar idóneo de realización efectiva de la libertad e igualdad de " los grupos en que el individuo se integra" y manifestación primaria de la participación en la vida política, económica, cultural y social que los poderes públicos están constitucionalmente obligados a promover como consecuencia del doble carácter democrático y social del Estado y, consecuentemente, conectada con el derecho fundamental..."(7)

(7) Parejo Alfonso Luciano. " Derecho Básico de la Administración Local" Editorial Ariel, Barcelona, 1988, p.105.

            Por otra parte lo local, es también Estatal. Es así como la autonomía local es un principio vertebrador del poder público administrativo, por lo que las instituciones que sostiene y alimenta no pueden ser algo contrapuesto a ésta.

            En ese sentido, la Nación engloba los intereses de la comunidad local, de lo que se deriva la necesaria subordinación de los intereses municipales a los nacionales, los intereses locales son intereses nacionales aunque ciertamente no todo lo nacional es local. Una de las manifestaciones más claras de la obligada vinculación entre lo nacional y lo local, se plasma en la necesidad de una planificación. Por ello esta última no resulta lesivo a la autonomía local o descentralización territorial, porque la coordinación del ente infraestatal con el estatal, debe contener nexos de coordinación, entre ellos.

            Es así como en el sentido último, nuestro más dilecto tratadista Eduardo Ortíz, ha sostenido:

"... Se debe tratar de una autonomía política relativa, enmarcada en otra más amplia, cuyas necesidades de existencia y desarrollo exigen unidad dentro del cambio y, por ello mismo, planificación y orientación estatales en la vida y administración locales...Se trata de una garantía constitucional de la autonomía local "limitada" a una reserva legal de las atribuciones municipales.."(8)

(8) Ortíz Ortíz. Eduardo. Op, Cit. P, 272.

            Es así como este planeamiento es conforme con el Estado unitario y soberano que establece nuestra Constitución y deja a salvo la importancia que pueda tener la municipalidad en el desenvolvimiento del Estado democrático, social y ecológico de derecho.

III.-     GOBIERNO MUNICIPAL:

            El régimen municipal costarricense se encuentra regulado en el Título doceavo de la Constitución Política, que comprende los artículos 168 a 175 de la Carta Fundamental. Precisamente, el artículo 169 establece que la Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular y por un funcionario ejecutivo.

            El Código Municipal vigente (Ley n° 7794 de 30 de abril de 1998), acatando el mandato Constitucional citado, creó las figuras del Concejo Municipal y del Alcalde Municipal, como órganos deliberativo y ejecutivo respectivamente, los cuales, en definitiva, son los que integran el Gobierno Municipal. (9)

(9) Sobre la conformación del Gobierno Municipal, se ha dicho: "... el Ejecutivo Municipal [hoy Alcalde Municipal], junto con el Concejo Municipal, integran el llamado Gobierno Local, de origen constitucional (artículo 169)" (Sala Constitucional, voto n° 1355-96 de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996). En igual sentido el Tribunal Superior Contencioso Administrativo sostuvo: "De conformidad con las regulaciones contenidas en el Código Municipal, los particulares que deseen abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas deben contar con la respectiva licencia municipal, la facultad para concederla está atribuida en forma general a la "municipalidad", cuyo gobierno está formado por dos órganos, el Concejo y el Ejecutivo; las funciones del primero son las de un órgano deliberante, que toma las decisiones; las del Ejecutivo, esencialmente administrativas cumpliendo además los acuerdos del Concejo y participando con voz pero sin voto en las sesiones de aquél" (Sentencia del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección primera n° 479 del 29 de agosto de 1991. Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

            El artículo 12 del Código Municipal cita, como integrantes del Gobierno Municipal, aparte del Concejo y el Alcalde, al suplente de este último, lo cual no se ajusta al texto expreso de la Constitución, siendo que además, resulta antitécnico, pues es claro que en cualquier ámbito, el suplente actúa sólo en ausencia del titular. En todo caso, para alguna parte de la doctrina, la acepción de "Gobierno Municipal" "...es una locución sin ninguna utilidad jurídica" .(10)

(10) MURILLO MURILLO (Mauro), Ensayos de Derecho Público, Editorial UNED, primera edición, 1988, página n° 250.

IV-      Concejo Municipal:

a) -      Naturaleza y atribuciones del Concejo Municipal:

            Como ya indicábamos, el Concejo Municipal es el órgano deliberativo del Gobierno Municipal. Señala don Eduardo Ortiz que por deliberación debe entenderse:

"... aquella resolución interna, oral y después documentada en acta, en virtud de la cual se regula el contenido de otro acto, que será adoptado por órgano ejecutivo distinto, normalmente con un amplio margen de discrecionalidad".(11)

(11) ORTIZ ORTIZ (Eduardo), La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, página 123.

            Agrega ese mismo autor que de dicha deliberación y en virtud del principio de "Deliberación Antecedente", surge una especie de norma - obligatoria para el órgano ejecutivo- aplicable a los casos similares que en el futuro debe resolver la Municipalidad.(12)

(12) ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Op.cit; página 123.

            Como tal, es un órgano colegiado y la doctrina lo ha definido como:

"...cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas las personas, la que se considere manifestación del órgano..."(13)

(13) ALESSI Renato. " Instituciones de Derecho Administrativo" Tomo Y, Barcelona, Editorial Bosch, 1970, pga, 110.

            Esta Procuraduría, a través de su jurisprudencia ha dicho:

"...A efectos de determinar responsabilidades, debe tomarse en cuenta que la voluntad del órgano colegiado se forma con la intervención de las voluntades de los miembros de éste. Así, a diferencia de los unipersonales cuyo titular es una sola persona -los colegiados son aquellos que están integrados por varias personas físicas, que pueden ser miembros: por si- por designaciuón o elección-, por ser titulares de otros órganos o en representación de una persona jurídica. Los actos, al ser actos de un solo órgano, no son actos complejos sino simples. En la formación de la voluntad intervienen efectivamente, las voluntades de las distintas personas que son sus miembros, pero estas voluntades, a través del correspondiente procedimiento, formarán el acto del órgano..."(14)

(14) Procuraduría General de la República. Dictámen OJ-030-99 de 16 de marzo de 1999, citando a González Perez Jesús.Cometarios a la Ley del Procedimiento Administrativo, Eitorial Civitas S.A., Madrid, pág 139.

            Las atribuciones del Concejo están reguladas en el artículo 13 del Código Municipal cuyo texto es el siguiente:

"Son atribuciones del Concejo:

a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido.

b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del Concejo.

g) Nombrar directamente, por mayoría simple, a los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, por igual mayoría, nombrar a los representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

h) Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código.

i) Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite.

j) Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento que se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral vigente.

En la celebración de los plebiscitos, referendos y cabildos que realicen las municipalidades, deberán estar presentes los delegados que designe el Tribunal Supremo de Elecciones, quienes darán fe de que se cumplieron los requisitos formales exigidos en el código y el reglamento supraindicado. Los delegados del Tribunal supervisarán el desarrollo correcto de los procesos citados.

k) Aprobar el Plan de desarrollo municipal y el Plan operativo anual, que el Alcalde Municipal elabore con base en su programa de gobierno. Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades.

l) Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo que corresponda.

m) Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones.

n) Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto.

ñ) Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal.

o) Dictar las medidas de ordenamiento urbano.

p) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta.

q) Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que estime pertinentes para beneficio del cantón.

r) Las demás atribuciones que la ley señale expresamente...".

Cabe mencionar que la enunciación que hace el artículo 13 de referencia respecto de las atribuciones del Concejo no es taxativa. Así lo ha indicado la Sala Constitucional al resolver:

"... en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las Personas Jurídicas Corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de éste principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva -si es ésta o su equivalente-.)".(15)

(15) Sala Constitucional, Voto n° 3683- 94 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994.

            En el mismo sentido, don Eduardo Ortiz señalaba:

"No creemos que esta enumeración sea taxativa, lo que iría contra el texto mismo del artículo 21, cuyo inciso 1) acepta cualquier otra competencia señalada por ley [ en el Código Municipal vigente, la norma que se equipara a la indicada está contenida en el inciso r) del artículo 13]. Y, sobre todo, iría contra el carácter político representativo del Concejo, cuyo origen electoral legitima cualquier intervención suya en materia local por acto propio, de la naturaleza de la función deliberante de su cargo y dentro de las atribuciones de la Municipalidad".(16)

(16) ORTÍZ ORTÍZ (Eduardo), op.cit; página 128. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original)

            Dentro de las atribuciones encomendadas al Concejo se encuentra - como vimos- la de emitir los reglamentos requeridos por la Municipalidad. Nótese que el inciso c) del artículo 13 del Código Municipal, habla de "Dictar los reglamentos de la Corporación conforme a esta ley"; mientras que el d) del mismo artículo se refiere a "Organizar mediante reglamento los servicios Municipales". A nuestro juicio, esa regulación separada obedece a que en el primer caso, se confiere al Concejo la atribución de dictar los reglamentos que específicamente cita la ley -reglamentos que por constituir el desarrollo de normas de rango legal, se asemejan más a los ejecutivos que a los independientes (17)- mientras que en el segundo, se alude la posibilidad de dictar reglamentos independientes.

(17) Los reglamentos que se citan específicamente en el Código Municipal son los siguientes:

        *Reglamento para la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos (artículo 13 inciso j-)

        *Reglamento de sesiones del Concejo (artículo 50)

        *Reglamento de ayudas económicas y becas (artículo 62)

        *Reglamento para el cobro de servicios Municipales (artículo 74)

        *Reglamento para la emisión de títulos valores municipales (artículo 74)

        *Reglamento de pagos (artículo 109)

            Sobre la diferencia entre ambos, la doctrina ha dicho:

"El reglamento Ejecutivo es una norma que tiene por objeto el hacer posible la aplicación práctica y precisa de la ley, dentro de las condiciones que ella misma prevé (...) regula las relaciones entre los particulares y la Administración dentro del marco fijado por la ley y con fundamento en la Constitución y en la propia ley que ejecuta (...) El objeto del reglamento ejecutivo es aclarar, integrar o complementar la ley. (...) Los reglamentos independientes regulan la competencia propia del autor del reglamento y de las autoridades inferiores, para un mejor cumplimiento del fin público asignado.- Los reglamentos independientes son de dos clases: autónomos de organización y autónomos de servicio (...) Los reglamentos de autoorganización tienen como fundamento la potestad de autoorganización del Poder Ejecutivo, contemplada en el artículo 140, inciso 18 de la Carta Fundamental, para garantizar el cumplimiento de los fines públicos encomendados (...) los reglamentos de servicio tienen como fundamento la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio administrativo a su cargo.".(18)

(18) ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, segunda edición, 1997, páginas 412 a 418.

            Es necesario mencionar además, que las iniciativas tendientes a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deben ser presentadas ante el Concejo, para su trámite, por el Alcalde o por alguno de los regidores; y que tratándose de reglamentos que no sean internos, el Concejo debe publicar el proyecto en La Gaceta y someterlo a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles; todo ello, de conformidad con el artículo 43 del Código Municipal. La falta de audiencia pública respecto de dichas disposiciones incide sobre la validez del reglamento, tornándolo ilegal o inconstitucional según sea el caso.(19)

(19) La Sala Constitucional ha indicado que la falta de audiencia incide en la constitucionalidad del reglamento sólo en los casos en que esa normativa afecte derechos constitucionales: " Se acusa que la Municipalidad de Santa Ana violó el principio de legalidad, porque promulgó el reglamento sin que se hubiera realizado la consulta pública a que alude el artículo 47 del Código Municipal, requisito que también se exige en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Sobre este extremo la Sala en sentencias Nos. 459-91, 3550-92 y 4702-93 ha expresado que la falta de la consulta pública para dictar disposiciones de carácter general, es un asunto que incide sobre la legalidad del reglamento, salvo que la normativa afecte derechos fundamentales, en cuyo caso el asunto se transforma en uno de constitucionalidad, lo que coincide con el criterio que la Procuraduría General de la República ha manifestado ante esta Sala en múltiples informes de las audiencias concedidas en el trámite de acciones de inconstitucionalidad. En consecuencia, lo que procede es el análisis del reglamento impugnado, para determinar si se producen o no lesiones a los derechos fundamentales de los contribuyentes." (Voto n° 4072-95 de las 10:36 horas del 21 de julio de 1995)

b).-      Sesiones del Concejo Municipal:

            Por vía de acuerdo, el Concejo Municipal debe decidir el día y la hora en que realizará sus sesiones ordinarias, siendo que deben efectuar, al menos, una de ellas semanalmente. La información referente al día o días de la semana y la hora en que se realizarán las sesiones debe ser publicada en La Gaceta (artículo 35). Es importante aclarar que en adelante citaré entre paréntesis los artículos en los que se expresa ese procedimiento, advirtiendo que todos son del Código Municipal vigente supra citado.

            Las sesiones extraordinarias - de las cuales se pueden celebrar todas las que se requieran, pero sin remuneración (20)- deben ser convocadas con una anticipación no menor de 24 horas, indicándose el objeto de la reunión. En la sesión sólo pueden conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, salvo los que por unanimidad acuerden conocer los miembros del Concejo (artículo 36).

(20) Sobre la improcedencia de remunerar las sesiones extraordinarias del Concejo Municipal, la Procuraduría General de la República, en su dictamen C-153-98 del 31 de julio de 1998, indicó: "A partir del 18 de julio de 1998, con la entrada en vigencia del nuevo Código Municipal (aprobado mediante Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998) el pago de dietas como producto de la celebración de sesiones extraordinarias de los Concejos Municipales resulta improcedente. Ello por cuanto la normativa a que se hace alusión no autoriza esa posibilidad."

            Nótese que la norma requiere la unanimidad de los miembros del Concejo para conocer asuntos no incluidos en la convocatoria, lo que podría generar dudas acerca de si lo que se requiere es unanimidad de los miembros presentes o de la totalidad de ellos. A nuestro juicio, la última de las opciones es la correcta por dos razones: La primera de ellas radica en que de conocerse un asunto diverso al de la convocatoria en ausencia de alguno de sus miembros, se estaría afectando la constitución misma del órgano; y la segunda, que en los casos en que el Código habla de los miembros presentes, así lo dice expresamente (Ver por ejemplo los artículos 39 y 42 de la ley).

            Es requisito además, para la validez de las sesiones extraordinarias, que se haya convocado para ella a la totalidad de los miembros del Organo. Así lo ha sostenido la doctrina al afirmar:

"... la omisión de la convocatoria de todos los miembros significa un vicio de constitución del órgano, y trae aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum está asegurado por los miembros presentes..." .(21)

(21) DIEZ (Manuel María), Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1963, página 202.

            Para que exista quórum a efecto de realizar la sesión del Concejo Municipal es necesario que estén presentes, al menos, la mitad más uno de los miembros del Concejo (artículo 37). La ausencia de quórum en un órgano colegiado - al igual que sucede con la falta de convocatoria de alguno de sus miembros- incide en la validez de los acuerdos que se adopten. Así lo ha sostenido la Sala Constitucional al resolver:

"No lleva razón la recurrente al afirmar que se ha lesionado en su perjuicio la garantía constitucional al debido proceso, toda vez que el hecho de que se hubiese suspendido la primera de las audiencias señaladas -por la no asistencia de la totalidad de los miembros del órgano director-, no resulta ilegal, pues en el supuesto de que se hubiese celebrado en esas condiciones -sin que se reuniera el quórum requerido al efecto-, sí se produciría un menoscabo a sus garantías fundamentales, pues el acto estaría viciado de nulidad por haberlo llevado a cabo un órgano que no estaba debidamente constituido" .(22)

(22) Voto n° 2580-94 de las 10:27 horas del 24 de junio de 1994.

            El orden del día debe ser preparado por el Presidente Municipal, y sólo puede modificarse o alterarse mediante acuerdo adoptado por dos terceras partes de los miembros presentes del Concejo (artículo 39).

            A las sesiones del Concejo puede ser llamado cualquier funcionario municipal, sin que por ello deba pagársele remuneración alguna (artículo 40). No obstante, si lo que se requiere es la presencia permanente de un servidor, durante todas las sesiones, sí procede el reconocimiento de la remuneración respectiva:

"Aunque el artículo 44 del Código Municipal [40 en el código vigente] dispone que cualquier funcionario municipal podrá ser llamado a las sesiones del Concejo, cuando así éste lo acordare y sin que por ello se pueda pagar remuneración alguna, no debe interpretarse esta norma como facultativa para obligar de manera permanente a los funcionarios municipales a asistir a las sesiones que se realicen determinado día de la semana, sino tan solo cuando sea necesario, pues la inteligencia de la norma se orienta a los casos excepcionales que demanden la presencia de algún funcionario municipal o varios a la vez, pero tal facultad no debe entenderse como regla sino como excepción".(23)

(23) Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia número 7787 de las 9:35 horas del 28 de junio de 1985 (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

            Las sesiones del Concejo deben ser públicas, con lo cual se asegura a los munícipes enterarse de los asuntos debatidos(24) (artículo 41). Los acuerdos, salvo disposición legal en contrario, se aprueban por mayoría absoluta de los miembros presentes . De existir empate, el asunto debe ser votado de nuevo en la misma sesión, o en la sesión ordinaria siguiente, momento en el cual, de persistir el empate, debe tenerse por desechado el asunto (artículo 42). Es claro que al regularse de esa forma el procedimiento a seguir en casos de empate, debe considerarse inaplicable la figura del voto privilegiado del presidente.

(24) Sobre el "principio de publicidad" la Sala Constitucional ha dicho: "El principio de publicidad garantiza el derecho de los asistentes a la sesión a que se les conceda la palabra para que puedan activamente participar, exponiendo -de viva voz- ante los miembros del Concejo lo que deseen manifestar. Es este, pues, el mecanismo previsto por la Ley para que los vecinos puedan expresar su anuencia o inconformidad con lo que el Concejo considera para su aprobación." (Voto n° 1199-94 de las 12:27 del 2 de marzo de 1994).

c).-       Sobre las actas Municipales:

En términos de lenguaje no especializado, por "acta" entendemos la "Relación escrita de lo sucedido, tratado o acordado en una junta".(25)

(25) Diccionario de la Lengua Española, tomo I, Madrid, Espasa-Calpe, 1998, pag 34.

            Al ser el Concejo Municipal un órgano colegiado como se vio, es consustancial de este tipo de órganos el levantamiento de un acta por cada una de sus sesiones, como un instrumento que permite controlar el respeto a las reglas legales relativas a su funcionamiento (aquellas dirigidas a su regular constitución o a las mayorías exigidas para adoptar válidamente sus acuerdos, por ejemplo).

            Así, nuestro ordenamiento no rehuye tal exigencia, de modo que los artículos 47 y 48 del Código Municipal han de correlacionarse a la luz de lo estipulado en el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 56:

1. De cada sesión se lavantará una acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberáción, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos.

2.Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

3.Las actas serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que hubieran hecho constar su voto disidente..."

            El levantamiento de las actas es atribución propia del Secretario del órgano (artículo 50.a iusibidem en relación con el artículo 53 del Código Municipal) y constituyen un requisito de validez de los acuerdos tomados en la respectiva sesión. Lo anterior, siendo una consecuencia obligada del principio de colegialidad, permite (además de corroborar el funcionamiento regular del órgano) determinar los miembros que han concurrido con su voto en la toma de la decisión de que se trate y, así, excluir la responsabilidad de aquellos que eventualmente hayan votado en contrario y expuesto los motivos de su oposición (artículo 57.1 LGAP)(26)

(26) En este mismo sentido ver dictámenes de Procuraduría General de la República. c-043-99 de 22 de febrero de 1999 y C-221-95 del 10 de octubre de 1995.

            Disponer de un registro de las deliberaciones municipales tiene dos valores adicionales, uno político y otro estrictamente jurídico: en primer lugar, asegura la publicidad y transparencia del procedimiento municipal, que son esenciales en un régimen democrátivo-representativo; en segundo lugar permite la reconstrucción de la "voluntas legislatoris" a partir de los antecedentes municipales, lo cual constituye una herramienta interpretativa válida en nuestro ordenamiento, a la ley de lo dispuesto en el artículo 10 del Código Civil.

            Ahora bien, es razonable interpretar que, necesariamente, las actas de cada uno de los distintos órganos colegiados (sean administrativos, municipales o legislativos) deban figurar en un registro especializado y consecutivo, que pueda ser consultado por cualquier interesado y que es justamente el libro de actas, que puede comprender también hojas sueltas sujetas a posterior encuadernación, como sucede con el protocolo de los notarios públicos.

            Se ha juzgado como conveniente la legalización de los libros de actas, entendido por ello la colocación de distintivos            (razón de apertura, sellos, firmas, etc) en sus folios, a fin de asegurar su autenticidad y evitar su manipulación maliciosa. Dicho juicio se encuentra implícito dentro del artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que atribuye a las auditorias internas de las distintas unidades administrativas las competenciaS de "autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que, legal o reglamentariamente, deban llevar los órganos sujetos a su jurisdicción institucional". También ha quedado entendido por la propia Contraloría que tal competencia no sólo se ejerce en relación con los libros a que se refiere la legislación mercantil, sino en general a todo registro de actas que por mandato legal o reglamentario deban llegar los órganos públicos, como es el caso del Concejo Municipal.(27)

(27) Ver en este sentido, dictámen de Procuraduría General de la República C-043-99 supra citado.

            Ahora bien, el Código Municipal no exime de la obligación de legalizar los libros de actas ni tampoco lo encarga a otro órgano interno de la Municipalidad, distinto de su auditoría. Mientras no se introduzca una norma reglamentaria que así lo disponga (de existir, prevalecería en relación con el precepto legal de comentario), rige la regla general prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

            Por lo dicho las actas Municipales deben figurar en un registro especializado y cronológico, de suerte que estén dentro de un libro especial para tal efecto) ya sea empastado desde su inicio o que se trate de hojas sueltas destinadas a su posterior encuadernación )(28)

(28) Ver en este sentido, dictamen de la Procuraduría General de la República C-043-99 supra citado.

            Ahora bien, recuérdese que tal y como lo sosteníamos en nuestro pronunciamiento C-094-97, del 12 de junio de 1997(29), de los artículos 27 y 30 de la Constitución Política se deriva el derecho de todo ciudadano de pedir y obtener de los órganos públicos información de interés público. Conforme a tal principio constitucional, la actuación de las autoridades públicas se rige por el principio de publicidad. Un principio que tiende a dar transparencia y claridad a tal actuación, de forma tal que cualquier interesado pueda enterarse de examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos que habrá de llevarse, se incluye por supuesto los libros de actas de todos y cada uno de los Concejos Municipales.

            Luego del análisis hecho sobre las actas, su legalización y el principio de publicidad que la rige, es menester establecer que, como ellas expresan con toda claridad las deliberaciones del órgano colegiado, éstas últimas son actos preparatorios para el acto final que es el acuerdo, por lo que la corrección de errores materiales debe hacerse en la sesión ordinaria siguiente al acta corregida y la misma debe quedar constando como nota la final de esta.

(29) Ve en este sentido, dictámenes de la Procuraduría General de la República números C-126-92 de 17 de setiembre de 1993y 221-95 de 10 de octubre de 1995. Así como el Voto de la Sala Constitucional número 880-90 de las 14:25 horas del 1 de agosto de 1990.

            En este punto es importante aclarar que error material, es aquel cometido involuntariamente, cuando se consigna en el acta algo diferente de lo discutido, (para ello se llevará en récord magnetofónico de la sesión) o un error de escritura, ortografía o redacción, siempre y cuando no se cambie el sentido de lo discutido. Es así como el secretario Municipal deberá para hacer constar dichos errores, utilizar como respaldo o referencia, las cintas magnetofónicas de la sesión que se pretende corregir. Hecho esto se introducirá al acta como nota final con la firma del Presidente del Consejo y el Secretario. (artículo 56.3 de la Ley General de la Administración Pública)

            Finalmente, los acuerdos adoptados adquieren firmeza con la aprobación del acta respectiva, lo cual debe ocurrir - salvo causas de fuerza mayor- en la sesión inmediata posterior a la que fueron adoptados (artículo 48). Sin embargo, cuando así lo decidieren dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Concejo, los acuerdos recién adoptados pueden ser declarados firmes (artículo 45). A nuestro juicio, antes de la firmeza de los acuerdos, aún cuando sean favorables al particular, no debe considerarse que otorgan a aquél derecho estable alguno, pues el acto es aún susceptible de ser variado a raíz de una solicitud de revisión planteada por un miembro del Concejo, sin que esa variación implique responsabilidad alguna para el Municipio.(30)

(30) La Sala Constitucional, aún cuando ha reconocido la posibilidad de dejar sin efecto el acuerdo no firme, ha dicho que de éste se deriva un derecho precario o temporal: "...los acuerdos que tome el concejo adquieren firmeza y ejecutoriedad en el momento en que se apruebe el acta respectiva, salvo que el propio concejo y de conformidad con el artículo 49 del mismo Código, por mayoría calificada, declare tales acuerdo como definitivamente aprobados. En el caso que nos ocupa el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Upala, no se encontraba firme, cuando fue comunicado al recurrente, ( ver folio 8 y 16 del expediente), toda vez que en la misma sesión número 56-94, se establece como acuerdo simple y no quedará en firme hasta que en la sesión ordinaria siguiente no sea interpuesta su revisión y el acta quede debidamente aprobada, por lo que se trata de un derecho precario, incluso temporal, que fue dejado sin efecto, en la sesión ordinaria siguiente, número 57-94, de 5 de agosto del presente año, de acuerdo con las facultades que le otorga al Concejo, el Código Municipal, y que fueron anteriormente analizadas." (Voto n° 6066-94 de las 12:57 horas del 14 de octubre de 1994)

d).-      Impugnación de acuerdos municipales:

            Siendo que este no es el tema principal de la consulta, pero importante de mencionar en tanto tiene relación con los acuerdos municipales insertos en las actas, trataremos el punto en cuanto a sus generalidades, únicamente.

            Los recursos contra los acuerdos municipales suelen clasificarse - tomando en cuenta los sujetos legitimados para plantearlos- en internos y externos. Entre los primeros se cuentan aquéllos que pueden ser interpuestos por los miembros del Gobierno Municipal, a saber, el de revisión, el de apelación de los actos del Presidente ante el propio Concejo y el veto. Los segundos son los que pueden ser planteados por los particulares interesados, dentro de los que están el de revocatoria, el de apelación y el recurso extraordinario de revisión.

            El Tribunal Superior Contencioso Administrativo resumió el punto de la siguiente forma:

"... los acuerdos emitidos por el Concejo Municipal, pueden ser objeto de recursos internos, y a su vez, de recursos externos.- Entiéndase por los primeros, aquellos que son o pueden ser ejercidos por los propios miembros del Gobierno Municipal, que en este aspecto vienen a ser los únicos legitimados para su interposición.- De esta forma encontramos que los propios regidores tienen a su alcance el recurso de revisión, del que pueden hacer uso en los términos y condiciones del inciso c) del artículo 33 y del párrafo segundo del artículo 52, en concordancia con el artículo 171 del mismo cuerpo legal; además del recurso interno de apelación que pueden incoar ante el propio Concejo contra las resoluciones del Presidente Municipal, según lo autoriza el inciso ch) del artículo 33 del mismo Código.- Por su parte, el Ejecutivo Municipal tiene a su haber, la competencia y facultad de interponer el denominado veto, según lo preceptuado por los artículos 57 inciso j), 171 párrafo primero, 176 y 177 del mismo Código de comentario.- En contraposición a éstos, tenemos los llamados externos, cuya denominación viene dada por el hecho de que están dirigidos a los terceros administrados, a quienes corresponde su formulación para el caso de que sean víctima de una lesión a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, e impugnen por ello el acuerdo final, mediante la revocatoria, la apelación o el recurso extraordinario de revisión".(31)

(31) Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia n° 3058 de las 15:00 horas del 7 de octubre de 1994.

            El recurso de revisión, puede ser solicitado por cualquier regidor (artículo 27 inciso c) antes de la aprobación del acta correspondiente (artículo 48 párrafo último). La mecánica consiste en que el regidor plantea la moción para revisar el acuerdo anterior. Esa moción debe ser votada y aprobada por la misma mayoría que se requirió para aprobar el acuerdo (artículo 48 párrafo segundo). Si la moción se aprueba, se procede a la revisión, de lo contrario, el acuerdo queda firme.

            Los recursos de revocatoria y apelación pueden ser planteados contra cualquier acuerdo municipal, con las excepciones previstas en el artículo 154(32). Por tratarse de un recurso externo, los legitimados para plantearlos son los particulares interesados, no así los regidores, salvo que no se les haya permitido votar en el asunto, o cuando tengan un interés directo y personal en él(33).

(32) La Sala Constitucional se pronunció acerca de la razonabilidad de tales excepciones en su voto n° 4072-95 de las 10:36 horas del 21 de julio de 1995.

(33) Así lo resolvió el Tribunal Superior Contencioso Administrativo al indicar: "Este Tribunal ha sostenido en repetidas oportunidades que los recursos de revocatoria y apelación están dados para esos terceros interesados, y excluidos para los regidores municipalidades (Sic.), quienes pueden interponer la revisión contra el acuerdo cuestionado, en el momento de la aprobación del acta respectiva, mas no la revocatoria y alzada como se expresó supra, salvo que se encuentren en las excepciones que el mismo ordenamiento establece, y que la lógica y la jurisprudencia apoya, a saber: que no se le haya permitido votar en el asunto específico, o bien, que posea un interés directo y personal en el objeto del acuerdo y recurso. En estos dos últimos supuestos, sí se ha admitido el recurso de apelación, que como principio general -se insiste- está vedado para los señores ediles". Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia n° 3058 de las 15:00 horas del 7 de octubre de 1994.

            Tanto el recurso de revocatoria como el de apelación deben plantearse dentro de los cinco días posteriores a su comunicación. En el caso de la revocatoria - sea que se plantee o no junto con la apelación- debe ser conocida por el Concejo en la sesión ordinaria siguiente a su presentación (artículo 156). La Sala Constitucional ha resuelto, que en caso de no conocerse la revocatoria en esa oportunidad, se viola el derecho de petición y pronta respuesta(34). Los motivos en que puede fundamentarse el recurso varían tratándose de revocatoria o apelación: En el primero de los casos, pueden alegarse razones de legalidad o de oportunidad; mientras que en el segundo, sólo son admisibles razones de legalidad, lo cual es razonable si se toma en cuenta que el recurso de apelación lo conoce un contralor jerárquico impropio, que sólo puede pronunciarse sobre la legalidad del acto.(35)

(34) "En lo que se refiere a la alegada violación al derecho de petición, alega la recurrente y confirma el representante municipal, que el 29 de julio presentó un escrito solicitando la revocatoria del acuerdo del Concejo sin que ésta se hubiera resuelto al 23 de noviembre de 1993 (fecha en que realizó el informe el Presidente del Concejo, según consta a folio 18 del expediente). El artículo 174 del Código Municipal señala sobre el plazo para resolver este tipo de recursos que: "La revocatoria deberá conocerla el Concejo en la sesión siguiente ordinaria a su presentación", condición que no se ha cumplido en este caso, inobservando de este modo el Concejo Municipal, el derecho de petición de la recurrente, debiendo también en cuanto a este extremo, declararse con lugar el recurso (Voto n° 5183-94 de las 10:12 horas del 9 de setiembre de 1994).

(35) Sobre el punto, el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública establece: " El contralor no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo, y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso".

            Finalmente, contra los acuerdos del Concejo Municipal es posible plantear un recurso extraordinario de revisión, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: 1) Que contra el acuerdo hubiere procedido el recurso de apelación; 2) Que no hayan transcurrido más de 10 años desde su emisión; 3) Que se encuentre surtiendo efectos, y ; 4) Que su revisión se funde en la existencia de nulidad absoluta (artículo 157). Igualmente, contra todo acto no emanado del Concejo cabe ese mismo recurso, siempre que: 1) no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios; 2) no hubiere transcurrido más de cinco años después de dictado el acto; 3) no se hubieren agotado totalmente sus efectos, y ; 4) adoleciere de nulidad absoluta (artículo 163).

 

V.-       Conclusión:

    A la luz de lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye que:

1-        Las actas de los distintos órganos colegiados, como es el caso de los Concejos Municipales, deben de figurar en un registro especializado y cronológico, de suerte que se disponga de un libro especial que será empastado o de horas sueltas o removibles, estos últimos deberán enviarse a encuadernar.

2-        Los libros de actas deben de ser legalizados ante la Auditoria Interna de cada institución de que se trate, confórmelo establece el artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

3-        Las correcciones, de errores materiales del acta, deben hacerse al inicio de la sesión ordinaria siguiente a la que se está corrigiendo. En este sentido el secretario hará una constancia de la corrección al final del acta, ayudándose para ello con las cintas magnetofónicas de la sesión, al final se deberá estampar la firma de este junto con el Presidente del Concejo.

4-        Lo anterior en estricto acatamiento del principio constitucional de publicidad, de los actos públicos.

Dejamos así evacuada su interrogante, del señor
Secretario del Concejo Municipal de Escazú, con toda consideración,

 

 

 

Msc. Myrna Alvarado Roldán

Abogada de la Procuraduría