Licenciada

Mónica Nagel Berger

Ministra

Ministerio de Justicia y Gracia

Su Despacho.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio DM-A-XMA-0243 de 20 de junio del 2000, recibido en este Despacho el 21 de junio del mismo año, en el que se solicita nuestro criterio legal en relación con el Proyecto de "Ley Reguladora de la Circulación Vehícular en San José", Expediente Legislativo número 13726, mismo que ha sido sometido a la consideración de la señora Ministra de Justicia y Gracia por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa; otorgando un plazo improrrogable de ocho días hábiles de conformidad con el artículo 157 del Reglamento de la Asmblea Legislativa, que establece lo siguiente:

..."Si transcurridos ocho días hábiles no se recibiere respuesta a la consulta, se tendrá por entendido que el organismo consultado no tiene objeción que hacer al proyecto..."

I.-SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

De previo a evacuar el criterio de este Organo Superior Consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, resulta conveniente definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, de los efectos del criterio que se emite.

Tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4º, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite dictamen a petición de un órgano de la Administración Pública. A los dictámenes así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. Sobre el particular señala el artículo 2º de la supracitada ley:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

En un afán de colaboración con la Administración Activa, procedemos a verter nuestro criterio, materializándolo a través de la figura de la opinión jurídica, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva. y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá la comentada eficacia.

II-. PREAMBULO.

El Proyecto de Ley de comentario, se enmarca dentro de las políticas viables para la reducción de la contaminación de San José, razón por la cual en la exposición de motivos del mismo se establece, que el valor constitucional ha proteger es la salud de los habitantes que despliegan su fuerza laboral en el centro de la ciudad. Por otro lado plantea la necesidad de regular el ingreso de vehículos no solo para evitar los altos índices de polución sino porque el diseño de nuestra ciudad capital es el mismo mientras que la flotilla vehícular se ha incrementado en un cien por cien.

Por otro lado es importante actualizar los datos sobre el incremento de vehículos y consecuentemente la contaminación del aire en la Gran Area Metropolitana (GAM). Según uno de los últimos estudios, la flotilla vehicular que ingresa al centro de San José, está compuesta por: ciento trece mil ochocientos veintisiete (113.827) vehículos de diesel y trescientos noventa y tres mil trescientos diez(393.310) vehículos de gasolina, dando un gran total de: quinientos siete mil cientos treinta(507.130) vehículos.

III.-MARCO JURIDICO INTERNACIONAL RELACIONADO CON LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE.

Al hablar del ambiente y su conservación, debemos tener presente que éste sobrepasa los límites territoriales por la mano del ser humano, es decir no contempla límites especiales tratándose de Contaminación y Protección del Medio Ambiente.

Esta situación redunda en la aseveración de que " los problemas ambientales son universales o de interés común de la humanidad, aunque sus causan sean locales"

Ahora bien al referirnos al Derecho Internacional, debemos de indicar que existe el Derecho Internacional Público, que regula la relación entre los Estados y del Derecho Internacional Privado, que regula las relaciones entre los particulares de un país a otro.

El Derecho Internacional Público es entonces la rama del derecho que se puede definir como el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones de los Estados entre sí, las relaciones de los Estados y de ciertos organismos internacionales, las relaciones de los hombres que rebasan las fronteras de un Estado y que interesan a la comunidad internacional. Los tratados, convenios o acuerdos internacionales son manifestaciones de esta rama del Derecho, partiendo del respeto de los derechos del Estado.

En Costa Rica el artículo 7 de la Constitución Política establece que:

" los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes"

Partiendo de esa normativa y brindando un aporte directo a la conservación del medio ambiente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia determinó que:

..." Nuestro país ha suscrito gran cantidad de Convenciones Internacionales para la Protección del Medio Ambiente, los cuales deben utilizarse para integrar la legislación interna y dilucidar incluso jurisdiccionalmente los problemas ambientales, ya que brindan soluciones regionales y mundiales"...

Es así como debemos relacionarlo con el artículo 50 del mismo texto constitucional en tanto establece:

..."El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por, ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan este derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes..."

Con esta reforma Constitucional que ha sido considerada como un gran avance en materia de protección de los recursos naturales, cualquier persona que se sienta amenazada en su derecho a un ambiente sano, podrá denunciar las acciones que contaminen el medio ambiente.

La gran diferencia se marca en que antes de existir esta reforma constitucional, no cualquiera podría denunciar un acto de contaminación, por ejemplo, sino solo aquel que tenía un interés legítimo, es decir, que ser vería afectado en forma directa. Hoy en día, cualquier habitante del territorio nacional (entiéndase nacional o extranjero) tiene interés legítimo por el daño ambiental sufrido. Por lo que tenemos en nuestras manos un nuevo instrumento de protección legal al ambiente, que sin duda en el momento que empiece a utilizase causará mayor cuidado por parte de las personas físicas y jurídicas que abusan de los Recursos Naturales.

Se ha dicho, insistentemente, que el Derecho Internacional, tiene escasos o casi ningún medio coercitivo, en caso de que un Estado incumpla los Convenios, Tratados o Concordatos, sin embargo, creemos que la coerción debe buscarse, en las relaciones comerciales y económicas derivadas del proceso de globalización, como la Ronda de Uruguay y los Acuerdo del GAT, allí está el futuro en cuanto a la coercitividad de las normas en materia de Derecho Ambiental. Cada vez más se habla de incluir el patrimonio natural dentro de las cuentas nacionales, de la internalización de la externalidades y la implementación del pago por servicios ambientales. Dentro de esta línea de pensamiento es que funciona el Programa anclado en el Ministerio de Ambiente y Energía sobre " Venta de Aire", o compensaciones certificables y transferibles de emanaciones de invernadero en Costa Rica, este consiste en:

..."Costa Rica lanzó un plan de compensaciones certificables en 1995, y firmó un acuerdo con el gobierno de los Estados Unidos para su reconocimiento este año. El estado costarricense ha adquirido grandes áreas de pastizales deteriorados estableciendo en ellas regímenes de manejo o administración que asegure el crecimiento de nuevos bosques y el manejo sostenible de las reservas forestales resultantes. El monto de secuestro de carbón en estas tierras ha sido verificado por el gobierno de los Estados Unidos, llevando esto a la implementación de permisos de compensación transferibles que son reconocidos en los Estados Unidos. Desde el punto de vista de la firma compradora, la compra de una compensación es ahora tan sencillo como comprar acciones en el mercado de valores. Arreglos similares con el gobierno de Noruega han desembocado en la venta de 200.000 compensaciones certificables y trasferibles (en unidades de toneladas métricas de carbón) por $2 millones.

Tomando en cuenta los millones de hectáreas de tierras agrícolas marginales y degradadas que existen en los países en vías de desarrollo, hay mucho campo para que los proyectos de reforestación se conviertan en el punto de partida para un futuro desarrollo y uso expansivo de compensaciones certificables. Este plan implementado por Costa Rica es un ejemplo excelente de un país en vías de desarrollo que actúa como líder en la confrontación de un problema mundial..."

Como se ve, nuestro país es líder en la venda de aire y por ello estamos ganado dinero y credibilidad a nivel mundial, por lo que el proyecto que ahora se discute viene a contribuir además en este tipo de iniciativas

En cuando a la internacionalización del derecho ambiental, ha pronunciado la Sala Constitucional al decir:

..." Existe un derecho internacional de protección a un ambiente sano, porque al decir de la Sala Constitucional, el derecho ambiental se ha internacionalizado en forma similar que los derechos humanos, ya que ha pasado de ser jurisdicción doméstica de los Estados a ser jurisdicción internacional (S.C.V.2485-94).

Es así como, nuestro país ha suscrito los siguientes tratados internacionales, relacionados con la contaminación.

a- Convenio para la Protección de la Capa de Ozono. Firmado en Viena, Austria, el 22 de mayo de 1985. Ratificado por ley número 7228 del 6 de mayo de 1991. Publicado en la Gaceta del 29 de mayo de 1991. Es de interés mundial, la protección de la capa de ozono, por lo que implementan medidas para desacelerar el proceso de deterioro, de esa protección natural que posee la tierra, contra los rayos ultravioleta del sol.

Convención Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Firmada en Montreal, Canadá el 16 de setiembre de 1987. Ratificado mediante ley 7414 del 13 de junio de 1994. El recalentamiento global, ha hecho cambiar el clima en muchas regiones del mundo y causar desastres naturales, con incalculables pérdidas en recursos y vidas humanas. En este instrumento internacional y nacional se incluyen medidas contra la contaminación del aire.

III- PRINCIPIOS DE POLITICA AMBIENTAL Y LIBRE COMERCIO.

Existen tres principios de política ambiental que ha ido ganando terreno en los países industrializados, principalmente en los miembros de la Comunidad Económica Europea, los cuales, vistos con detenimiento se oponen a la aplicación de instrumentos de segundo orden o de tipo indirecto para el control ambiental, como sería el caso de las restricciones al comercio. Estos principios son:

..."1- Quien contamina paga (o, más extensivamente, el que impone impactos ambientales, que asuma sus costos). En otras palabras, esto significa que los costos ambientales provocados por el sector privado (productores y consumidores) deben ser asumidos en el mismo sector y no trasladados a la sociedad en su conjunto vía gasto gubernamental.

2- Prevención. Este principio refleja el hecho de que es menos costoso actuar con anticipación previniendo impactos ambientales que incluso podrían ser irreversibles, también acude al criterio de que no es necesaria una evidencia científica contundente sobre daños ambientales para justificar una reacción de política, sino que una probabilidad o posibilidad de daño irreversible o considerablemente oneroso debe provocar una respuesta adecuada. El costo social ambiental de una política preventiva sobre un proceso de desequilibrio que no resultase al final de cuentas tan serio como se esperaba, siempre será menor al costo de una política pasiva.

3- Subsidiariedad. Este principio se refiere a la conveniencia de que los problemas ambientales sean confrontados en el ámbito institucional o de autoridad más cercano posible (vecinal, municipal, regional, estatal, nacional): La responsabilidad y el involucramiento local en los problemas locales, cualesquiera que sea el nivel de "localidad" es condición inescapable de eficiencia en la política ecológica...".

IV- MARCO CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL DERECHO A LA SALUD Y A UN AMBIENTE SANO Y ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO.

El Derecho a la salud se deriva del derecho a la vida. La doctrina y Filosofía a través de todos los tiempos han definido a la vida como el bien más grande que pueda y deba ser tutelado por las leyes, y se le ha dado el rango de valor principal dentro de la escala de los derechos del hombre, lo cual tiene su razón de ser pues sin ella todos los demás derechos resultarían inútiles, y precisamente en esa medida es que debe ser especialmente protegida por el Ordenamiento Jurídico. En nuestro caso particular, la Constitución Política en su artículo 21 establece que la vida humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva al Estado a quien le corresponde velar por la salud pública impidiendo que se atente contra ella.

Ahora bien, el artículo 21 supra citado ha de correlacionarse con el artículo 50 del mismo cuerpo normativo en el que se establece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso antes de la modificación que sufriera este último precepto constitucional, nuestra Sala Constitucional derivó del derecho a la vida, el de la salud y de este último el derecho a disfrutar de un ambiente sano, es decir la protección al Medio Ambiente, como garantía constitucional.

Nuestro Tribunal Constitucional ha señalado que:

...III. Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bién ampliando las posibilidades de llegar a un proceso equilibrado ente un crecimiento de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización el desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro...(Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 1763-94 de las 16:45 hrs del 13 de abril de 1994 ).

En consecuencia, el derecho a la vida se encuentra especialmente protegido en todo Estado de Derecho Moderno y cualquier criterio económico que pretenda hacer nugatorio el ejercicio de tal derecho, debe ceder en importancia pues como ya se ha venido diciendo, frente al derecho a la vida los demás derechos resultan inútiles, es decir que el derecho a la vida para a ser un valor dentro del esquema de principios constitucionales.

1- Marco Constitucional relacionado con la contaminación.

Nuestro Tribunal Constitucional, no solo ha derivado la protección del Medio Ambiente del derecho a la salud y este al de la vida, dándole el rango especial de valor. Por ello la protección de este, involucra acciones tendientes a no contaminar. Y dentro de esta línea de pensamiento ha mantenido lo siguiente:

..." Esta Sala ha dicho en reiteradas ocasiones que el derecho a la salud, derivado del derecho a la vida, y a un ambiente sano constituyen derechos fundamentales tutelados en esta vía. El Estado está obligado a tomas las medidas necesarias a fin de proteger el medio ambiente y evitar grados de contaminación que pongan en peligro la salud de los administrados (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto número: 7154-94 de las 16:48 hrs del 2 de diciembre de 1994 y en ese mismo sentido ver voto número 3705-93)

2- Políticas para la reducción de la contaminación del aire

El impacto del deterioro de la capa de ozono en el Mundo tiene dos aspectos relacionados directamente con la salud y otro con los aspectos económicos del desarrollo de los países.

La radiación solar ultravioleta es absorbida eficientemente por el ozono, de no se así la radiación posee la energía suficiente para romper las moléculas de interés biológico, incluido el ADN, lo que llevaría al incremento en la incidencia y gravedad de las enfermedades infecciosas, problemas en el sistema inmunológico, incremento en lesiones oculares como cataratas, aumento en los casos de cáncer de piel, pérdida de cosechas y la alteración de los sistemas acuáticos.

Es así como el Programa Aire Puro apoyado técnica y financieramente por Suisscontact , ya citado, pretenden contribuir al mejoramiento de la calidad de aire en ciudades como San José, concentrando sus actividades en las emisiones vehículares, las cuales producen alrededor de un setenta por ciento de contaminación del aire en nuestra ciudad. Es importante destacar, que una de las recomendaciones para bajar la contaminación por emisiones vehículares es precisamente el proyecto de Ley que se está comentando.

La Ley Orgánica del Ambiente, en su artículo 49 establece la definición de una política general sobre la contaminación del aire. Se considera el aire como patrimonio común de los habitantes, debiéndose utilizar sin lesionar el interés general. La calidad del aire debe respetar las normas establecidas, reduciéndose y controlándose las emisiones contaminantes.

El Plan Nacional ECO-2005, propone como objetivo general en este tema " reducir la contaminación causada por emisiones de vehículos a niveles que no constituyan amenazas para la salud costarricense". Para lograr este objetivo se propone el control de emisiones y vigilancia de la calidad del aire, esto se logrará a través de: 1-Inspecciones y mantenimiento de la red vial, 2- Implantar estándares de emisiones para los vehículos importados, 3- Fortalecer programas de arborización en áreas públicas urbanas, 4- rediseños de rutas y señalización en la Gran Area Metropolitana.

3- Régimen de las restricciones a la libertad de tránsito.

Por otro lado es conveniente mencionar, que nuestro Tribunal Constitucional ha considerado no violatorio de la Carta Fundamental, la reordenación vial, siempre y cuando no impida la libertad de tránsito de las personas en general, y cuando medie una decisión razonable y proporcional. Es decir, que la medida no solo debe atender a razones importantes y de interés general sino que debe afectar proporcionalmente a todos los habitantes por igual.

Por lo que puede limitarse la posibilidad de utilizar parte de la red vial, utilizando para ello métodos razonables, lógicos y como el resultado de una regulación para el uso racional de los caminos. Por lo que la prohibición, dispuesta sin fundamento técnico constituye una violación a la Carta Fundamental.

4- Régimen de las restricciones a la propiedad en razón del interés público.

La Sala Constitucional ha establecido dentro de su jurisprudencia que el ejercicio de los derechos fundamentales, como la propiedad privada y la libertad de comercio no son irrestrictos, estos pueden y deben limitarse por razones de bienestar social.

En este sentido, el concepto de un derecho al ambiente sano supera los intereses recreativos, culturales, de educación y trabajo que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, por lo que constituyen un requisito capital para la vida misma.

5- Calles y zonas públicas, como Bienes de Dominio Público.

Esto se desprende del artículo 5 de la Ley de Construcciones número 833 del 2 de noviembre de 1949. Esta efectación al régimen demanial proviene de la potestad inserta en el artículo 121, inciso 14 de nuestra Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la nación.

Ahora bién, tampoco es necesario que las calles o caminos públicos se encuentren inscritos como tales en el Registro Público. En esta materia rige el principio de la inmatriculación de los bienes.

V.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

Como se dijo, el Proyecto de Ley de marras, está fundamentado en la protección de la salud pública en razón de la contaminación que producen los vehículos automotores y los riesgos que lleva implícito la desprotección de esta importante materia. Es así como vimos, que es constitucionalmente posible la medida en razón de lo expuesto.

En tal sentido y siendo que dicho proyecto está orientado hacia el valor vida y por ende a la salud, es conveniente, que en el artículo primero del proyecto párrafo segundo, se establezca "

..."La regulación se efectuará de acuerdo con los estudios técnicos y de calidad del aire, realizados por el Ministerio de Salud en coordinación con el MOPT...."

Ahora bien, es conveniente, en el artículo segundo, párrafo segundo incluir:

..." Se exceptúan de esta medida los vehículos de carga, de acuerdo con las regulaciones específicas establecidas para cada categoría y los vehículos de destinados a emergencias, vigilancia policial y traslados de privados de libertad a despachos judiciales y o tratamientos médicos..."

VI.- CONCLUSIONES.

Este Despacho de la Procuraduría General de la República, arriba a las siguientes conclusiones:

1-La protección al Medio Ambiente, es un valor constitucional que deriva del derecho a la salud y este a la vida, por lo que el resto de derechos prestacionales deben ceder ante él.

2- Es constitucionalmente posible, limitar la libertad de tránsito, siempre y cuando sea como consecuencia de estudios técnicos y obedeciendo a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Además que dicha limitación ha de aprobarse a través de mayoría calificada del Congreso. Se recomienda introducir las reformas propuestas para mayor claridad en el texto.

3- Finalmente, las calles públicas constituyen bienes de dominio público, por lo que los particulares, no pueden alegar derechos sobre los mismos.

De la señora Ministra de Justicia y Gracia, con todo respeto y consideración, atentamente,

MSc.Myrna Alvarado Roldán.

Abogada de Procuraduría