C-276-98

18 de diciembre de 1998.

Licenciado

Carlos Gerardo Portilla Monge

ALCALDE

Municipalidad de Curridabat

S.D.

   Con la aprobación del señor Procurador General, doy respuesta a su nota de fecha 19 de agosto de este año, mediante la cual consulta a este órgano técnico-jurídico, acerca de si es o no procedente el reconocimiento de anualidades al Alcalde Municipal.

   Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

   Con la entrada en vigencia de la Ley Nº 7794 (nuevo Código Municipal), se le denominó "alcalde municipal" al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. Dicho funcionario, efectivamente, vino a sustituir al anterior ejecutivo municipal, con algunas innovaciones en el régimen jurídico aplicable, fundamentalmente en lo tocante al sistema de elección y de destitución. Al igual que el anterior ejecutivo municipal, se trata de un funcionario de nombramiento de plazo fijo que puede ser reelecto, excluido además del régimen de carrera administrativa municipal, que regula las relaciones de empleo entre los servidores y la administración municipal. Se trata entonces de un funcionario con características especiales cuyas atribuciones y obligaciones están debidamente establecidas en la ley. En este sentido, es posible adjudicarle a dicho funcionario, dada la especial naturaleza que también se le asignó en la mueva legislación municipal, la observancia de las consideraciones que tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa habían señalado para el caso del anterior ejecutivo municipal. Sobre este particular, resulta importante recordar lo expuesto por la Sala Constitucional al razonar en torna al anterior ejecutivo, cuando expuso:

" Como se observa, el Ejecutivo Municipal es un servidor público cuya relación de servicio se encuentra regulada de modo especial en el Código Municipal, el cual lo excluye de la garantía de estabilidad laboral (que sí protege al resto de los empleados municipales) en dos sentidos: por una parte, autoriza un nombramiento a plazo fijo, por cuatro años; de otra, exonera su nombramiento y remoción de los procedimientos que al efecto señala el Título V del Código tratándose de los funcionarios municipales que no dependan directamente del Consejo... V- De lo anterior se concluye que los artículos 55 y 58 del Código Municipal no son violatorios de las normas constitucionales invocadas, puesto que el cargo de ejecutivo municipal tiene una naturaleza especial; se trata de una forma de servicio caracterizada por una relación dual con el órgano superior, el Concejo Municipal, que lo nombra y remueve, pero que no es un superior jerárquico propiamente dicho.(...). Es claro que se trata de un funcionario de rango especial, de carácter sui generis, que aunque pueda estimarse un servidor público, es uno de los casos de excepción autorizados por la Constitución, y que están fuera del estatuto o régimen de servicio civil; como un caso especial lo trata, incluso, la misma Constitución en el título dedicado al Régimen Municipal". (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 1119-90 de las 14:00 hrs. del 18 de setiembre de 1990).

   En otra sentencia dictada con posterioridad por el referido Tribunal Constitucional, se expresó que:

" ... la Sala ha señalado que el Ejecutivo Municipal, junto con el Concejo Municipal, integran el llamado Gobierno Local, de origen constitucional (artículo 169) y por ello, el legislador, al promulgar el Código Municipal lo excluyó del régimen especial de personal que desarrolló para los servidores municipales. La Sala dijo en la sentencia Nº 2859-92, considerando II, que el Ejecutivo Municipal no es sólo un funcionario más, sino un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva del gobierno local autónomo, que tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas, razón por la que no está más que subordinado a la ley en el ejercicio de sus funciones y al propio Concejo Municipal. Por ello la Sala entiende que el Ejecutivo Municipal no es un simple subordinado del Concejo; la relación que existe entre los dos órganos de gobierno, no es jerárquica y por ello no se le aplican las relaciones ordinarias de índole estatutario o laboral, según el caso. (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 1355 de las 12:18 hrs. del 22 de marzo de 1996).

   En armonía con lo anterior, la Sala también ha expuesto su criterio en relación con aquellos funcionarios considerados de "nivel gerencial", categoría en la que correspondería ubicar al denominado alcalde municipal, sobre los cuales el referido tribunal expresó lo siguiente:

"La Sala sí ha tenido ya ocasión de fijar su opinión acerca de si la ubicación de un funcionario público en el nivel gerencial es un elemento idóneo para justificar una regla de trato diferenciado en materia de organización y condiciones del trabajo (respecto de los funcionarios que se encuentran en niveles inferiores de la estructura administrativa).

Para la resolución de este caso, resulta de mucha importancia destacar la abundante jurisprudencia - judicial y administrativa- vertida, en el sentido de que los funcionarios ubicados en el "nivel gerencial" de las instituciones autónomas son considerados representantes del patrono -el Estado- y en tal concepto, obligan a éste en sus relaciones con los servidores del ente, de tal modo que los incrementos salariales acordados para los empleados no pueden disfrutarlos y su estipendio, en consecuencia, debe ser revisado con arreglo a un procedimiento distinto de aquellos. De lo expuesto se colige que los funcionarios del "nivel gerencial" -al que pertenecen los promoventes- no se encuentran en una misma condición que el resto de los servidores a favor de los cuales se aprobó el incremento salarial, de manera que no puede alegarse discriminación alguna en su perjuicio y el recurso deviene en improcedente". (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 2308-95 de las 16:03 Hrs. del 9 de enero de 1995).

   Es claro, de conformidad con la jurisprudencia Constitucional anteriormente transcrita, que funcionarios con la especial naturaleza que cobijaba al anterior ejecutivo municipal, así como al actual alcalde municipal, (denominados de "nivel gerencial" y de carácter "sui generis") se encuentran en condiciones distintas de las que les son propias al común de los servidores. Por ello, la Sala admite en esos casos, exceptuarlos de las regulaciones y garantías que protegen al resto de los servidores, justificando un "trato diferenciado en materia de organización y condiciones de trabajo", respecto del servidor ordinario.

   Por su parte, la jurisprudencia administrativa de este órgano consultivo de la Administración Pública, ante una consulta formulada en torno a si era o no procedente que el Ejecutivo Municipal, además del salario estipulado en el artículo 76 del anterior Código Municipal, obtuviera también "anualidades" y "quinquenios", arribó a la siguiente conclusión:

"Por todo lo expuesto, y de conformidad con el principio de legalidad que rige la actuación del Estado, este Despacho concluye que es improcedente el pago de las anualidades y quinquenios al ejecutivo municipal, por disposición del artículo 76 del Código Municipal y de la Contraloría General de la República". (PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Oficio Nº C-026-96 de 14 de febrero de 1996).

   Establecido lo anterior, corresponde ahora determinar, si con arreglo a los criterios jurisprudenciales antes indicados, es posible dilucidar la cuestión de si es procedente el reconocimiento y pago de anualidades al alcalde municipal. Sobre ese particular, resulta imperativo señalar el carácter y rango especial del alcalde municipal, cuya relación de servicio con la corporación se encuentra regulada de un modo especial en el Código Municipal, el cual lo excluye, al igual que al anterior ejecutivo, de la garantía de estabilidad laboral que sí protege resto de los servidores de estas corporaciones. En síntesis, es claro que las reflexiones que se han venido apuntando en relación con el anterior ejecutivo municipal, son enteramente válidas en el caso del actual alcalde municipal. Ello es así, toda vez que la situación jurídica que distinguía al citado ejecutivo, se mantuvo en el actual régimen para el caso del alcalde del municipio, con muy pocas variantes, entre las cuales sobresalen la forma de elección y de destitución. En consecuencia, siendo lo anterior en los términos expuestos, lo pertinente es concluir que en el caso del alcalde municipal no es procedente el reconocimiento y pago de anualidades.

   Además, es importante tener presente para el caso que se atiende, que la Administración está sometida al principio de legalidad establecido en los artículos 11 de la Constitución Políticas y 11 también de la Ley General de la Administración Pública, según el cual, no puede la Administración, en su actuar, hacer otra cosa que lo que expresamente le está autorizado. De tal manera, si el procedimiento salarial de los citados servidores, sea, de los alcaldes municipales se encuentra regulado expresamente en el numeral 20 del Código Municipal, de forma distinta del resto de los servidores, lo debido es ajustar cualquier decisión en esta materia a los alcances de dicho artículo.

   Finalmente, cabe agregar que, pese a la existencia de normativa convencional en la que se reconoce un sistema de antigüedad a los servidores de esa municipalidad, ello no enerva el criterio expuesto con anterioridad, en razón de que, como es sabido, la Sala Constitucional ha dispuesto en reiterada jurisprudencia, que en el caso funcionarios de "alto nivel o de nivel gerencial", como lo es indudablemente el alcalde municipal, se justifica un trato jurídico distinto, de manera tal que su exclusión de los beneficios contenidos en una convención colectiva, es una consecuencia objetiva y razonable. Ver en este sentido el Voto Nº 2308-95 de las 16:03 hrs. del 9 de marzo de 1995.

CONCLUSION

   Con fundamento en lo expuesto, este Despacho es del criterio de que no es jurídicamente procedente el reconocimiento y pago de anualidades en el caso de los alcaldes municipales.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICO

SECCION II.