C- 260-1998

San José, 3 de diciembre de 1998

 

Ingeniero

Max Koberg Van Patten

Presidente Ejecutivo

J.A.P.D.E.V.A.

S. D.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a los oficios P.E. 078-98 de 16 de marzo de 1998, suscrito por la entonces Presidenta Ejecutiva de esa Entidad y PE-547-98 de 19 de agosto de 1998, remitido por usted, donde se formula ante este Despacho una consulta de carácter técnico-jurídico, relacionada con el ámbito de aplicación de la convención colectiva existente en JAPDEVA.

 

   En el planteamiento contenido en el primero de los oficios, se solicitó criterio sobre "...qué órganos de la Administración Pública Descentralizada participan de la gestión pública."; mientras que en el que usted suscribe -y que entendemos es el punto de interés institucional que debe prevalecer- se refiere a "...la definición de: qué funcionarios se encuentran cubiertos por los beneficios de la Convención Colectiva.".

 

   Se aporta a la vez, en cumplimiento del requisito legal, el criterio de la asesoría jurídica de la Institución, donde con fundamento en doctrina y jurisprudencia allí citadas, se concluye que "...los funcionarios que participan de la gestión pública, son los que actúan a nombre y por cuenta de ésta, los que han sido nombrados de acuerdo con el procedimiento legal al efecto, investidos de autoridad, que asumen la representación del patrono, pues a través de sus actos se expresa la voluntad de la Administración. tal y como señala la Sala Constitucional, esta condición se realiza a través de la clase gerencial, por ende, estos son los funcionarios públicos que participan de la gestión pública de la Administración.".

 

   Como puede observase, y era lo lógico, tal criterio de lo que se ocupa es del análisis del planteamiento hecho en la primera ocasión; sin embargo, aunque no se refiera directamente al tema que en definitiva fue consultado, según se verá en el estudio a realizar, sí guarda alguna relación con la materia allí contemplada.

 

   Establecido lo anterior, pasaremos de seguido dar respuesta a su interrogante.

 

I.- EN CUANTO A LA NATURALEZA JURIDICA DE J.A.P.D.E.V.A.:

 

   Como primer aspecto de interés, y por lo que se dirá luego como fundamentación de la respuesta a la consulta formulada, se hace necesario definir la naturaleza jurídica de esa Entidad, la cual está claramente regulada en su ley de creación (Nº 3091 de 18 de febrero de 1963, reformada íntegramente por la Nº 5337 de 27 de agosto de 1973).

 

   En efecto, en el artículo 1º de dicho cuerpo normativo, en lo que interesa, se expresa: "Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA, como ente autónomo del Estado, con carácter de empresa de utilidad pública." (el destacado es nuestro).(1)

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(1) JAPDEVA quedaría entonces ubicada dentro de la empresa-ente público, que "...se da cuando el ente desarrolla como actividad exclusiva o principal la de empresa. Es el ente público económico...Tales empresas integran un sector diverso de la administración pública, precisamente el de administración descentralizada.". (Murillo, Mauro, "Ensayos de Derecho Público" Editorial Universidad Estatal a distancia, San José, 1988, pág. 108).

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II.- POSICION DE LA SALA CONSTITUCIONAL SOBRE EL TEMA:

 

   Como primer aspecto a tener en cuenta, cobra relevancia el criterio sostenido por la Sala Constitucional en dos resoluciones de interés, referidas la primera de ellas al tema de los laudos arbitrales en el sector estatal (resolución Nº 1696-92) y la segunda, que podría denominarse como su "hija", que versó sobre el tema de las convenciones colectivas de trabajo en ese campo (Nº 3053-94).

 

   En lo que interesa, y por su orden, se expresó por la Sala Constitucional que en materia de laudos arbitrales, éstos sólo eran factibles (aunque haciendo los ajustes legales correspondientes, mediante obligada reforma al Código de Trabajo) para "...los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado (entiéndase empresas suyas, según se verá adelante) conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado (artículos 3.2 y 112.2 y 3 de la Ley general de la Administración Pública)."(2) (el destacado y lo escrito de primero entre paréntesis no es del original).

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(2) Por su parte, debe tenerse en cuenta que el citado numeral 112, inciso 1º (en relación con el 111, incisos 1º y 2º), vino a crear un régimen de empleo de naturaleza eminentemente pública, al expresar que: "El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos."

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   A la vez, y luego de establecer categóricamente la improcedencia de los laudos arbitrales en los regímenes de empleo público, se estableció en esa ocasión que : "... más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo la solución debe ser diferente. En esos casos se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes..."; y como complemento y derivación de lo anterior, en la parte resolutiva del fallo se estableció, también en lo que interesa, que: "Se declaran inconstitucionales los artículos 398 a 404 y 525 del Código de Trabajo (este último en cuanto contempla la posibilidad de un fallo en conciencia, no sujeto a las leyes, reglamentos y directrices gubernamentales) respecto de las administraciones públicas no sujetas legalmente a un régimen público de empleo." (el destacado es nuestro).

 

   Por su parte, en la citada sentencia Nº 3053-94, en lo conducente se expresó por la Sala que: "...en fallo recaído a las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración pueden concurrir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la Administración, o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia ley General de la Administración Pública establece que "las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos." (Ley General de la Administración Pública, artículo 112, inciso 2)".

 

   Y como corolario de lo anterior, se expresó de seguido que: "No procede acoger, por haber sido ya resuelto en sentido contrario en la acción de inconstitucionalidad mencionada, el amparo pedido en cuanto a la denegatoria de negociación colectiva opuesta a los "servidores públicos" de la J.A.S.E.C.. Pero sí cabe amparar al Sindicato recurrente en cuanto la resolución de la Procuraduría del 24 de junio de 1993 ..., debió reconsiderar de oficio el dictamen rendido el 12 de diciembre de 1985... y distinguir entre funcionarios públicos y trabajadores que no participan de la gestión pública de la administración, porque someterlos a todos a la prohibición aludida (de celebrar convenciones colectivas de trabajo) contradice el fallo varias veces citado y la garantía prevista por el artículo 62 de la Constitución Política, obviamente en el entendido de que la determinación de la categoría de trabajadores que no participan de la gestión pública de la administración es cuestión de mera legalidad." (los destacados y lo escrito de último entre paréntesis no son del original).

 

   Como puede observarse, la Sala Constitucional en esa segunda oportunidad no fue lo suficientemente amplia en el desarrollo de un tema cuya complejidad ameritaba un análisis más profundo. Podría decirse que quedó en deuda, pues tan sólo se remitió -aduciendo que se trataba de un asunto de legalidad- al texto de los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, para efectos de determinar quiénes son servidores públicos (o participan de la gestión pública de la administración) y quiénes no lo son, haciendo derivar de esa definición legal la posibilidad o no de celebrar convenciones colectivas de trabajo.

 

   No obstante, la remisión al primer fallo -a la resolución "madre", que se refirió a los laudos arbitrales- a juicio de este Procuraduría sí reviste enorme importancia para despejar dudas que, como la planteada en la consulta, surgen en materia de convenciones colectivas en el ramo estatal, tema del que se ocupó la segunda de las resoluciones. Lo anterior, debido a que en la primera sentencia se contemplan elementos de juicio muy valiosos que, junto con los antecedentes legislativos y doctrina patria relativa a los citados artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, permitirán ir dando solución a los diversos cuestionamientos que surgen de un asunto tan controversial, como lo es el de las convenciones colectivas en el sector público.

 

   Sí cabe advertir que a estas alturas no puede afirmarse con certeza que la solución que se dé, por vía de dictamen, a las dudas que se presentan, deba ser considerada como la última. Lo anterior, no sólo por la indicada complejidad del asunto, sino también porque la Sala Constitucional, que es la que en definitiva podría resolver cualquier cuestionamiento que surja, tiene en su fase de redacción otro fallo, relativo a las huelgas en los servicios públicos.(3) En el texto ya completo, se supone, el Tribunal Constitucional, deberá aportar nuevos elementos de juicio sobre lo que se ha dado en llamar la "trilogía" del derecho laboral colectivo (convenciones colectivas, huelgas y conflictos colectivos de carácter económico-social, de indiscutible interrelación entre sí), en este caso, referida propiamente al sector público.

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(3) Lo que único que existe actualmente es la parte resolutiva del fallo -cuya primera publicación se hizo en el Boletín Judicial del 1º de abril de 1998- que, en lo que interesa, se limitó a expresar que: " Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia, se anulan por inconstitucionales los incisos a), b) y e) del artículo 376 y el párrafo segundo del artículo 389, todos del Código de Trabajo."

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III- EN CUANTO A LA DOCTRINA RELACIONADA CON EL TEMA:

 

   Establecido lo anterior, y ya volviendo al punto medular en análisis, relativo al personal del sector público con el que se está en posibilidad de celebrar convenciones colectivas de trabajo, debe tenerse en consideración el análisis efectuado por connotados juristas nacionales sobre los alcances de las normas legales de interés, sea, los artículos 111 y 112, de la Ley General de la Administración Pública. Dichas disposiciones, según se vio, son las normas de derecho positivo que vienen a definir quiénes son servidores públicos (o participan de la gestión pública de la administración) y quiénes no.

 

   Al respecto, el Dr. Mauro Murillo, al referirse al tema luego de la entrada en vigencia de la citada ley, ha expresado que: "Probablemente la primera cuestión a definir sea la de cuáles administraciones deben tener un régimen público y cuáles un régimen privado. Descartamos el problema en los órganos constitucionales, los que deben quedar con relación pública, tal y como están. En los entes descentralizados es evidente que no puede sentarse una regla tajante. Deberá entonces discriminarse entonces entre ellos, y pareciera entonces que el criterio rector debe encontrarse en el concepto de ACTIVIDAD DE EMPRESA, en tal forma que SOLO AQUELLAS INSTITUCIONES QUE REALICEN ACTIVIDAD DE EMPRESA PUEDAN TENER RELACION PRIVADA DE EMPLEO."

 

   Y más adelante, como complemento de lo anterior, al analizar ya propiamente la excepción que la ley contempla, relativa a quiénes no son servidores públicos (o no participan de la gestión pública), en lo que interesa, expresa que: "Según el párrafo 2º del artículo 112:"Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.". -La redacción del párrafo es inútilmente compleja. Para nuestros fines entendemos simplemente que la norma se remite a las personas del 111. 3:"No se considerarán servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.". -...La idea de la excepción, si nos atenemos a la Exposición de Motivos del Proyecto, es referirse a los servidores "de los entes públicos mercantiles (empresas públicas)" ... -Si nos atenemos únicamente a la letra de la Ley, la limitación al "Estado" resulta inexplicable, pues no sólo el Estado-persona desarrolla actividad de empresa, aparte de que más bien el Estado es el que menos actividad empresarial ejecuta. -Interpretando, sin embargo, nos atrevemos a concluir que la intención de la norma es excluir a los servidores de las ACTIVIDADES DE EMPRESA DE LA ADMINISTRACION cuando estas actividades estén regidas por el Derecho Privado. Ejemplo típico: servidores bancarios. –La excepción, debe quedar claro, se refiere no a una clase de servidor, sino más bien A LA CLASE DE ACTIVIDAD DONDE EL EMPLEADO PRESTA SU SERVICIO." (el destacado y las mayúsculas no son del original. Murillo, Mauro, "Ensayos de Derecho Público", op. Cit., pag. 189).

 

   Por su parte, el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, al analizar el tema de las convenciones colectivas en el sector público, coincide plenamente con la anterior posición, en el sentido de que lo que interesa para efectos de definir si se está ante una relación de empleo de naturaleza pública o laboral, es la clase de actividad que desarrolla la institución empleadora, independientemente de las funciones que correspondan a los subordinados (lo que interesa "no es lo que se hace, sino para quién se hace", al decir de una vieja sentencia del entonces Tribunal Superior de Trabajo de Alajuela).

 

   En su obra, al analizar la situación de los jerarcas (directivos) de las empresas públicas, los ubica dentro del inciso 1) del artículo 111 (como servidores públicos); pero lo que interesa para efectos nuestros, es que en dicho estudio se define también cuál es el régimen de empleo del resto del personal (los subordinados) de esas empresas. En lo conducente, se expresa allí que tales jerarcas, "No pueden ser trabajadores en el auténtico sentido de la palabra. Consiguientemente, no les son aplicables los incisos 3 del art. 111 y 2 del art. 112 L.G.A.P., QUE SE REFIEREN A LOS TRABAJADORES DE LAS EMPRESAS PUBLICAS, disponiendo que éstos no se reputarán "servidores públicos" y que se regirán por el Derecho Laboral o -si fueran contratados por otro concepto- por el Derecho Mercantil".

 

   Lo anterior se reitera más adelante, donde al definir los alcances de los incisos 1 y 2 del artículo 112 y el inciso 3 del 111, expresa que: "Estos disponen, en síntesis, que se regirán por el derecho administrativo las relaciones de servicio DE LOS ENTES PUBLICOS ADMINISTRATIVOS y por el laboral o mercantil LAS DE LOS SERVIDORES DE EMPRESAS PUBLICAS."(el destacado y las mayúsculas no son del original. Ortiz Ortiz, Eduardo, "Convenciones Colectivas y Módulos Convencionales en la Administración Pública", Ivstitia 1992, pág. 20). (4)

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(4) En relación con lo anterior, en el caso de España, se ha cuestionado la constitucionalidad de un régimen laboral en las administraciones públicas, pero coincidiendo con nuestro análisis, se indica que: "...-salvo cuando éstas adoptan formas de personificación societaria, o su objeto y cometido es la realización de actividades industriales o comerciales-," (Parada, Ramón, "Derecho Administrativo", Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 1996, T. I, pag. 423).

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IV.- ANALISIS DEL PUNTO EN CONSULTA A LA LUZ DE LA NORMATIVA LEGAL, DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CITADAS:

 

   De lo expuesto hasta aquí, resulta claro que la Sala Constitucional, cuando en los fallos de comentario sostuvo la procedencia de convenciones colectivas de trabajo (y laudos arbitrales) en el caso del personal que no ostentara la condición de "servidores públicos", abrió la posibilidad de utilizar esa vía de negociación en el seno de las empresas estatales. A la vez, que tal posición jurisdiccional, resulta complementada y reforzada con la letra de las disposiciones pertinentes contenidas en los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, así como con la doctrina patria que las informa.

 

   De ahí que, ya refiriéndonos a la situación en consulta, como en virtud de su ley de Creación, J.A.P.D.E.V.A. califica claramente como empresa estatal (y, a la vez, ejerce también actividad propia de éstas), debe necesariamente arribarse a la conclusión de que la generalidad de su personal se encuentra cubierto por la convención colectiva de trabajo allí vigente.

 

   Lo anterior, a pesar de que el instrumento colectivo en mención hubiera nacido de previo a la autorización de la Sala para utilizar esa modalidad de fijación de las condiciones de empleo del personal bajo un régimen laboral. Ello por cuanto, antes de que la Sala se pronunciara, ya por vía de las directrices sobre convenciones colectivas emitidas por el Consejo de Gobierno (Sesión Ordinaria Nº 25 de 22 de octubre de 1986), las prórrogas y modificaciones de los instrumentos existentes a la fecha -en cuenta la de J.A.P.D.E.V.A.- también se habían autorizado. Debe entenderse entonces que la autorización gubernamental de esas convenciones en vigor, existía tanto para los organismos con régimen de empleo público (lo cual cambió luego de lo resuelto por nuestro Tribunal Constitucional, con las implicaciones respectivas), como para aquellos en que rige uno de naturaleza laboral. (5)

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(5) De hecho, y aunque en las directrices indicadas (Gaceta Nº 7 de 12-1-87), no se hiciera distingo alguno entre ambos regímenes de empleo, expresamente se acordó allí: "1) Reconocer la validez de las convenciones colectivas en el sector público y de las empresas estatales celebradas con anterioridad... 3) Mientras no esté aprobada la ley que regule las negociaciones colectivas en el ámbito del Sector Público descentralizado y de las empresas públicas estatales, las prórrogas o modificaciones de las convenciones colectivas existentes se regirán por las normas vigentes a las directrices que al respecto se emitan."

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V.- EN CUANTO A LAS LIMITACIONES EN MATERIA DE CONVENCIONES COLECTIVAS EN EMPRESAS PUBLICAS:

 

   No obstante, el criterio sostenido hasta aquí, en el sentido de que en las empresas estatales lo que existe es un régimen de empleo de naturaleza laboral y que, por ende, es posible la existencia de regulación de las condiciones de empleo por vía de convenciones colectivas de trabajo, hemos de advertir que tal posibilidad no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier empresa particular. (6)

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(6) Sobre lo anterior se ha sostenido con toda propiedad, que: "No olvidemos que la Administración Pública no es hacienda privada y que el dinero que se compromete, como no es propio debe ser administrado dentro de la ley" (Rodríguez Mancini, Jorge, La Negociación Colectiva", Editorial Astrea, Buenos Aires, 1990, pág. 141).

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   En efecto, tanto antes, como con posterioridad a los fallos de la Sala constitucional, han existido limitaciones, totalmente razonables, en cuanto a los términos en que las partes pueden negociar. Anteriormente, las indicadas directrices del Consejo de Gobierno, imponían la sujeción de las prórrogas y modificaciones de los instrumentos existentes al control previo de la Autoridad Presupuestaria (7)

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(7) Al respecto, en las referidas directrices sobre convenciones colectivas, en lo que interesa (Punto I, aparte 3), se estableció que las prórrogas o modificaciones debían regirse "...por las directrices periódicas que al respecto se emitan." -entiéndase, básicamente, en materia salarial y de empleo-; y que "Esto con miras a armonizar el gasto público con la situación económica del país, en resguardo del control del proceso inflacionario y en salvaguardia del valor real de los salarios.". Luego, en el punto II, aparte 1.a), se agregó que: "Previamente al inicio de las negociaciones dirigidas a prorrogar o modificar una convención colectiva, los representantes de la entidad o empresa pública deberán consultar a la Autoridad Presupuestaria las directrices en los aspectos relativos a salarios y beneficios por negociar. Igual consulta deberán realizar en los casos en que durante la negociación surgiere duda razonable sobre la aplicación de tales directrices o no hubiere directriz aplicable."

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   Por su parte, en lo que toca a la situación posterior a los pronunciamientos de la Sala Constitucional, también en éstos se imponen restricciones parecidas. En efecto, conforme se desprende de las transcripciones hechas en su oportunidad de la sentencia Nº 1696-92 (a la que, según se dijo, se remitió la Nº 3053-94), allí también se expresó categóricamente que en la fijación de las condiciones de empleo del personal no sujeto al régimen de empleo público, "NO PUEDEN DISPENSARSE O EXCEPCIONARSE LEYES, REGLAMENTOS O DIRECTRICES GUBERNAMENTALES VIGENTES".

 

   Cabe hacer énfasis en que las limitaciones en mención, a pesar de estar referidas en el primero de esos fallos sólo a los laudos arbitrales, son enteramente aplicables en materia de convenciones colectivas. Lo anterior, debido a la ya indicada dependencia de la segunda resolución con respecto a la primera, en lo que toca al imperio allí establecido de la normativa y directrices gubernamentales. Tal dependencia de la resolución posterior no puede ser más manifiesta, cuando la Sala expresa que: "Cabe acoger el amparo pedido por el Sindicato recurrente y sin que sea necesario otorgarle plazo para formalizar acción de inconstitucionalidad contra la resolución de la Procuraduría del 24 de junio de 1991 que rechaza la reconsideración solicitada por la J.A.S.E.C. del dictamen rendido el 12 de diciembre de 1995: en fallo recaído a las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública pueden ocurrir a los procedimientos de solución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo..."; y en adelante pasa a referirse a las diferencias entre los dos regímenes de empleo que pueden presentarse en la administración, pero también a reiterar el indicado respeto a las leyes, reglamentos y directrices gubernamentales.

 

   Como puede observarse, la Sala hizo depender completamente su posición sobre convenciones colectivas del fallo emitido por ella en materia de laudos arbitrales, a tal punto que ni siquiera consideró necesario pronunciarse por vía de sentencia de constitucionalidad sobre el asunto; simplemente, a su juicio bastó con remitirse a su resolución dictada en el anterior asunto, con lo cual también el obligado respeto al bloque de legalidad lo hizo extensivo a la figura de la negociación colectiva con el personal que no participa de la gestión pública de la administración.

 

   Queda claro entonces que tanto antes -a través de las directrices sobre convenciones colectivas emitidas por el Consejo de Gobierno- como después de los pronunciamientos de interés de la Sala Constitucional, las reformas y modificaciones de las convenciones colectivas de trabajo de quienes no califican como servidores públicos, han estado sujetas a las restricciones de comentario impuestas por esas dos vías. Por su parte, y aunque esa no es la situación de J.A.P.D.E.V.A., en el caso de convenciones colectivas de trabajo nuevas -en el entendido de que sólo pueden cubrir a esa clase de personal- también los límites establecidos por la Sala (respeto a leyes, reglamentos y directrices gubernamentales) deben ser observados ineludiblemente. (8)

 

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(8) En lo que toca al personal con régimen de empleo de naturaleza pública (servidores que sí participan de la gestión pública), las posibilidades de negociar colectivamente se encuentran reguladas por la llamada "Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos" (Acuerdo del Consejo de Gobierno Nº 162 de 9 de octubre de 1992, publicado en "La Gaceta" de 5 de marzo de 1993). Esa situación - relativa a una modalidad especial de negociación, ajena a la contemplada en el Código de Trabajo- fue definida recientemente en el dictamen de este Procuraduría C-161-98 de 10 de agosto de 1998.

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VI.- EN CUANTO A LOS PUESTOS GERENCIALES Y DE FISCALIZACION SUPERIOR:

 

   Comentario aparte merece la situación de los funcionarios que ocupan esa clase de puestos, así como otros afines taxativamente excluidos; sin embargo, para el caso concreto de J.A.P.D.E.V.A., basta con tener en cuenta que ya la Sala Constitucional definió en forma categórica que ese personal, básicamente por su posición de representantes patronales, quedaba excluido de la aplicación de la convención colectiva de trabajo. Por consiguiente, la solución está en atenerse a lo establecido por la Sala en sus resoluciones atinentes a ese punto, y que son los números 2308-95 de 16:03 hrs. del 9 de marzo de 1995 y 5577-96 de 11:18 hrs. del 18 de octubre de 1996. (9)

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(9) En el sentido indicado, en la segunda resolución, en lo que interesa, se argumentó por la Sala que los titulares de eso puestos debían excluirse de los beneficios "...por el decisivo poder de disposición e influencia que tienen sobre el devenir de la institución y su capacidad para comprometerla, lo que conlleva que sus decisiones produzcan efectos sobre ellos mismos.".

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   De ahí que a lo sostenido en la opinión legal -en el sentido de que los únicos funcionarios que participan de la gestión pública allí, son los que ocupan los puestos gerenciales, y que, por ello, no los podría cubrir la convención- a juicio de esta Procuraduría también debe agregarse el criterio seguido por el Tribunal Constitucional en el sentido indicado.(10)

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(10) Cabe observar que la indicada exclusión no parece ser compartida por Ortiz Ortiz, -lo cual ocurre en general con la tesis seguida por él en su estudio- pues al analizar la naturaleza jurídica de la relación existente con los gerentes de empresas estatales, expresa que "El gerente es trabajador y está sujeto, como tal, al Derecho Laboral común.". (Ortiz Ortiz Eduardo, op. Cit- pag. 5).

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VII.- CONCLUSION:

 

   Con fundamento en lo expuesto, en criterio de esta Procuraduría la generalidad del personal al servicio de J.A.P.D.E.V.A. no ostenta la condición de servidores públicos y, por ende, se encuentra cubierto por el clausulado de la convención colectiva de trabajo allí existente. Lo únicos que se encuentran fuera de su ámbito de aplicación son los funcionarios ligados a los llamados puestos gerenciales y de fiscalización superior, que en forma taxativa excluye el propio instrumento colectivo.

 

   Sólo resta indicar que con el criterio aquí expuesto, queda necesariamente reconsiderado el seguido en el dictamen C-008-96 de 16 de enero de 1996 (así como cualquier otro que contenga una posición similar) en la medida que establece la incompetencia de este Despacho para pronunciarse sobre cuál es el personal que participa de la gestión pública de la Administración y quiénes no lo hacen. Lo anterior con la clara advertencia de que, en lo que toca al resto de las administraciones, lo establecido en el presente estudio debe entenderse que lo que contiene son las pautas o lineamientos generales a utilizar para la determinación del régimen de negociación colectiva que podría adoptarse en cada caso. Desde luego, se reitera que la solución definitiva a los cuestionamientos que puedan surgir en la práctica, va a depender no sólo de las características propias de cada organismo, sino también del desarrollo que la jurisprudencia constitucional y administrativa vaya haciendo de este tema tan controversial.

 

   Lo saluda, atentamente,

 

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

Procurador Asesor

 

C.C.: Departamento de Relaciones de Trabajo,

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Autoridad Presupuestaria