C-265-98

San José, 15 de diciembre de 1998

Licenciado

Dagoberto Sibaja Morales

Subdirector General

REGISTRO NACIONAL

S. D.

Estimado señor:

   Luego de recibir el criterio externado por la Dirección General del Servicio Civil en audiencia que este Despacho le confirió oportunamente, y con la anuencia del Señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio SDRN-681-98 de 11 de noviembre del año en curso, mediante el cual, somete a nuestra consideración lo acordado por la Junta Administrativa del Registro Nacional en sesión ordinaria No. 49-98, celebrada el pasado 05 de noviembre, para que esta Procuraduría emita criterio técnico-jurídico acerca de lo que establece el artículo 23 de la Ley de Creación de la citada entidad, reformado por el nuevo Código Notarial mediante el artículo 173, específicamente en dos situaciones:

"I.- Si el nuevo régimen propuesto en el artículo 23 señalado requiere o no autorización para su ejecución o puesta en práctica por parte del Director General del Servicio Civil.

II.- Si los funcionarios que pretendan beneficiarse de este nuevo régimen, deben o no someterse a las pruebas dirigidas por la Dirección General del Servicio Civil o en su defecto como lo establece el artículo 23, se deben someter a las pruebas que la Junta Administrativa del Registro Nacional establezca como idóneas."

   Para la respuesta de lo planteado, se hará el análisis respectivo de la siguiente forma:

BREVE ANALISIS DE LAS REFORMAS A LA LEY DE CREACION DEL REGISTRO NACIONAL EN MATERIA DE EMPLEO Y SUS ANTECEDENTES:

   En lo que toca a su consulta, el artículo 173 del nuevo Código Notarial (1) reforma el artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional (2) que dice:

"(...) Artículo 23.- La Junta Administrativa del Registro Nacional creará su propio régimen de salarios para el personal de informática y estará autorizada para contratar al personal requerido, técnico y profesional, que satisfaga las necesidades del servicio público.

Este personal será pagado con fondos de la Junta, por el plazo que estipule o por término indefinido, y continuará gozando de los beneficios y las garantías establecidos en el Estatuto de Régimen del Servicio Civil, sus reglamentos y las normas afines.

Para hacerse acreedores a este régimen de salarios, los funcionarios deberán realizar y aprobar las pruebas que definirá la Junta Administrativa del Registro Nacional, además de cumplir con los requisitos establecidos en la normativa ordinaria en materia de concursos de antecedentes.

Por decreto ejecutivo se determinarán la escala de salarios, las categorías de puestos y los demás requisitos para la ejecución de esta norma." (Lo resaltado no es del texto original)

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NOTA (1): Ley No. 7764 de 17 de abril de 1998, el cual empezó a regir seis meses después.

NOTA (2): Ley No. 5695 de 29 de abril de 1975, sancionado el 28 de mayo de 1975.

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   Asimismo, mediante esa nueva normativa notarial, se adiciona el Transitorio V a la Ley de cita, que a la letra dice:

"Los funcionarios cubiertos por el Régimen del Servicio Civil, que desempeñen sus funciones en el Departamento de Informática del Registro Nacional, podrán incorporarse al régimen establecido en el artículo 23 de esta ley dentro del término de los tres meses siguientes, contados a partir de la entrada en vigencia del Código Notarial, sin perjuicio de la estabilidad laboral y los beneficios adquiridos al amparo del Estatuto del Servicio Civil, siempre que aprueben los exámenes que se determinarán para el efecto.

Los funcionarios que no se acojan al régimen salarial establecido en la presente ley, continuarán en el régimen estatuido en el artículo 1 de la Ley No. 5867, de 15 de diciembre de 1975, el artículo 41 de la Ley No. 7097, de 18 de agosto de 1988, y en la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, de 9 de octubre de 1957." (Lo resaltado no es del texto original)

   Como hemos podido observar del primer numeral transcrito, a partir de su vigencia, la Junta Administrativa de la oficina dentro de su competencia(3) como órgano decisor del Registro, queda autorizada para contratar servidores de informática a fin de solventar las necesidades que el servicio requiere para la buena marcha registral, e igualmente queda autorizada para crear el régimen salarial correspondiente.

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NOTA (3): Este Despacho, mediante el Dictamen No. C-189-96 de 27 de noviembre de 1996, ha tenido oportunidad de referirse al carácter jurídico que tiene la Junta Administrativa del Registro Nacional, indicando, en lo conducente que: "(...)

La desconcentración es entendida como el fenómeno que se produce cuando una norma "... atribuye en forma directa una determinada atribución en calidad de exclusiva a un órgano inserto en un sistema de jerarquía..." En tal sentido, "...los actos en cuya virtud (el órgano desconcentrado) desarrolla sus facultades son emitidos por la entidad misma con plena eficacia exterior. Finalmente, no cabe el ejercicio de ciertas atribuciones del jerarca ni los recursos que se derivan de ellas. Esto trae como consecuencia una deformación en la línea jerárquica del órgano sobre la porción de materias que la norma objetiva expresamente le ha conferido" (...)

Dicha condición desconcentrada es propia de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por lo que a continuación se analiza.

A la Junta le compete, además de la gestión financiero- presupuestaria de los fondos que maneja paralelamente, la dirección superior- en el campo administrativo- del Registro Nacional, asignándosele expresamente un rol de creación normativa.

Con ello, atribuciones que en principio son del Ministro de Justicia como jerarca de la respectiva organización, resultan legalmente desplazadas hacia un órgano inferior; aunque, en tal instancia inferior, el Ministro aparece como protagonista, al ser el presidente y representante legal de la Junta Administrativa, así como figura clave en la designación de los restantes miembros de ese órgano colegiado.

Se trata, en definitiva, de un órgano con potestades decisorias, internas y externas, en el campo de la organización registral del país, cuyo establecimiento obliga a deliberar en su seno las disposiciones generales y políticas públicas en tal materia"

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   Para tales efectos, la misma norma de comentario, impone a ese Órgano Colegiado el establecimiento de los instrumentos necesarios para alcanzar la eficiencia y efectividad del servicio, cuando le indica que para alcanzar la "idoneidad comprobada" debe definir el procedimiento atinente, aunado al régimen salarial y a un manual descriptivo de puestos.

   La Junta Administrativa del Registro Nacional, en contacto directo con las necesidades del servicio de informática bajo su responsabilidad, se encontrará aliviada con esa nueva disposición para la ocupación parcial de los especiales puestos, atendiendo, claro está, a los principios constitucionales que inspiran el régimen de empleo público costarricense, según los artículos 191 y 192 de la Constitución Política y reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia(4). En este sentido fue orientada la intención del legislador al momento de la creación de la normativa de consulta cuando subrayó que:

 "...el centro de cómputo a pesar de que se ha venido convirtiendo en el eje del Registro como centro de información que es el Registro Nacional, porque eso es un centro de información, donde se incluye información, se procesa información y sale información. No ha tenido el nivel, en la estructura del Registro en su organigrama por no sé qué razones, de índole política, administrativo, etc.

Con el agravante de que los funcionarios de este departamento, que son funcionarios de muy alto nivel técnico, con una responsabilidad tremenda; porque en las manos de ellos están las llaves de la información registral. Tienen salarios que resultan ridículos de cara a los salarios que ganan estos técnicos en el resto del mercado nacional. Entonces, que sucede así que capacitamos a un funcionario durante años, sencillamente se nos va.

La Autoridad Presupuestaria, el Servicio Civil nos tiene un techo.

El Registro no puede seguir en esa situación, hemos estudiado con mucho cuidado y con mucha atención en las últimas semanas qué proponer.

Nosotros, creemos que la mejor opción es que la Junta Administrativa del Registro Nacional, tenga su propio régimen de salarios para el personal de informática. O sea, que por ley se autorice, para que los funcionarios de informática tengan su propio régimen de salarios, es la única manera de preservar los técnicos con un nivel técnico, valga la redundancia y ético idóneo para un cargo de este tipo, ¿Porqué? Porque en el Registro Nacional, nosotros no podemos estar cambiando los directores, los encargados de las diferentes secciones del centro de cómputo a cada rato, es gente que maneja mucha información; gente de un altísimo nivel, gente que tiene que tener una retribución acorde con los salarios que pagan en el mercado y es abismal la diferencia de salarios que hay:"

(Ver, Acta de Subcomisión No. 15, de 25 de noviembre de 1996, folios 1748 y 1749 del Expediente Legislativo No. 10.102) (Lo resaltado no es del texto original)

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NOTA (4):1.- "XI.- En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipiente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación; con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración ( o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que se haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente..." (Voto No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992)

2.-"...El legislador ordinario, dentro del marco que ha quedado expuesto en los Considerandos anteriores, puede regular la relación de servicio en el Estatuto; sin embargo, no puede transgredir los principios que la Constitución le ha impuesto como límite (idoneidad y eficiencia). En este sentido, la misma Carta Política le imprimió al Servicio civil esos preceptos fundamentales, y la única manera en que la Ley puede afectar a ese Régimen es observándolos. Por ello, el Poder Legislativo – como ya se ha adelantado- no está facultado para disponer, pura y simplemente, sin la exigencia de requisitos destinados a demostrar objetiva y eficazmente la idoneidad, que se incluyan personas en esa organización administrativa, pues tal cosa atenta contra la filosofía, esencia y naturaleza del Régimen, conforme se ha demostrado. Para concluir, debe decirse que parcialmente lleva razón la oposición formulada por las servidoras de repetida cita, cuando afirman que nuestra Constitución no dice cómo debe probarse la idoneidad, ni establece el concurso como modalidad de selección del servidor público.

Sin embargo, tales circunstancias en nada les aprovechan, porque los mecanismos que en ese sentido contempla el Estatuto, corresponden al desarrollo válido, promulgado por el Legislador, de los citados principios constitucionales. Además, la ley ordinaria podría modificarlos para mejorarlos y perfeccionarlos, de acuerdo con la razón, la ciencia y la técnica; pero no eliminarlos, porque si de este modo procediera, ilegítimamente estaría desconociendo lo preceptuado por la Norma Fundamental." (Ver, Voto No. 140-93 de las 16:05 horas del 12 de enero de 1993)

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   Respecto del Transitorio VI en referencia no queda más que recalcar lo que esa disposición temporalmente autoriza, en tanto, dentro del plazo trimestral prefijado a la vigencia de la misma, los funcionarios de informática del Registro Nacional que se encuentran bajo el Régimen de la Ley No. 1581 de 30 de mayo de 1953, podrán incorporarse al régimen administrado por la Junta Administrativa de la entidad consultante, si cumplen con los presupuestos que para ese efecto se reglamente.

II.- FONDO DE LA CONSULTA:

   En cuanto a la interrogante, "Si el nuevo régimen propuesto en el artículo 23 señalado ¿requiere o no autorización para su ejecución o puesta en práctica por parte del Director General del Servicio Civil?" ha quedado bien claro de lo expuesto en el anterior acápite que, de acuerdo con el numeral 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, recientemente reformado mediante el artículo 173 del nuevo Código Notarial, la Junta queda autorizada para nombrar e imponer el salario respectivo al personal técnico-informático requerido para la efectividad y eficiencia del servicio bajo su mando, haciéndose hincapié en esta sección que, no obstante la norma en cuestión faculta un régimen de empleo propio para dicha materia especial, es lo cierto que su interpretación y aplicación debe tener su fundamento en los mandatos que contienen los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, en tanto "Un estatuto de servicio civil regula las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración, mediante un personal debidamente idóneo." De modo tal que, toda regulación de empleo público debe estarse a los aludidos presupuestos constitucionales, como se ha hecho con la promulgación de la citada Ley No. 158, la cual, por virtud del artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, ha servido de consulta al resto del Estado, cuando alguna de sus instituciones se encuentren ayuno de una normativa similar.

   El razonamiento expuesto, tiene cabida inmediata en lo que reiteradamente ha dicho la Sala Constitucional de referencia, en punto a la materia de análisis, así:

"VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Unico de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica, entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado..."

VIII.- Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de éstas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central. Esta tesis fue el eje racional sobre el cual fue dictada la sentencia de inconstitucionalidad # 1696-92 de las 15 :30 del 23 de agosto de 1992, que analizó la constitucionalidad de las sentencias o laudos arbitrales dictados para el sector público, sentencia que en lo conducente estableció:

"V.- Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores..."

"VIII.- No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140 inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de 1950 al 1 de junio de 1953, la Ley del Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público."

"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado) , sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver Considerando VIII, del Voto No. 3309-94 de las 15 :00 horas del 5 de julio de 1994)

   Todo lo manifestado deja ver diáfanamente que, la Junta Administrativa del Registro Nacional como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia, no es la excepción para no aplicar las máximas constitucionales y legales comentadas, no siendo procedente utilizar normativa ni principios ajenos a la relación de servicio entre la Administración Pública y sus servidores en la solución de sus asuntos.

   Respecto de la segunda pregunta, ¿"Si los funcionarios que pretendan beneficiarse de este nuevo régimen, deben o no someterse a las pruebas dirigidas por la Dirección General del Servicio Civil o en su defecto como lo establece el artículo 23, se deben someter a las pruebas que la Junta Administrativa del Registro Nacional establezca como idóneas?

   La respuesta a esa pregunta queda evacuada con lo anteriormente expuesto, ya que el mismo artículo 23 de la Ley de cita, es categórico al establecer que la Junta Administrativa le toca definir el procedimiento de la "idoneidad comprobada" a que hace alusión el, tantas veces citado, artículo 192 de la Carta Política, y que reiteradamente el Órgano de Control de constitucionalidad ha subrayado que: "La Constitución exige para el ingreso al Servicio Civil, idoneidad comprobada y el desempeño de la función pública, requiere, además, eficiencia. El primero de estos dos principios significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, " con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen", tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande. El segundo significa no sólo la realización de los cometidos públicos ("eficacia", como se entiende en la Ciencia de la administración), sino también, llevarlos a cabo de la mejor manera (buena calidad y menores o mínimos costos, por ejemplo). Ahora bien, la Constitución se limitó a enunciar esos principios y dejó su desarrollo a una ley - especial por su denominación y por la materia, cuando dispuso que "un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos. En consecuencia, es el legislador ordinario quien tiene el cometido constitucional de elaborar la regulación de la relación de empleo público. Empero - y esto es vital- esa facultad sólo podrá ejercitarse válidamente, dentro del marco infranqueable fijado por los cánones constitucionales referidos; todo ello sin perjuicio, por supuesto, del ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo, prevista en los incisos 3) y 18 del Artículo 140 de la Carta Política..."

III.- CONCLUSION:

   En virtud de todo lo expuesto, y en concordancia con lo externado por la Dirección General del Servicio Civil en Oficio de fecha DG-845-98 de 3 de diciembre de 1998, es criterio de este Despacho que, de conformidad con el artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, reformado por el artículo 173 del nuevo Código Notarial, la Junta Administrativa de ese órgano se encuentra facultada para nombrar el personal requerido en la técnica de la informática del instituto registral, fijando los salarios de cada puesto. Asimismo, ese Órgano deliberativo queda facultado para establecer el procedimiento de la "idoneidad comprobada".

   Lo anterior, con apego a los cánones que contiene los artículos 191 y 192 de la Carta Magna.

   De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

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CC: Director General de Servicio Civil